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摘要：生物质能源具有绿色、清洁、可持续利用的优点，世界各国都在大力发展。我国农作物秸秆储量非常丰富，如果能够在健康、高效的政策制度下进行能源化生产和利用，便可以充分发挥秸秆能源的环境价值和经济效益。本研究从国内外秸秆利用政策出发，对国内农作物秸秆利用过程中的参与主体进行了分析，并根据秸秆生产者、秸秆利用者、秸秆能源消费者、秸秆能源市场管理者这四个参与主体之间的关系，对国内生物质秸秆能源利用政策进行探索，将促进我国农作物秸秆的能源化利用，有助于我国生物质能源的长期发展。
关键词：生物质能源；秸秆能源；参与主体；激励政策
中图分类号：S216.2-01
文献标识号：A 文章编号：1001-4942（2015）12-0129-07
近年来，我国生物质能源利用受到社会各界的广泛关注，而秸秆作为生物质能源重要的原料之一，其有效利用不但有助于环境保护，还可以为整个社会减轻能源供给的负担，促进国家能源的多向发展。但在秸秆能源的整个生产过程中，由于相关政策尚未完善，中央及地方各级政府虽然相继制定了一系列促进秸秆资源化利用的政策，但对公众的激励效果不明显，公众参与的积极性不高，秸秆焚烧现象依然严重。因此，针对秸秆能源问题，对涉及我国秸秆能源政策的各参与主体进行分析，探究能使我国秸秆能源充分发挥其经济和社会效益的有效措施，可以促进我国秸秆资源及其能源化的高效利用。
1 农作物秸秆利用中的参与主体
1.1 秸秆生产者
自2000年以来我国颁布了《中华人民共和国大气污染防治法》、国务院办公厅《关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》、《民用机场管理条例》、《秸秆禁烧和综合利用办法》等一系列文件，严禁焚烧农作物秸秆，秸秆燃烧行为在一定程度上被约束和控制。此外，我国于2005年2月颁布了《可再生能源法》，并于2006年1月开始实施，在第四章第十八条中，国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用。在以上的相关条例及规定中，农户的秸秆处理行为受到了政策的差异化约束和鼓励。
1.2 秸秆利用者
2006年9月颁布的《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》对生物质能源的发展进行财政扶持。2007年9月，国家发展和改革委员会出台了《可再生能源中长期发展规划》，提出逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例，并力争到2020年使可再生能源消耗量达到能源消耗总量的15%左右。2008年，国务院办公厅发布了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，秸秆气化被列为重要的技术。2009年6月出台的《促进生物产业加快发展的若干政策》中再次明确提出：对经批准生产的重要生物质能产品，国家给予适当支持。“十二五”期间，我国将探索对生物天然气工程发电上网、提纯罐装、热能回收、沼肥利用等开展补贴，并引入清洁发展机制，统筹生物天然气工程环境治理、能源利用、肥料生产等多重目标，实现可持续发展。在相关政策推动下，我国秸秆能源产业得到快速发展，秸秆气化、秸秆固化成型、秸秆发电都达到了一定规模。
1.3 秸秆能源消费者
目前，我国通过制定行业标准规范生物质能源生产，并出台一系列法律、法规为生物质能源生产企业提供保障，运用相关政策推进生物质能源产业发展。如2005年颁布实施的《中国人民共和国可再生能源法》中要求国家电网收购包括秸秆气化发电在内的可再生能源的电力。2006年，国家发改委《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中鼓励电力用户自愿购买可再生能源电量，电价按可再生能源发电价格加上电网平均输配电价执行。2007年，国家发改委颁布的《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》中规定：省级电网企业应当依法按批准的可再生能源上网电价，全额收购其服务范围内可再生能源并网发电项目的上网电量。可见国家在逐步加大对生物质能源的推广，拓宽生物质能源的销售市场。
1.4 秸秆能源市场管理者
国家环境保护总局等部门颁布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》第三条规定：在地方各级人民政府的统一领导下，各级环境保护行政主管部门会同农业等有关部门负责秸秆禁烧的监督管理；农业部门负责指导秸秆综合利用的实施工作。2005颁布的《可再生能源法》第一章规定：县级以上地方人民政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作。第四章第十八条规定：在生物质能源的推广与应用中，县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持。由此可见，政府作为农作物秸秆利用市场的管理者，依照国家规定提供所需要的经济、技术以及管理的支援。但需要注意的是，地方政府往往缺乏执行上级政策的积极性，会制约我国秸秆的能源化利用。
2 我国农作物秸秆利用中参与主体面临的问题
目前，由于资金补贴不足、缺乏技术支持以及相关政策尚未调动秸秆能源市场的各个参与主体的积极性等问题，农作物秸秆利用举步维艰，生物质能源市场主体主要面临以下问题。
