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【摘要】推进城镇化,是中国政府20世纪90年代以来从根本上改变我国城市化总体上落后于工业化现象的重大政策选择。目前,中国的城市化进程,因面临着中央的政策主张与地方实践的脱节以及政府的愿望与农民的选择的背离两方面的矛盾而陷入困境。中央推动城乡统筹发展,是打破僵局,促进城镇化发展的新思路。
【关键词】城镇化;城乡一体化;新思路
胡锦涛同志在2005年9月29日中共中央政治局第25次集体学习时指出:“城镇化是经济社会发展的必然趋势,也是工业化、现代化的重要标志。城镇化的发展水平在很大程度上标志着一个国家的发展水平,因此,在中国要实现工业化、现代化就必须实现城镇化。城镇化滞后已经成为中国经济社会发展的限制性因素,促进城市化进程也就成为中国工业化和现代化发展的战略选择。”可见,推进城镇化已相当迫切。但是,作为农业人口众多又处于转型中的中国社会,城市化面临着困境。
一、中国城市化面临的困境
中国20世纪50年代后期开始,从阻止城市化到20世纪末推进城市化,时间虽然不长,但发展速度很快,城市化水平由1978年的17.9%提高到2005年的41.8%。但在推进城市化的过程中,直到目前,一直存在两种区别很大的理念和战略选择,这就是“城镇化”还是“城市化”问题。二者虽然只有一字之差,但是,城市化侧重于城,主张发展大中城市,提高城市化水平;城镇化则侧重于镇,主张就地安置农民,通过镇的发展实现现代化目标。无论哪种提法,都是要实现人口的聚集,只是在聚集的载体上不同而已。
就眼前而言,我国城市化面临两方面的困境:
(1)中央的主张与地方实践的脱节。即:一方面,中央政府力主打破城乡户籍不同而用工待遇不同的状况,取消农业户口与非农业户口的区别,鼓励有居住能力和居住意愿的农民逐步城市化,推进中国的城市化进程。这表现在党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中。《决定》明确指出:“取消对农民进城就业的限制性规定”,“在城市有稳定职业和住所的农业人口,可按当地规定在就业地或居住地登记户籍,并依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务”。另一方面,是地方政府缺乏热情,在大趋势下,打破了本地农业户口与非农业户口的区分,却演化为本地户口与外地户口的区分。由于我国对公共物品的供给实行分级管理制度,地方政府原则上只对所管辖范围内的城乡居民(拥有当地户籍的人口)的公共事务承担责任和义务。原有的户籍管理制度为地方政府提供了一个划分责任范围的有效且合法的工具,使得农民工输入地政府为了本地经济的发展,不得不允许外地劳动力进入本地劳务市场,却又以户籍制度为工具,拒绝外地劳动力的本地化,阻碍农民城市化。深圳户籍人口只有160多万,而外来人口高达900多万,是户籍人口的6倍多;北京、上海等大城市,外来流动人口占据了三分之一。根据国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》的调查显示:有76.55%的农民工采取两栖的生活方式。[1]
(2)政府的选择与农民选择的背离。一方面,中央政府认识到,城市化(人口聚集)是人类文明进程的一个方向,是现代社会变迁的基本标志,必须推进城市化,并且在“十五”中把小城镇建设与发展列为乡村城市化和城乡一体化的战略目标。但是,到2005年,小城镇人口的规模仍然非常有限,农村人口不愿成为小城镇的居民。而城市化却加速发展,大城市与特大城市发展迅速,城市人口密度不断上升。