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[摘要] 当前，经济低效率增长已成为建设资源节约型社会的首要难题。导致我国经济增长低效率有许多原因，其中体制机制造成的制度因素是主要原因。加快制度创新是走出经济增长低效率困境的重要选择。
[关键词] 经济增长； 效率； 难题； 制度
[中图分类号] F120.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）08-0028-02
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会;并提出“十一五”期末单位国内生产总值能源消耗要比“十五”期末降低20%左右的经济社会发展目标。但我国经济长期以一种粗放型、低效率的模式发展，给上述战略目标的实现带来了巨大挑战。因此，提高经济增长效率，走出低效率困境是建设节约型社会需要攻克的首要难题。
一、经济增长低效率问题的制度成因
导致我国经济增长低效率有许多原因，其中体制机制造成的制度因素是主要原因。只有从制度上找出原因，才能从根本上解决问题。
（一）行政体制存在不足。
首先，具有一定缺陷的政绩考核制度是地方政府对投资建设乐此不疲的重要动力源泉。现行干部考核制度的主要问题之一就是把GDP增长、“物质生产领域”产值增长速度以及税收收入作为衡量领导干部“政绩”的重要指标。各级政府为了好的政绩就要想方设法，甚至不惜代价谋求GDP和税收增长的高指标，其必然结果或者说是有效的方法就是增加投资、快上建设项目、追求数量型扩张，依靠大量投入、大量消耗实现粗放型的经济增长。
其次，政府主导发展的管理体制，使政府拥有很大的资源配置权力，特别是财政支配能力，为粗放型经济扩张提供了保障。就财税体制而言，我国公共财政管理体制还有待完善，地方政府财政配置权力很大，但财政支出的公共服务性体现不够；财政投资效益评价机制不健全，政府随意投资建设的冲动没有得到有效约束。这样一来，一方面，地方政府为了追求GDP增长，容易产生尽可能扩大投资的内在冲动；另一方面，政府本身又有相当的投资能力。这就导致了地方政府间相互竞争、攀比，不计后果、资源环境代价，大干快上高产值、高税收项目的恶性竞争局面。
（二）自然资源管理体制改革滞后。
我国自然资源管理体制改革步伐不快，基本上还是保持计划体制下的传统审批管理模式。
在传统的工业化模式下，国家为了鼓励缺乏效率的重化工业的快速发展，通常把要素价格压得很低，造成高资源和资本投入、低效率的盈利假象。（林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略和经济变革》（增订版），上海人民出版社，1999）目前，土地、矿藏、淡水、能源等价格的市场化程度不高，主管部门往往在“支持产业发展”的名义下，给这些生产要素规定偏低的价格，无形中进一步强化了经济的低效率增长模式。例如，2003年，我国城市的每立方米水价为0.15美元，农用水几乎是免费的，而国外每立方米水价南非是0.47美元、美国是0.51美元、德国是1.45美元。我国燃油消费税相当于美国的1/10，是欧洲的3%到5%；矿产资源补偿费率平均为1.18%，而外国一般为2%-8%；石油、天然气的费率为1%，远远低于美国的12.5%和澳大利亚的10%。（张卓元：《深化改革，推进粗放型经济增长方式转变》，《经济研究》2005年第11期）正是上述原因使自然资源长期被低效率使用，甚至被严重浪费，给经济可持续发展和建设节约型社会带来了巨大挑战。
（三）现代企业制度尚未完全建立。
我国经济的增长表现与企业的绩效表现形成了较大的反差。分析表明，改革开放以来，国有企业的效率没有较大提高，发展主要靠政策投入以及银行投入。目前，国有企业实现的GDP增量在全部GDP增量中不足20%，但国有企业在银行贷款中的比重达70%以上。（臧跃茹、刘泉红：《经济增长方式转变滞后的原因与路径前瞻》，《改革》2006年第1期）企业（尤其是国有企业）的市场主体地位还在建立过程中，政企不分、预算软约束痼疾还没有消除，尚未真正建立起与现代市场经济相适应的公司治理结构及相应的运行机制，这些都与经济增长低效率有着密不可分的关系。
从近年来国有企业制度改造的实践情况来看，公司治理结构出现了一定的扭曲。一方面，政府对国有企业的经营活动仍然存在相当程度的行政干预，国有股权代表的委派政出多门；另一方面，“代理人问题”和以经营者为首的企业“内部人控制”问题日益突出，从而形成了一种“行政干预下的经营者主导型”治理结构，其严重后果就是国有企业委托——代理过程中普遍存在的“高成本、零责任、低效率”问题难以得到有效解决。由于国有企业掌握着主导国家经济命脉的关键部门，其自身公司治理结构的缺陷，直接影响其投资与生产行为，进而左右了宏观层面的经济效率。此外，民营企业的公司治理结构建设同样任重道远。
二、破解经济增长低效率问题的制度选择
根据以上分析，当前我国经济增长低效率问题和体制机制因素有着密不可分的关系，加快制度创新是走出经济增长低效率困境的重要选择。
（一）深化行政体制改革，弱化政府热衷经济活动的动力和能力。