2.1 秸秆生产者
近年来，我国出台一系列惩罚措施以加大对焚烧秸秆的治理力度，但焚烧秸秆以及秸秆不合理利用的情况依然存在。一些玉米主产区的农民有收售秸秆的愿望，但当得知收、储、运过程需要诸多的配套设备，都望而却步，资金匮乏无力投入。由于收集一体化装备严重不足、缺少相关企业回收、自主利用成本高、缺乏劳动力等原因，农民焚烧秸秆的行为屡禁不止。
2.2 秸秆利用者
国家发改委、农业部、环境保护部制定的《京津冀及周边地区秸秆综合利用和禁烧工作方案（2014-2015年）》中提到，目前我国在秸秆利用方面，还存在着秸秆综合利用“小而散”的项目没有得到支持、缺少能够使广大农民和企业“双赢”的有效经济政策等问题，可见我国对于秸秆利用市场的鼓励政策有待完善。
对于秸秆利用者来说，所面临的最大问题就是秸秆能源生产成本高，难以带来经济效益。政府相关政策需要做到的就是通过一定优惠及鼓励措施，来调动秸秆利用者的积极性。通过对国内外相关政策的对比分析，可发现目前秸秆能源利用环节面临以下问题。 2.2.1 扶持力度不够在农作物秸秆利用中首先要考虑满足农民的自主利用。2004年5月，德国政府对《可再生能源优先法》进行了修订，进一步强化了鼓励沼气发电的措施，并增加了对使用能源作物和新发电技术的鼓励，更加支持小型的和以农场为基础的沼气发电工程。但从我国农民自主利用方面来看，由于秸秆能源生产成本较高、相关政策补贴不强等原因，在一定程度上消弱了农民利用秸秆的积极性。
从农作物秸秆的企业利用来看，各国逐渐加大对秸秆的企业利用的探索，大力发展生物质能源产业。在生物质能源发电方面，欧盟《建立欧盟内部电力市场规则法令》规定，大多数欧盟成员国应该优先给予可再生能源发电一些特权，配额制政策中也明确规定了在总电力消费中必须有规定比例的可再生能源电。目前，欧洲多国采取了强制电价补贴（Feed in Tariff）的产业激励政策，德国是该政策实施的成果最显著的国家之一，成功推动了包括生物质能源产业在内的可再生能源产业的发展。丹麦政府也制定了财税扶持政策，对秸秆发电、风力发电等新型能源免征能源税、二氧化碳税等环境税，并且优先调用秸秆产生的电和热，由政府保证其最低上网价格。同时，《可再生能源指令》和《燃料质量指令》这两道与生物燃料政策相关指令的产生，将对欧洲生物燃料行业的未来发展起着决定性的作用。我国也颁布了相关法律以鼓励生物质能源企业，如《可再生能源法》中所规定的鼓励秸秆发电的政策（总量目标制度、分类电价制度、优先上网制度、费用分摊制度、专项资金制度、信贷优惠政策）和相关税收优惠政策。
国内外的鼓励政策相类似，这说明我国鼓励秸秆发电政策的思路是正确的。但由于秸秆发电厂不同于普通工程，从电厂的建立、秸秆的收集与运输到能源的输出都需要大量的人力、物力、财力，由此使得秸秆能源的生产成本居高不下，生物质能源价格受到能源成本的影响依然偏高。如2010年7月，国家发改委重新完善了农林生物质发电价格政策，统一执行0.75元/kW·h的上网电价。然而，由于秸秆收购价的上涨，目前的燃料成本为0.60元/kW·h，供电成本为0.82元/kW·h，若再加上厂用电，成本达0.9元/kW·h，与上网电价有较大差距。由此可见，我国对秸秆利用企业的扶持力度依然欠缺，而没有足够的资金投入以及完备的法律政策支持，秸秆利用市场是无法高效运行的。
2.2.2 政策涉及范围不广 目前，国家的秸秆能源政策覆盖度不高，例如《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》规定：2005年12月31日前获得政府主管部门批准或核准建设的，不在享受优惠政策范围之内。而且在当前生物能的利用中，只有生物质能发电一项可以获得补贴，从企业自身考虑，如若生物质能源相关产业经济性较弱，则会阻碍企业对该领域的涉及。财政部关于印发《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》中指出，申请补助资金的企业应满足企业注册资本金在1000万元以上、企业年消耗秸秆量在1万吨以上（含1万吨）等硬性条件，并规定对秸秆能源化利用项目中属于并网发电的部分不再给予专项补助。这在一定程度上阻碍了秸秆生产企业的良性发展。
同时，我国秸秆能源利用政策主要关注在秸秆利用过程中对利用者的扶持与补贴，但是法律条文对秸秆能源产业的后续发展过程的相关政策尚未完善，使得秸秆利用者在秸秆获取与推广过程中仍缺少政策的支持，导致秸秆利用得不到推广。如为了推动秸秆气化技术的发展和推广应用，政府颁布了一系列政策措施来支持秸秆气化市场，可以说整个秸秆气化市场是在政府补贴的基础上发展起来的。一旦这些扶持措施不能再保持下去，整个秸秆气化市场将迅速萎缩。在整个能源市场的循环过程中，每一个环节都不是单向的联系，如果只注重政府补贴，不注重对生物质能源发展的后续政策支持以及对企业能源供应提供更多的发展渠道，生物质能源的发展将会举步维艰。
2.3 秸秆能源消费者
随着生物质能源的发展，我国对农作物秸秆能源生产企业的扶持政策不断完善。但由于市场对生物质能的需求不高，使得生物质能的市场竞争优势不明显。同时，目前我国生物质能源发展还没有形成连续稳定的市场需求，与市场化竞争和运作尚存在较大的距离。所谓有需求才有市场，若秸秆能源的销路只依靠企业自身单方面的开拓，其销售渠道的限制必定会影响秸秆能源的发展，秸秆能源生产企业也会面临进退维谷的困境。