从城市的数量看,我国城市的数量从1978年的193个增加到2002年的663个,其中,50万人口以上的大城市,从1993年的68个,增加到2002年底的450个,一百万人口以上的特大城市从1978年的13个增加到2002年底的171个。[2]从城市人口的密度来看,1990年,我国城市人口居住密度是每平方公里279人,2000年是每平方公里442人,2002年达到每平方公里754人;[2]另一方面,各个大城市的地方政府为了控制人口的增长,都出台了许多限制外来人口的措施。例如,北京市“十一五”规划为控制人口的增长向市民问计,最后得出了体现北京人“集体智慧”的11条建议,就是“严格控制流动人口,减少低素质人员进京”;“提高雇佣外地人的成本,减少雇佣外地人的机会”;“提高生活成本,实行住宿限制,没有达到要求的居民个人房屋不能出租”等等,其他许多大城市都有对农民准入的行业、工种的限制性规定。为的是把农民挡在城门之外。但是,农民们仍然毫不犹豫地选择大中城市。根据有关调查显示,流动就业农民有80%进入了城镇。
二、我国城市化困境形成的原因
中国城市化的难题,是计划经济“后遗症”的反映。
第一,造成我国城市化困境最深层次的原因,根源于政府的观念和认识没有真正转变。新中国成立后很长时间,我们仅仅把城市作为集中消费的场所,因此,计划经济时期,我们不是随着工业化的发展逐步推进城市化,而是从体制、政策到各项管理制度上,限制城镇的发展和劳动力的流动。改革开放以来,直到2000年以后,才认识到要加速城镇化的发展。国家计委在《十五计划城市化发展重点项目专项规划》中提出:要打破垄断和地方保护,除个别特大城市外,要改革城乡分割的就业制度,取消各地针对农民和外地人口制定的限制性就业政策。2001年,国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见规定:在县级市市区、县人民政府驻地镇及建制镇,只要有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。在这样短的时间里要完成从阻止到推进的观念转变,并落到实际中,当然是不可能的。最突出的表现就是在我国城市化发展过程中出现的盲目性和无序化现象。从表面看来,改革开放近30年来,政府已经认识到推进城市化的重要性,并且作出了一些努力,如:实行农业户口与非农业户口的统一管理,提出建立城乡统一的劳动力市场,放开小城镇户口等。但是,从实际来看,政府在这个方面即使不是“光说不练”,也是“说得多,练得少”。对城镇化的重要性讲得多,对实现城镇化,推进现代化的决心表得多,而围绕城镇化所做的工作少。在考虑一些长期的根本性的制度安排及其落实措施时,很少或根本不考虑这种安排对城市化产生什么影响。这就形成了一方面高喊推进城市化,另一方面实行的政策措施却阻碍城市化,至少是迟滞城市化的。这些做法,如果是在计划经济条件下,社会没有选择也就罢了;而现在是市场经济时代,社会有自己选择的机会和权利,这就必然出现政府的选择与安排同老百姓的选择的背离。
第二,造成我国城市化困境的另一原因,是缺乏与城市化相应的制度安排和有效的城市管理。
一种战略选择是需要具体的制度来落实的。20世纪的五十年代后期,为了实施城市偏向的工业化战略,制定了一整套城乡隔离制度——户籍制度、口粮供应制度、社会保障制度、就业制度。正是这些制度衍生了各种各样的城乡歧视政策,固化了城乡差别,也成功地阻止了随着工业化进程而来的城市化。
从20世纪末才开始认识到的中国城市化的战略选择,也不可能是一句话能解决的问题,作为世界上最多农村人口的中国,要使人口结构转向城市为主,不是十年、八年或者在一届或两届政府任期内能够实现的,这是一个长时期的过程。正因为如此,如果没有一个系统的规划,不形成配套的制度措施,中国的社会转型的完成将很难实现。