必须进一步深化改革，建立体现“科学发展观”要求的经济社会发展综合评价体系和政绩评价考核制度。这样在一定程度上可以弱化政府为了单纯追求经济增长速度而直接干预经济发展甚至与民争利的动力，使市场机制充分发挥作用，从而有助于提高经济增长效率。
进一步完善公共财政体制，管好政府的钱袋子，使政府随意投资建设的冲动和能力受到约束，有助于改善经济增长的低效率问题。公共财政支出主要用在为社会提供公共服务上，财政经费用于投资要经过严格的决策审批程序，特别不应当用于竞争性领域的投资和建设。健全财政投资效益评价机制，加强审计和监管，财政支出不能不计成本和代价。
（二）建立市场化的资源价格形成机制，破解资源浪费难题。
首先，积极推进资源产品价格改革，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，促进资源合理定价。其中，最为重要的一点就是政府要对稀缺的资源征收资源税，我国目前资源税平均费率仅为1.18％，（宋冬林、赵新宇：《不可再生资源生产外部性的内部化问题研究——兼论资源税改革的经济学分析》，《财经问题研究》2006年第1期）加大对自然资源流量征税，自然会提高自然资源价格。实践证明，价格杠杆对资源消耗的调控作用非常明显。美国的研究结果是，水价从每立方米7.9美分提高到13.2美分，用水量减少42%；从15.9美分提高到21.1美分，用水量减少26%。（段治平：《我国水价改革历程及改革趋向分析》，《中国物价》2003年第4期）
其次，创新自然资源的产权制度及其审批制度，促使控制权和收益权彼此对称，把自然资源作为一种资产，通过市场化的方式引导其合理地开发使用，提高自然资源的使用效率。
最后，建立和完善适应市场经济体制的鼓励和扶持资源集约与综合利用的激励机制。例如，完善资源综合利用的财政税收优惠政策，通过差别消费税等手段鼓励消费者购买再生利用产品；充分发挥政府采购的激励作用，优先采购使用再生资源或者一定比例再生资源为原料制成的商品；建立大宗废旧物品回收处理成本补偿制度，等等。
（三）建立现代企业制度，构造经济效率提高的微观基础。
企业是经济运行和市场竞争的主体，也是决定经济效率的微观基础。建立健全以公司法人治理结构为核心的现代企业制度是提高经济效率的必然选择。现代企业制度的建立，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体，有助于增强企业活力，提高企业整体素质，积极参与市场竞争，将追求利润最大化作为经营管理的主要目标，从粗放经营走向集约经营，并通过优胜劣汰机制，优化资源配置，为高效的经济增长创造富有活力和生机的微观基础。
（作者单位：中共中央党校研究生院）
责任编辑刘学侠
[关键词] 经济增长； 效率； 难题； 制度
[中图分类号] F120.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）08-0028-02
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会;并提出“十一五”期末单位国内生产总值能源消耗要比“十五”期末降低20%左右的经济社会发展目标。但我国经济长期以一种粗放型、低效率的模式发展，给上述战略目标的实现带来了巨大挑战。因此，提高经济增长效率，走出低效率困境是建设节约型社会需要攻克的首要难题。
一、经济增长低效率问题的制度成因
导致我国经济增长低效率有许多原因，其中体制机制造成的制度因素是主要原因。只有从制度上找出原因，才能从根本上解决问题。
（一）行政体制存在不足。
首先，具有一定缺陷的政绩考核制度是地方政府对投资建设乐此不疲的重要动力源泉。现行干部考核制度的主要问题之一就是把GDP增长、“物质生产领域”产值增长速度以及税收收入作为衡量领导干部“政绩”的重要指标。各级政府为了好的政绩就要想方设法，甚至不惜代价谋求GDP和税收增长的高指标，其必然结果或者说是有效的方法就是增加投资、快上建设项目、追求数量型扩张，依靠大量投入、大量消耗实现粗放型的经济增长。
其次，政府主导发展的管理体制，使政府拥有很大的资源配置权力，特别是财政支配能力，为粗放型经济扩张提供了保障。就财税体制而言，我国公共财政管理体制还有待完善，地方政府财政配置权力很大，但财政支出的公共服务性体现不够；财政投资效益评价机制不健全，政府随意投资建设的冲动没有得到有效约束。这样一来，一方面，地方政府为了追求GDP增长，容易产生尽可能扩大投资的内在冲动；另一方面，政府本身又有相当的投资能力。这就导致了地方政府间相互竞争、攀比，不计后果、资源环境代价，大干快上高产值、高税收项目的恶性竞争局面。
（二）自然资源管理体制改革滞后。
我国自然资源管理体制改革步伐不快，基本上还是保持计划体制下的传统审批管理模式。