2015年3月，国家发改委、国家能源局关于《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》中提到：各省（区、市）政府主管部门在统筹平衡年度电力电量时，新增用电需求原则上优先用于安排清洁能源发电和消纳区外清洁能源，并落实可再生能源全额保障性收购。《可再生能源法》中也对国家电网收购可再生能源的电力方面做出要求。这有效打开了新能源的销售市场，但尚缺少相关政策以明确要求各省市供电中清洁能源发电所占的比例，对国家电网对秸秆发电产生的电力回收额度并未进行硬性规定，清洁能源的全额性保障收购尚未普及。可见若要加大秸秆能源的利用，还需要政府部门对能源垄断行业进行详尽的政策规定以保证秸秆能源的需求量。
2.4 秸秆能源管理者
在秸秆利用的整个过程中，政府作为市场主体同样需要政策激励。而目前政策主要关注对秸秆利用环节的补贴，缺乏对政府开展秸秆利用工作的激励措施，制约了基层政府对待生物质秸秆问题的积极性，导致政府在生物质能源的开发利用方面积极度不高，农作物秸秆的利用工作重点放在国家政策所严格禁止的事物上，以完成本职工作为最重要的事情，对秸秆的利用方面通常是禁止焚烧多于能源发展。
同时，在生物质工程的建设与投资方面，国家缺少加强政府与秸秆生产者、利用者、能源消费者之间经济联系的相关政策，使得政府对生物质能源的市场化调控以及对生物质能源利用的整体协调变得困难，导致很多地区虽建造了生物质能源工程却不能得到合理利用，并没带动当地生物质能源的发展。
3 农作物秸秆利用的政策建议 秸秆利用的扶持政策是国家为了实现生物质能源的推广所采取的必要手段，但农作物秸秆的利用只依靠国家补助并不能得到良好的长期发展。只有完善相关的政策和法规，才能改善农作物秸秆利用靠国家补贴才能实行的尴尬局面。无论经济发展还是能源开发，没有需求的市场永远都不会正常的运转，经济利益作为企业和个人的关注点，其制约作用显著。因此国家相关政策应从调动客体（生产者、经营者、消费者、管理者）的主观能动性考虑，全面发掘在生物质能源利用中作为主体的人的主观能动性，以此结合实际找出一条合适的发展道路，并出台政策以详细规定主体的权利、责任与义务。
3.1 秸秆生产者方面
农作物秸秆利用中最基本的环节就是秸秆生产者，这一环节的主要问题是秸秆焚烧。
据相关研究，98%的农户知晓焚烧秸秆会污染环境；86%的农民希望有打捆机等机械设备收集秸秆；97%的农民希望政府对其利用秸秆给予补贴；70%左右的农民希望与企业签订长期合同。由此可见，农民在处理秸秆时更需要的是机械上的协助以及经济上的补贴。
由于禁烧补贴对描述约束和禁令约束都具有积极影响，可以显著提高农户亲环境行为，并且禁烧补贴通过对亲环境行为者的褒奖产生了显著的示范效应，各省市也出台了相关的禁烧补贴政策。如南京市于2010年农业机械购置补贴政策中对秸秆综合利用及处理机械进行资金补贴，大力推广农作物秸秆收集机械。2013年又颁布了《南京市农作物秸秆禁烧及综合利用实施方案（试行）》以鼓励秸秆还田和收储的开展，并对开展水稻、小麦、油菜、芦蒿秸秆还田和收储进行补助，666.7㎡补助40元，其中省市补助50%，区配套50%。但目前类似的补贴尚未在全国普及，因此还要加大农作物秸秆焚烧补贴范围及对秸秆还田和收储运转、机械设备的补助力度，提高农民利用秸秆的积极性。
同时还应鼓励农民依照优惠政策与相关企业建立合作关系，并对企业反馈给农民的经济补贴给予明确规定，通过确定最低补贴额度来确保农民的利益，为秸秆长期稳定的提供及利用打下良好的群众基础。
3.2 秸秆利用者方面
农作物秸秆的利用主要体现在农民自主利用和企业利用两个方面。从个体的主观能动性考虑，只有在秸秆能获得一定经济利益的情况下利用者才会积极地投入到生物质能源工程的建设中去。因此，相关政策应以调动利用者积极性为原则来保证秸秆的有效利用。
3.2.1 农民自主利用 根据欧美国家农作物秸秆利用的政策，国家在资金投入方面对秸秆利用有着不可忽视的促进作用，技术的支援同样重要。如为加大农民对农作物秸秆的利用，德国《可再生能源优先法》中规定对沼气设备投资按比例给予补贴或低息贷款，同时给予了优惠的沼气发电入网政策，“发电盈利”成为许多农场主建沼气工程的主要动力。目前，我国农民自建秸秆利用工程的申请程序有待完善，应制定详尽的技术扶持政策并利用社会多方面援助加大资金投入，让更多的农民积极参与到小型秸秆处理设施的建设中去。
3.2.2 企业利用 由于农作物秸秆利用的成本较高，政府需为企业承担更多的经济风险才能使政策有效地贯彻落实。因此从企业对秸秆的收集、运输到企业的良性发展，都应给予充分的政策关注。
（1）加大秸秆利用前期相关补助：秸秆能源利用企业如秸秆发电厂投建前，要做好资源调查和评估，根据秸秆的分布特点和燃料特性，因地制宜，统筹兼顾，长远考虑，合理规划秸秆发电的设施和规模，减少秸秆的运输成本。国家可依此制定相关政策以规范秸秆利用企业的建设，并出台优惠政策（如减免过路税等）以鼓励企业回收秸秆，使之形成较大规模并集中运输，减轻农民自主运输秸秆的负担，有效加强农民与秸秆生产企业的积极合作。
（2）加大对秸秆利用的资金、技术支持：应继续加大对大、中型秸秆发电厂的支持，以点带面带动地方生物质能源经济。还应注重小型秸秆利用项目的政策扶持，避免小型能源项目无人问津的尴尬境地。同时企业本身的技术进步以及自主研发同样重要，如在解决农作物秸秆利用、研发高效直接燃烧技术、生物质气化和发电、液化技术，特别是在生物质裂解液化技术上，都应有技术突破。需及时出台优惠政策激励秸秆利用企业使用新技术。
由于生物质能源利用是整个社会的行为，因此政府单方面的支持远远不够。在波兰，生物质能源补贴的资金来源包括环境保护和水资源管理国家基金、生态基金、环境保护银行、农业财产局和全球环境基金（GEF）等。可见秸秆能源的发展需调动整个社会的力量与资金的支援，建设生物质能源利用基金组织与协会。