同时,有效的城市管理缺乏,也是阻碍城市化发展的重要方面。城市化是一种人口密集居住的社会,而人口的密集居住会带来很大的风险,对管理的要求远远高于农村的分散居住方式。我国长时期把城市作为重工业集中的生产中心,城市管理是围绕工业生产服务的,改革开放以来,城市人口激增,城市作为商业中心、金融中心、信息中心、科技中心、文化中心、交通枢纽的地位日益突出,但是,我们的管理很大程度上还停留在计划经济时代,管理者总是从方便自己的角度出发确定管理政策和措施。最突出的表现就是城市管理中始终存在“堵”的思想,为了害怕人口增多引起的诸如交通、治安、卫生、就业等麻烦,就把更多的人堵在城外。
第三,造成目前城市化困境的表层原因,在于资源安排、使用方面的不平衡。
人口的聚集随资源而动,主要流向那些更容易就业,机会更多的地方。也就是说,人口向哪里转移,在什么地方集中,在多大程度上集聚,起决定意义的不是人们的主观愿望,而是资源。这无论从国际还是国内来看,都是如此。
在法国现代化的过程中,也出现过人口高度集中于巴黎的局面,巴黎与其他地区的关系,曾被称为“巴黎”与“法国荒原”之比。为了扭转这种局面,法国政府就通过引导资源的流向,出台优惠措施,鼓励巴黎的一些工厂、企业迁入其他市镇落户,增强了巴黎周边城市对人口的吸引力,从而逐步缓解了这个问题。
从我国来看,2005年评出的“十大宜居城市”,上榜城市全是象上海、北京、广州等人口在百万甚至千万的大城市。为什么呢?多数被调查者认为,主要是因为他们经济发达,机会较多。劳动和社会保障部在2005年完成的《当前农民工流动就业数量、结构与特点》的调研报告显示:在东部发达地区省份就业的农民工占农民工总量的62%,在中部省份就业的农民工占20%。2006年3月,中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在北京召开的中国发展高层论坛年会上,谈到中国的城市化问题时,也指出:不同类型的城市吸纳新增就业的能力存在较大差别,流动劳动力越来越集中在北京、上海、广州、苏州、杭州等发达城市特别是大城市,而相当多的中、小城市和内地城市的就业吸纳能力明显不足。
可见,大城市人口暴涨的主要原因,一方面是由于大城市产业密集产生了大量的就业岗位,从而能够吸引人口的聚集;另一方面,是因为大城市基础设施完善,与居民生活密切相关的就业提供、有效率的政府公共服务和稳定宽松的政策环境等更好。新中国成立到改革开放,我们实施中心城市工业化道路,把所有的资源都向城市倾斜;改革开放以后,为了让世界一眼就看到我国改革开放的成绩,为了证明我国城市的先进,劳动生产率高,我们仍然把大型、中型的企业和一些重大的项目只在一个狭小的城区范围内考虑,根本不考虑郊区的农村;在基础设施投入方面,城区的道路是修了挖,挖了修,越拓越宽,而郊区道路依然是下雨天的泥泞与晴天的尘土飞扬,面貌依旧。在涉及到子孙后代发展的教育资源的配置上,也严重不平衡。国家教育投资主要倾向城市,农村所占份额很少;在城市,城市越大,教育资源也越多越优。教育资源的分配不平衡,优质教育资源高度集中于城市、重点学校,造成许多学校教育投入不足,师资水平和物质条件难以满足教育需求。促使许多不希望愚昧和贫困代际复制的人们,为了子女的教育流入大城市。
我国由于长时期资源过度向大城市集中,我国的小城镇大多处于一种原生态的居民聚居状态,没有产业,更没有服务业,既缺乏现代社会发展所必须的规划,也缺乏现代化的气息。既不能提供就业机会,使人们在此“乐业”;也不能提供良好的交通、通讯和各种服务,使人们在此“安居”,自然也就不能吸引愿意过城市生活的农村人口。不改变小城镇的这种状况,而一厢情愿地希望小城镇成为我国乡村城市化和城乡一体化的载体,成为吸纳农村人口的主要阵地,当然不可能收到好的效果。
三、推进城乡一体化,促进中国城市化健康发展