在传统的工业化模式下，国家为了鼓励缺乏效率的重化工业的快速发展，通常把要素价格压得很低，造成高资源和资本投入、低效率的盈利假象。（林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略和经济变革》（增订版），上海人民出版社，1999）目前，土地、矿藏、淡水、能源等价格的市场化程度不高，主管部门往往在“支持产业发展”的名义下，给这些生产要素规定偏低的价格，无形中进一步强化了经济的低效率增长模式。例如，2003年，我国城市的每立方米水价为0.15美元，农用水几乎是免费的，而国外每立方米水价南非是0.47美元、美国是0.51美元、德国是1.45美元。我国燃油消费税相当于美国的1/10，是欧洲的3%到5%；矿产资源补偿费率平均为1.18%，而外国一般为2%-8%；石油、天然气的费率为1%，远远低于美国的12.5%和澳大利亚的10%。（张卓元：《深化改革，推进粗放型经济增长方式转变》，《经济研究》2005年第11期）正是上述原因使自然资源长期被低效率使用，甚至被严重浪费，给经济可持续发展和建设节约型社会带来了巨大挑战。
（三）现代企业制度尚未完全建立。
我国经济的增长表现与企业的绩效表现形成了较大的反差。分析表明，改革开放以来，国有企业的效率没有较大提高，发展主要靠政策投入以及银行投入。目前，国有企业实现的GDP增量在全部GDP增量中不足20%，但国有企业在银行贷款中的比重达70%以上。（臧跃茹、刘泉红：《经济增长方式转变滞后的原因与路径前瞻》，《改革》2006年第1期）企业（尤其是国有企业）的市场主体地位还在建立过程中，政企不分、预算软约束痼疾还没有消除，尚未真正建立起与现代市场经济相适应的公司治理结构及相应的运行机制，这些都与经济增长低效率有着密不可分的关系。
从近年来国有企业制度改造的实践情况来看，公司治理结构出现了一定的扭曲。一方面，政府对国有企业的经营活动仍然存在相当程度的行政干预，国有股权代表的委派政出多门；另一方面，“代理人问题”和以经营者为首的企业“内部人控制”问题日益突出，从而形成了一种“行政干预下的经营者主导型”治理结构，其严重后果就是国有企业委托——代理过程中普遍存在的“高成本、零责任、低效率”问题难以得到有效解决。由于国有企业掌握着主导国家经济命脉的关键部门，其自身公司治理结构的缺陷，直接影响其投资与生产行为，进而左右了宏观层面的经济效率。此外，民营企业的公司治理结构建设同样任重道远。
二、破解经济增长低效率问题的制度选择
根据以上分析，当前我国经济增长低效率问题和体制机制因素有着密不可分的关系，加快制度创新是走出经济增长低效率困境的重要选择。
（一）深化行政体制改革，弱化政府热衷经济活动的动力和能力。
必须进一步深化改革，建立体现“科学发展观”要求的经济社会发展综合评价体系和政绩评价考核制度。这样在一定程度上可以弱化政府为了单纯追求经济增长速度而直接干预经济发展甚至与民争利的动力，使市场机制充分发挥作用，从而有助于提高经济增长效率。
进一步完善公共财政体制，管好政府的钱袋子，使政府随意投资建设的冲动和能力受到约束，有助于改善经济增长的低效率问题。公共财政支出主要用在为社会提供公共服务上，财政经费用于投资要经过严格的决策审批程序，特别不应当用于竞争性领域的投资和建设。健全财政投资效益评价机制，加强审计和监管，财政支出不能不计成本和代价。
（二）建立市场化的资源价格形成机制，破解资源浪费难题。
首先，积极推进资源产品价格改革，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，促进资源合理定价。其中，最为重要的一点就是政府要对稀缺的资源征收资源税，我国目前资源税平均费率仅为1.18％，（宋冬林、赵新宇：《不可再生资源生产外部性的内部化问题研究——兼论资源税改革的经济学分析》，《财经问题研究》2006年第1期）加大对自然资源流量征税，自然会提高自然资源价格。实践证明，价格杠杆对资源消耗的调控作用非常明显。美国的研究结果是，水价从每立方米7.9美分提高到13.2美分，用水量减少42%；从15.9美分提高到21.1美分，用水量减少26%。（段治平：《我国水价改革历程及改革趋向分析》，《中国物价》2003年第4期）
其次，创新自然资源的产权制度及其审批制度，促使控制权和收益权彼此对称，把自然资源作为一种资产，通过市场化的方式引导其合理地开发使用，提高自然资源的使用效率。
最后，建立和完善适应市场经济体制的鼓励和扶持资源集约与综合利用的激励机制。例如，完善资源综合利用的财政税收优惠政策，通过差别消费税等手段鼓励消费者购买再生利用产品；充分发挥政府采购的激励作用，优先采购使用再生资源或者一定比例再生资源为原料制成的商品；建立大宗废旧物品回收处理成本补偿制度，等等。
（三）建立现代企业制度，构造经济效率提高的微观基础。
企业是经济运行和市场竞争的主体，也是决定经济效率的微观基础。建立健全以公司法人治理结构为核心的现代企业制度是提高经济效率的必然选择。现代企业制度的建立，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体，有助于增强企业活力，提高企业整体素质，积极参与市场竞争，将追求利润最大化作为经营管理的主要目标，从粗放经营走向集约经营，并通过优胜劣汰机制，优化资源配置，为高效的经济增长创造富有活力和生机的微观基础。
（作者单位：中共中央党校研究生院）
责任编辑刘学侠