（3）扩大秸秆能源的销售渠道：目前，我国相关政策侧重对秸秆利用企业建立的政策扶持，还缺少秸秆能源生产后的销售政策。以秸秆发电为例，扩大其销路可从对企业的激励政策以及对国家电力生产单位的政策要求两个方面人手：
首先，对生物质能源使用单位进行鼓励。加大相关优惠政策（信用贷款额度的提高、税收的降低等）以鼓励企、事业单位在生产过程中使用生物质能源，提供相关平台，便于能源使用单位与能源制造企业沟通，签订能源供应协议。国外对加大生物质能源利用同样颁布了一系列优惠政策。如2014年8月1日德国新修订的《可再生能源法》规定：引入沼气发电用于自己消耗的运营商无需支付可再生能源分摊税。这不但解决了企业能源供应的问题，还能使生物质能源利用得到有效推广。
其次，对国家电网制定的硬性要求。许多国家都采取相关政策以确保秸秆能源的发展。如德国《可再生能源法》规定：距离最近的电网运营商有义务将可再生能源发电设施优先接人电压等级适合的电网接入点。而美国的可交易的绿色证书制度也保证了秸秆能源的大量生产。绿色证书其实是一种绿色认证。当可再生能源生产商每生产一度绿色电力即可获得一份相应的绿色证书。中国可规定其国内所有利用能源的企业和工厂在其生产过程中必须要达到一定的生物质能源使用量，不同规模的企业有着不同生物质能源使用标准。对于不使用生物质能源或生物质能源使用量未达到标准的企业，可向生物质能源生产企业购买一定量的绿色证书，从而达到政策要求，这样生物质能源生产企业可以由此获得一定经济效益，同时增加了生物质能源的销路。鉴于我国生物质能源并未大规模生产，无法达到国家所要求的生物质能源使用量，可先对达到一定标准的大型企业进行政策要求，随着生物质能源的发展再扩大要求的范围。 3.3 秸秆能源消费者方面
目前政策侧重秸秆能源的生产过程，其扩大内需的相关政策较少，使得秸秆能源生产者与消费者出现失衡。需要制定有关政策对使用生物质能源的企业和个人进行奖励，如对使用生物质能源的企业采取减少财政税收，提高其信贷额度等优惠政策。当企业或个人通过使用生物质能源得到国家优惠时，生物质能源的使用需求则会加大，就会有大量的企业生产生物质能源。企业之间竞争加大，不但促进技术的革新，还能促进能源市场的流通。
在此过程中，政府作为生物质能源的管理者应积极协调秸秆利用的整个环节中所涉及到的主体之间的关系，使生物质能源能得到良性循环。而政府作为政策法规的制定者，有义务成为绿色电力的消费主体，起带头示范作用。
3.4 秸秆市场管理者方面
政府部门作为管理者需建立健全相关法律，实行严格的法律监督体制，其监督范围包括秸秆生产者（农民）与秸秆利用者（企业）在交易过程中各自利益的保障。政府相关部门的工作还包括响应能源部门号召，通过持续的公众宣传和消费者教育，改变居民的传统观念，让更多的人了解生物质能源，认识生物质能源新型产品，通过政策宣传提高生物质能源的认知度。可见政府在秸秆利用中不可忽视的作用。在国外，政府对能源市场的有效协调也同样重要。如在印度的混合燃料国家级计划中，政府、工业和研发机构之间的联合协同合作是该计划得以成功实施的关键。目前，地方政府在秸秆问题上的积极性不高，主要原因之一是国家忽略了政府作为秸秆利用中的重要主体，其管理等工作的开展同样需要一定的激励政策，才能加大政府在农作物秸秆利用过程中的积极性。
3.4.1 制定生物质能源利用目标，建立健全补偿机制 国家需对各省市的生物质能源工作进行定期考察，如制定绿色GDP核算及考核制度，建立有利于农业循环经济发展的干部政绩考核体系，将是否有利于农业循环经济的发展作为政绩考核的一项重要指标来对待。对于生物质能源利用良好的城镇可加大资金投入与技术与政策支持（放宽新项目的审批条件、减少新项目的审批程序），对于生物质能源利用状况不佳的城镇，对政府相关部门进行责任追究。从而改变地方政府被动的行为方式，使政府能主动对符合条件的企业提出生物质能源使用的建议，在能源生产企业与能源使用单位的有效沟通中起桥梁作用，并对自主建立生物质能源生产的企业提供相关技术、优惠政策以及资金。同时，可将生物质能源生产企业所缴纳税费的一部分反馈给政府，以调动政府部门的积极性。
3.4.2 广招相关人才，提高生物质能源的社会关注度生物质能源的发展依靠的是先进技术，技术的创新进步又依赖于有着一定研发能力、钻研能力的科技人才，因此，生物质能源发展过程中的“人本战略”极其重要，需要更多的专业人才解决秸秆等生物质能源的利用问题。国家可颁布相关政策广招能源利用人才，包括公务员的招录，使其成为高素质的能源利用行政人员。对于在校大学生和想进入国家能源利用建设的人员，提供统一的技术考核标准和更多的就业岗位。这样不但加大整个社会对生物质能源的关注度，还能使政府在秸秆利用方面拥有更多的专业人才，提高政府的工作效率。各地方政府还应该根据本地资源优势，结合实际情况，对生物质能源产业进行横向和纵向整合，使政府在生物质能源生产的多个环节中都能发挥其监督与服务职能。
4 结论
随着我国人口的不断增长，城市化进程的脚步日益加快，我国在经济发展的同时也面临着巨大的挑战。在我国生物质能源领域的开发利用中，不仅应关注秸秆的能源补充作用，更要重视其突出的社会效益。截止到2015年，国家已连续12年以“一号文件”强调“三农问题”，而农作物秸秆的利用是与农村、农业、农民三者密切相关的。因此，在生物质能源的开发利用过程中，怎样通过合理的政策开发农村的生物质资源，实现生物质能源在农民、生物质能源生产企业、能源消费者和政府这四者之间的良性循环至关重要。在生物质能源的市场交易中，政府在利用有效的政策为生物质能源开拓市场的同时，更需要找准生物质能源的市场定位，在能源流动的过程中，各个市场关系主体之间不但需要密切配合，还需要相互信任。在政策的实行过程中，根据全国不同地区细化相关政策，并根据具体的情况进行相应调整，使政策能真正的惠及于民，成为市场良性循环的催化剂。