针对造成城市化困境的原因,可以看出,化解困难,不是单从哪一个方面突进就可以的。2007年6月7日,国务院批准成都、重庆为国家统筹城乡综合配套改革试验区,改革重点就是城乡一体化。这标志着我国开始把农民、农村的城市化融入中国现代化的整体来思考和处理,中国的城市化发展迎来了新的发展阶段。
城乡一体化,就是以消除城乡二元结构为主要特征,通过农村工业化、城市化、现代化,实现城乡经济、社会、生态等方面的融合,从而达到城乡共同繁荣、富裕、文明的过程。
第一,城乡一体化首先意味着政府观念的根本转变——由“堵”到“疏”的转变,把农民向市民的转化纳入整个经济社会发展的全局统筹规划,改变口头重视而实际上不考虑的现状。
中国是一个农民人口众多的国家,走向现代化,实现人口聚集是大趋势。现在党中央提出加快社会主义新农村建设,也不是要把农民重新堵在土地上,建立一个封闭的、层次低下的道德社会,而是要提高农村的现代化程度。这也必须通过配套的政策体系,促进农业人口向城镇的转移和农业生产方式的更新。长期以来,我们在考虑农民的非农化问题时,总是从现有的城区如何接受更多的人口出发,人们高度关注户籍制度改革和迁徙自由等,都是基于这样的考虑;但是,现有城区已经高度密集和拥挤的人口现状,又促使地方政府不得不采取措施限制人口。这就自然地抵消了国家政策的效用。城乡一体化,把大城市郊区农村的社会经济发展纳入城市总体规划,通过“卫星城”——中心镇的建设,扩大了城区的范围,既有序引导了人口的聚集,也有效地解决了中心城区的人口压力,又促进了新农村建设,是实现城乡统筹发展的最好选择。
第二,城乡一体化也意味着推进城市化的制度体系的创新和管理水平提高。
尽管城市化是工业化的必然要求和趋势,但是,世界城市化进程表明,城市化不能完全由市场调节,政府必须实行合理有效的宏观调控,使城市化与工业化和农业现代化同步发展。尤其在中国,长时期实行计划经济体制,经济社会活动的安排显现出鲜明的计划性,城市化更离不开政府的作用。而政府的作用是与政府官员正视问题和制度创新分不开的。
长期以来,虽然一直在讲城镇化,但似乎只把它看成是农民的个体选择,中央没有可行的配套的规范制度出台,地方政府及其官员传统的思维定势和工作惰性使他们难以有突破性的作为。城乡一体化要求城市管理者要有城乡一体的全局观念,制定城市化的总体规划,对城市化的进程、人口增长、地区布局、城市规模的扩大等方面实现必要的宏观调控。通过一系列制度的建立,摆脱城乡分割的二元结构的影响,把市区和郊区作为一个整体来考虑,结束长期以来城乡居民社会身份不平等状态,推动城市化的发展。
由于城乡一体化总体选择目标的变化,对干部的要求也就发生了变化,形成了一种外在的强制力,要求他们必须创新。2004年,成都在推行城乡一体化的起步阶段,市委书记李春城在突击视察成都市金堂县淮口镇时,当面给镇委书记汪光友出了一道考题:淮口如何推进城乡一体化?汪的回答令李很不满意,认为淮口“山河依旧”,汪光友“不在状态”。随即,汪被金堂县委免职,轰动全国。此后一年间,当地因“不在状态而下课”的官员超过20位。成都下属的郫县,两位局领导因工作问题而被县委要求在电视台上向公众检讨。人事调整促成了政府官员观念和作风的转变,使成都市在城乡统筹发展方面的进展走在全国的前面。[5]在2007年6月成为国务院城乡统筹发展综合改革实验区。
政府官员观念和作风的转变,是促成制度创新的决定性条件。因为这种转变才能使他们正视城镇化存在的问题,然后解决问题,而不是一味地回避问题。城镇化过程是一个农民由分散居住转向城市的集中居住的过程,也是政府的作用逐步变化的过程。政府应该能采取措施化解城镇化带来的社会问题——无论是交通、治安,还是卫生、就业。无用讳言,中国拥有庞大的人口,由于长期经济、社会的二元分治,农村比城市落后很多,农民的教育、科技文化素质也远比不上城镇居民。由于产业结构的升级,中国在21世纪初已总体上从劳动力无限供给向劳动力结构性过剩的阶段转变,相当多的行业出现了劳动力供给结构性短缺。教育、科技文化素质低的农民,大多比城市居民更不适应这些岗位。社会管理者担心,如果制度为农民进城开绿灯,这些在城市无业可就的农民会带来很多的社会问题。然而,正是在解决这些问题的过程中,我们的社会进步了,我们的政府成长了。