关键词：生物质能源；秸秆能源；参与主体；激励政策
中图分类号：S216.2-01
文献标识号：A 文章编号：1001-4942（2015）12-0129-07
近年来，我国生物质能源利用受到社会各界的广泛关注，而秸秆作为生物质能源重要的原料之一，其有效利用不但有助于环境保护，还可以为整个社会减轻能源供给的负担，促进国家能源的多向发展。但在秸秆能源的整个生产过程中，由于相关政策尚未完善，中央及地方各级政府虽然相继制定了一系列促进秸秆资源化利用的政策，但对公众的激励效果不明显，公众参与的积极性不高，秸秆焚烧现象依然严重。因此，针对秸秆能源问题，对涉及我国秸秆能源政策的各参与主体进行分析，探究能使我国秸秆能源充分发挥其经济和社会效益的有效措施，可以促进我国秸秆资源及其能源化的高效利用。
1 农作物秸秆利用中的参与主体
1.1 秸秆生产者
自2000年以来我国颁布了《中华人民共和国大气污染防治法》、国务院办公厅《关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》、《民用机场管理条例》、《秸秆禁烧和综合利用办法》等一系列文件，严禁焚烧农作物秸秆，秸秆燃烧行为在一定程度上被约束和控制。此外，我国于2005年2月颁布了《可再生能源法》，并于2006年1月开始实施，在第四章第十八条中，国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用。在以上的相关条例及规定中，农户的秸秆处理行为受到了政策的差异化约束和鼓励。
1.2 秸秆利用者
2006年9月颁布的《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》对生物质能源的发展进行财政扶持。2007年9月，国家发展和改革委员会出台了《可再生能源中长期发展规划》，提出逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例，并力争到2020年使可再生能源消耗量达到能源消耗总量的15%左右。2008年，国务院办公厅发布了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，秸秆气化被列为重要的技术。2009年6月出台的《促进生物产业加快发展的若干政策》中再次明确提出：对经批准生产的重要生物质能产品，国家给予适当支持。“十二五”期间，我国将探索对生物天然气工程发电上网、提纯罐装、热能回收、沼肥利用等开展补贴，并引入清洁发展机制，统筹生物天然气工程环境治理、能源利用、肥料生产等多重目标，实现可持续发展。在相关政策推动下，我国秸秆能源产业得到快速发展，秸秆气化、秸秆固化成型、秸秆发电都达到了一定规模。
1.3 秸秆能源消费者
目前，我国通过制定行业标准规范生物质能源生产，并出台一系列法律、法规为生物质能源生产企业提供保障，运用相关政策推进生物质能源产业发展。如2005年颁布实施的《中国人民共和国可再生能源法》中要求国家电网收购包括秸秆气化发电在内的可再生能源的电力。2006年，国家发改委《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中鼓励电力用户自愿购买可再生能源电量，电价按可再生能源发电价格加上电网平均输配电价执行。2007年，国家发改委颁布的《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》中规定：省级电网企业应当依法按批准的可再生能源上网电价，全额收购其服务范围内可再生能源并网发电项目的上网电量。可见国家在逐步加大对生物质能源的推广，拓宽生物质能源的销售市场。
1.4 秸秆能源市场管理者
国家环境保护总局等部门颁布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》第三条规定：在地方各级人民政府的统一领导下，各级环境保护行政主管部门会同农业等有关部门负责秸秆禁烧的监督管理；农业部门负责指导秸秆综合利用的实施工作。2005颁布的《可再生能源法》第一章规定：县级以上地方人民政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作。第四章第十八条规定：在生物质能源的推广与应用中，县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持。由此可见，政府作为农作物秸秆利用市场的管理者，依照国家规定提供所需要的经济、技术以及管理的支援。但需要注意的是，地方政府往往缺乏执行上级政策的积极性，会制约我国秸秆的能源化利用。
2 我国农作物秸秆利用中参与主体面临的问题
目前，由于资金补贴不足、缺乏技术支持以及相关政策尚未调动秸秆能源市场的各个参与主体的积极性等问题，农作物秸秆利用举步维艰，生物质能源市场主体主要面临以下问题。
2.1 秸秆生产者
近年来，我国出台一系列惩罚措施以加大对焚烧秸秆的治理力度，但焚烧秸秆以及秸秆不合理利用的情况依然存在。一些玉米主产区的农民有收售秸秆的愿望，但当得知收、储、运过程需要诸多的配套设备，都望而却步，资金匮乏无力投入。由于收集一体化装备严重不足、缺少相关企业回收、自主利用成本高、缺乏劳动力等原因，农民焚烧秸秆的行为屡禁不止。
2.2 秸秆利用者
国家发改委、农业部、环境保护部制定的《京津冀及周边地区秸秆综合利用和禁烧工作方案（2014-2015年）》中提到，目前我国在秸秆利用方面，还存在着秸秆综合利用“小而散”的项目没有得到支持、缺少能够使广大农民和企业“双赢”的有效经济政策等问题，可见我国对于秸秆利用市场的鼓励政策有待完善。
对于秸秆利用者来说，所面临的最大问题就是秸秆能源生产成本高，难以带来经济效益。政府相关政策需要做到的就是通过一定优惠及鼓励措施，来调动秸秆利用者的积极性。通过对国内外相关政策的对比分析，可发现目前秸秆能源利用环节面临以下问题。 2.2.1 扶持力度不够在农作物秸秆利用中首先要考虑满足农民的自主利用。2004年5月，德国政府对《可再生能源优先法》进行了修订，进一步强化了鼓励沼气发电的措施，并增加了对使用能源作物和新发电技术的鼓励，更加支持小型的和以农场为基础的沼气发电工程。但从我国农民自主利用方面来看，由于秸秆能源生产成本较高、相关政策补贴不强等原因，在一定程度上消弱了农民利用秸秆的积极性。
从农作物秸秆的企业利用来看，各国逐渐加大对秸秆的企业利用的探索，大力发展生物质能源产业。在生物质能源发电方面，欧盟《建立欧盟内部电力市场规则法令》规定，大多数欧盟成员国应该优先给予可再生能源发电一些特权，配额制政策中也明确规定了在总电力消费中必须有规定比例的可再生能源电。目前，欧洲多国采取了强制电价补贴（Feed in Tariff）的产业激励政策，德国是该政策实施的成果最显著的国家之一，成功推动了包括生物质能源产业在内的可再生能源产业的发展。丹麦政府也制定了财税扶持政策，对秸秆发电、风力发电等新型能源免征能源税、二氧化碳税等环境税，并且优先调用秸秆产生的电和热，由政府保证其最低上网价格。同时，《可再生能源指令》和《燃料质量指令》这两道与生物燃料政策相关指令的产生，将对欧洲生物燃料行业的未来发展起着决定性的作用。我国也颁布了相关法律以鼓励生物质能源企业，如《可再生能源法》中所规定的鼓励秸秆发电的政策（总量目标制度、分类电价制度、优先上网制度、费用分摊制度、专项资金制度、信贷优惠政策）和相关税收优惠政策。
国内外的鼓励政策相类似，这说明我国鼓励秸秆发电政策的思路是正确的。但由于秸秆发电厂不同于普通工程，从电厂的建立、秸秆的收集与运输到能源的输出都需要大量的人力、物力、财力，由此使得秸秆能源的生产成本居高不下，生物质能源价格受到能源成本的影响依然偏高。如2010年7月，国家发改委重新完善了农林生物质发电价格政策，统一执行0.75元/kW·h的上网电价。然而，由于秸秆收购价的上涨，目前的燃料成本为0.60元/kW·h，供电成本为0.82元/kW·h，若再加上厂用电，成本达0.9元/kW·h，与上网电价有较大差距。由此可见，我国对秸秆利用企业的扶持力度依然欠缺，而没有足够的资金投入以及完备的法律政策支持，秸秆利用市场是无法高效运行的。
2.2.2 政策涉及范围不广 目前，国家的秸秆能源政策覆盖度不高，例如《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》规定：2005年12月31日前获得政府主管部门批准或核准建设的，不在享受优惠政策范围之内。而且在当前生物能的利用中，只有生物质能发电一项可以获得补贴，从企业自身考虑，如若生物质能源相关产业经济性较弱，则会阻碍企业对该领域的涉及。财政部关于印发《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》中指出，申请补助资金的企业应满足企业注册资本金在1000万元以上、企业年消耗秸秆量在1万吨以上（含1万吨）等硬性条件，并规定对秸秆能源化利用项目中属于并网发电的部分不再给予专项补助。这在一定程度上阻碍了秸秆生产企业的良性发展。
同时，我国秸秆能源利用政策主要关注在秸秆利用过程中对利用者的扶持与补贴，但是法律条文对秸秆能源产业的后续发展过程的相关政策尚未完善，使得秸秆利用者在秸秆获取与推广过程中仍缺少政策的支持，导致秸秆利用得不到推广。如为了推动秸秆气化技术的发展和推广应用，政府颁布了一系列政策措施来支持秸秆气化市场，可以说整个秸秆气化市场是在政府补贴的基础上发展起来的。一旦这些扶持措施不能再保持下去，整个秸秆气化市场将迅速萎缩。在整个能源市场的循环过程中，每一个环节都不是单向的联系，如果只注重政府补贴，不注重对生物质能源发展的后续政策支持以及对企业能源供应提供更多的发展渠道，生物质能源的发展将会举步维艰。
2.3 秸秆能源消费者
随着生物质能源的发展，我国对农作物秸秆能源生产企业的扶持政策不断完善。但由于市场对生物质能的需求不高，使得生物质能的市场竞争优势不明显。同时，目前我国生物质能源发展还没有形成连续稳定的市场需求，与市场化竞争和运作尚存在较大的距离。所谓有需求才有市场，若秸秆能源的销路只依靠企业自身单方面的开拓，其销售渠道的限制必定会影响秸秆能源的发展，秸秆能源生产企业也会面临进退维谷的困境。
2015年3月，国家发改委、国家能源局关于《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》中提到：各省（区、市）政府主管部门在统筹平衡年度电力电量时，新增用电需求原则上优先用于安排清洁能源发电和消纳区外清洁能源，并落实可再生能源全额保障性收购。《可再生能源法》中也对国家电网收购可再生能源的电力方面做出要求。这有效打开了新能源的销售市场，但尚缺少相关政策以明确要求各省市供电中清洁能源发电所占的比例，对国家电网对秸秆发电产生的电力回收额度并未进行硬性规定，清洁能源的全额性保障收购尚未普及。可见若要加大秸秆能源的利用，还需要政府部门对能源垄断行业进行详尽的政策规定以保证秸秆能源的需求量。
2.4 秸秆能源管理者
在秸秆利用的整个过程中，政府作为市场主体同样需要政策激励。而目前政策主要关注对秸秆利用环节的补贴，缺乏对政府开展秸秆利用工作的激励措施，制约了基层政府对待生物质秸秆问题的积极性，导致政府在生物质能源的开发利用方面积极度不高，农作物秸秆的利用工作重点放在国家政策所严格禁止的事物上，以完成本职工作为最重要的事情，对秸秆的利用方面通常是禁止焚烧多于能源发展。
同时，在生物质工程的建设与投资方面，国家缺少加强政府与秸秆生产者、利用者、能源消费者之间经济联系的相关政策，使得政府对生物质能源的市场化调控以及对生物质能源利用的整体协调变得困难，导致很多地区虽建造了生物质能源工程却不能得到合理利用，并没带动当地生物质能源的发展。
3 农作物秸秆利用的政策建议 秸秆利用的扶持政策是国家为了实现生物质能源的推广所采取的必要手段，但农作物秸秆的利用只依靠国家补助并不能得到良好的长期发展。只有完善相关的政策和法规，才能改善农作物秸秆利用靠国家补贴才能实行的尴尬局面。无论经济发展还是能源开发，没有需求的市场永远都不会正常的运转，经济利益作为企业和个人的关注点，其制约作用显著。因此国家相关政策应从调动客体（生产者、经营者、消费者、管理者）的主观能动性考虑，全面发掘在生物质能源利用中作为主体的人的主观能动性，以此结合实际找出一条合适的发展道路，并出台政策以详细规定主体的权利、责任与义务。
3.1 秸秆生产者方面
农作物秸秆利用中最基本的环节就是秸秆生产者，这一环节的主要问题是秸秆焚烧。
据相关研究，98%的农户知晓焚烧秸秆会污染环境；86%的农民希望有打捆机等机械设备收集秸秆；97%的农民希望政府对其利用秸秆给予补贴；70%左右的农民希望与企业签订长期合同。由此可见，农民在处理秸秆时更需要的是机械上的协助以及经济上的补贴。
由于禁烧补贴对描述约束和禁令约束都具有积极影响，可以显著提高农户亲环境行为，并且禁烧补贴通过对亲环境行为者的褒奖产生了显著的示范效应，各省市也出台了相关的禁烧补贴政策。如南京市于2010年农业机械购置补贴政策中对秸秆综合利用及处理机械进行资金补贴，大力推广农作物秸秆收集机械。2013年又颁布了《南京市农作物秸秆禁烧及综合利用实施方案（试行）》以鼓励秸秆还田和收储的开展，并对开展水稻、小麦、油菜、芦蒿秸秆还田和收储进行补助，666.7㎡补助40元，其中省市补助50%，区配套50%。但目前类似的补贴尚未在全国普及，因此还要加大农作物秸秆焚烧补贴范围及对秸秆还田和收储运转、机械设备的补助力度，提高农民利用秸秆的积极性。
同时还应鼓励农民依照优惠政策与相关企业建立合作关系，并对企业反馈给农民的经济补贴给予明确规定，通过确定最低补贴额度来确保农民的利益，为秸秆长期稳定的提供及利用打下良好的群众基础。
3.2 秸秆利用者方面
农作物秸秆的利用主要体现在农民自主利用和企业利用两个方面。从个体的主观能动性考虑，只有在秸秆能获得一定经济利益的情况下利用者才会积极地投入到生物质能源工程的建设中去。因此，相关政策应以调动利用者积极性为原则来保证秸秆的有效利用。
3.2.1 农民自主利用 根据欧美国家农作物秸秆利用的政策，国家在资金投入方面对秸秆利用有着不可忽视的促进作用，技术的支援同样重要。如为加大农民对农作物秸秆的利用，德国《可再生能源优先法》中规定对沼气设备投资按比例给予补贴或低息贷款，同时给予了优惠的沼气发电入网政策，“发电盈利”成为许多农场主建沼气工程的主要动力。目前，我国农民自建秸秆利用工程的申请程序有待完善，应制定详尽的技术扶持政策并利用社会多方面援助加大资金投入，让更多的农民积极参与到小型秸秆处理设施的建设中去。
3.2.2 企业利用 由于农作物秸秆利用的成本较高，政府需为企业承担更多的经济风险才能使政策有效地贯彻落实。因此从企业对秸秆的收集、运输到企业的良性发展，都应给予充分的政策关注。
（1）加大秸秆利用前期相关补助：秸秆能源利用企业如秸秆发电厂投建前，要做好资源调查和评估，根据秸秆的分布特点和燃料特性，因地制宜，统筹兼顾，长远考虑，合理规划秸秆发电的设施和规模，减少秸秆的运输成本。国家可依此制定相关政策以规范秸秆利用企业的建设，并出台优惠政策（如减免过路税等）以鼓励企业回收秸秆，使之形成较大规模并集中运输，减轻农民自主运输秸秆的负担，有效加强农民与秸秆生产企业的积极合作。
（2）加大对秸秆利用的资金、技术支持：应继续加大对大、中型秸秆发电厂的支持，以点带面带动地方生物质能源经济。还应注重小型秸秆利用项目的政策扶持，避免小型能源项目无人问津的尴尬境地。同时企业本身的技术进步以及自主研发同样重要，如在解决农作物秸秆利用、研发高效直接燃烧技术、生物质气化和发电、液化技术，特别是在生物质裂解液化技术上，都应有技术突破。需及时出台优惠政策激励秸秆利用企业使用新技术。
由于生物质能源利用是整个社会的行为，因此政府单方面的支持远远不够。在波兰，生物质能源补贴的资金来源包括环境保护和水资源管理国家基金、生态基金、环境保护银行、农业财产局和全球环境基金（GEF）等。可见秸秆能源的发展需调动整个社会的力量与资金的支援，建设生物质能源利用基金组织与协会。
（3）扩大秸秆能源的销售渠道：目前，我国相关政策侧重对秸秆利用企业建立的政策扶持，还缺少秸秆能源生产后的销售政策。以秸秆发电为例，扩大其销路可从对企业的激励政策以及对国家电力生产单位的政策要求两个方面人手：
首先，对生物质能源使用单位进行鼓励。加大相关优惠政策（信用贷款额度的提高、税收的降低等）以鼓励企、事业单位在生产过程中使用生物质能源，提供相关平台，便于能源使用单位与能源制造企业沟通，签订能源供应协议。国外对加大生物质能源利用同样颁布了一系列优惠政策。如2014年8月1日德国新修订的《可再生能源法》规定：引入沼气发电用于自己消耗的运营商无需支付可再生能源分摊税。这不但解决了企业能源供应的问题，还能使生物质能源利用得到有效推广。
其次，对国家电网制定的硬性要求。许多国家都采取相关政策以确保秸秆能源的发展。如德国《可再生能源法》规定：距离最近的电网运营商有义务将可再生能源发电设施优先接人电压等级适合的电网接入点。而美国的可交易的绿色证书制度也保证了秸秆能源的大量生产。绿色证书其实是一种绿色认证。当可再生能源生产商每生产一度绿色电力即可获得一份相应的绿色证书。中国可规定其国内所有利用能源的企业和工厂在其生产过程中必须要达到一定的生物质能源使用量，不同规模的企业有着不同生物质能源使用标准。对于不使用生物质能源或生物质能源使用量未达到标准的企业，可向生物质能源生产企业购买一定量的绿色证书，从而达到政策要求，这样生物质能源生产企业可以由此获得一定经济效益，同时增加了生物质能源的销路。鉴于我国生物质能源并未大规模生产，无法达到国家所要求的生物质能源使用量，可先对达到一定标准的大型企业进行政策要求，随着生物质能源的发展再扩大要求的范围。 3.3 秸秆能源消费者方面
目前政策侧重秸秆能源的生产过程，其扩大内需的相关政策较少，使得秸秆能源生产者与消费者出现失衡。需要制定有关政策对使用生物质能源的企业和个人进行奖励，如对使用生物质能源的企业采取减少财政税收，提高其信贷额度等优惠政策。当企业或个人通过使用生物质能源得到国家优惠时，生物质能源的使用需求则会加大，就会有大量的企业生产生物质能源。企业之间竞争加大，不但促进技术的革新，还能促进能源市场的流通。
在此过程中，政府作为生物质能源的管理者应积极协调秸秆利用的整个环节中所涉及到的主体之间的关系，使生物质能源能得到良性循环。而政府作为政策法规的制定者，有义务成为绿色电力的消费主体，起带头示范作用。
3.4 秸秆市场管理者方面
政府部门作为管理者需建立健全相关法律，实行严格的法律监督体制，其监督范围包括秸秆生产者（农民）与秸秆利用者（企业）在交易过程中各自利益的保障。政府相关部门的工作还包括响应能源部门号召，通过持续的公众宣传和消费者教育，改变居民的传统观念，让更多的人了解生物质能源，认识生物质能源新型产品，通过政策宣传提高生物质能源的认知度。可见政府在秸秆利用中不可忽视的作用。在国外，政府对能源市场的有效协调也同样重要。如在印度的混合燃料国家级计划中，政府、工业和研发机构之间的联合协同合作是该计划得以成功实施的关键。目前，地方政府在秸秆问题上的积极性不高，主要原因之一是国家忽略了政府作为秸秆利用中的重要主体，其管理等工作的开展同样需要一定的激励政策，才能加大政府在农作物秸秆利用过程中的积极性。
3.4.1 制定生物质能源利用目标，建立健全补偿机制 国家需对各省市的生物质能源工作进行定期考察，如制定绿色GDP核算及考核制度，建立有利于农业循环经济发展的干部政绩考核体系，将是否有利于农业循环经济的发展作为政绩考核的一项重要指标来对待。对于生物质能源利用良好的城镇可加大资金投入与技术与政策支持（放宽新项目的审批条件、减少新项目的审批程序），对于生物质能源利用状况不佳的城镇，对政府相关部门进行责任追究。从而改变地方政府被动的行为方式，使政府能主动对符合条件的企业提出生物质能源使用的建议，在能源生产企业与能源使用单位的有效沟通中起桥梁作用，并对自主建立生物质能源生产的企业提供相关技术、优惠政策以及资金。同时，可将生物质能源生产企业所缴纳税费的一部分反馈给政府，以调动政府部门的积极性。
3.4.2 广招相关人才，提高生物质能源的社会关注度生物质能源的发展依靠的是先进技术，技术的创新进步又依赖于有着一定研发能力、钻研能力的科技人才，因此，生物质能源发展过程中的“人本战略”极其重要，需要更多的专业人才解决秸秆等生物质能源的利用问题。国家可颁布相关政策广招能源利用人才，包括公务员的招录，使其成为高素质的能源利用行政人员。对于在校大学生和想进入国家能源利用建设的人员，提供统一的技术考核标准和更多的就业岗位。这样不但加大整个社会对生物质能源的关注度，还能使政府在秸秆利用方面拥有更多的专业人才，提高政府的工作效率。各地方政府还应该根据本地资源优势，结合实际情况，对生物质能源产业进行横向和纵向整合，使政府在生物质能源生产的多个环节中都能发挥其监督与服务职能。
4 结论
随着我国人口的不断增长，城市化进程的脚步日益加快，我国在经济发展的同时也面临着巨大的挑战。在我国生物质能源领域的开发利用中，不仅应关注秸秆的能源补充作用，更要重视其突出的社会效益。截止到2015年，国家已连续12年以“一号文件”强调“三农问题”，而农作物秸秆的利用是与农村、农业、农民三者密切相关的。因此，在生物质能源的开发利用过程中，怎样通过合理的政策开发农村的生物质资源，实现生物质能源在农民、生物质能源生产企业、能源消费者和政府这四者之间的良性循环至关重要。在生物质能源的市场交易中，政府在利用有效的政策为生物质能源开拓市场的同时，更需要找准生物质能源的市场定位，在能源流动的过程中，各个市场关系主体之间不但需要密切配合，还需要相互信任。在政策的实行过程中，根据全国不同地区细化相关政策，并根据具体的情况进行相应调整，使政策能真正的惠及于民，成为市场良性循环的催化剂。