其实,人口基数虽然不同,但是各国城镇化过程中,曾经面临的问题也有共同点,即一部分人的职业技术能力低,缺乏对城市的适应能力。发达国家在城镇化过程中,通过构建政府资助、民间协助、专业机构兴办的各种技能培训体系,对缺乏职业技术能力的农民进行培训,对个别贫穷者免费上学、免费培训,让他们掌握国家和社会承认的、职业所需要的专业知识和技术,帮助他们在新职业岗位上就业。成功地缓解了人口城市化带来的社会问题。
中国的国情决定了建立这样一个培训体系,帮助进城而缺乏适应城市生活的职业技术能力的农民就业,是功在当代、利在长远的大事业。中国虽然总体劳动力供给过剩,但有技能的劳动力却相当缺乏。如果能有针对性地对进城农民开展职业技术培训,不仅会改变这些农民的命运,帮助他们融入城市,而且对促进经济、社会发展有重大意义。
在公平的社会制度和政策环境下,能够依靠自己的双手过自由而有尊严的生活的进城者,有多少会选择被社会唾弃的违法犯罪的生活,来影响城市的社会治安呢?能够依靠自己的收入获得一个清洁、安宁的居住环境的进城者,又有多少会选择那种垃圾遍地、污水横流的“贫民窟”呢?可见,没有政府的积极作为,仅靠单个农民在不公平的制度和政策环境下“拼搏”,要完成中国农民的城市化是不可能的。
第三,城乡一体化也意味着资源在城乡的合理、优化布局。
城乡一体化的实质是农村城市化,农民市民化。人口的聚集随资源而动,主要流向那些更容易就业,机会更多的地方。
城市化水平的高低,不在于城市的框架能拉多大,也不在于在户籍上“消灭了”多少农民,根本在于能提供的就业岗位有多少。因此,要实现城乡一体化发展,首先,实现非农产业在郊区的聚集,实现郊区农村的非农化是关键。郊区非农产业的聚集,应该通过两个方面实现:一是城市工业向郊区的扩散。大城市是我国人才聚集的地方,应该与知识经济的兴起相适应,发展与其人才资源相适应的新型产业,而把能带来大量人口聚集的工业制造业转移到郊区。一方面,采取优惠政策,鼓励早已落户大城市的工业制造业迁出大城市,或者鼓励他们在扩大生产规模、兴建新的生产线时,在郊区进行;另一方面,新的招商引资项目也应考虑放在郊区。这种扩散,既解决了城市空间狭小对工业发展的制约,也解决了郊区由于资本、技术的缺乏而产生的劳动力剩余,对实现郊区产业的非农化和人口的非农化,有巨大的促进作用。二是原乡村地区乡镇企业的集中规划发展。改革开放以来,我国乡镇企业发展迅速,在20世纪90年代初期时,我国的财政税收、出口创汇和GDP总值,乡镇企业的贡献都超过三分之一,就业人口增长很快,1995年达到1.32亿人,本可以成为我国农村城市化和农民非农化的基础。但是,由于乡镇企业的分散,绝大部分分布于各自然村落,造成了严重的规模不经济。分散,限制了乡镇企业生产规模的扩大,限制了人口的聚集,以及由生产集中和人口聚集带来的其他服务业的发展,减少了更多的就业机会,也阻碍了乡村城市化进程。引导乡镇企业的集聚,培养农业产业化经营和社会化服务体系,进行市场建设和基础设施建设,使这些地方产生许多新的行业和职业,从而可以创造出更多的就业机会。既为人口的集聚创造了条件,也为基础设施投入发挥规模效益创造了前提。
其次,加强郊区基础设施配套建设,把城市建设的重点转向郊区。改革开放以来,由于大规模的投入,我国城市市区的基础设施和公共设施有了显著的改善,而郊区的基础设施虽有变化,但与城市的差距仍然很大,公共设施更是落后。实行城乡一体化,把郊区的基础设施特别是道路交通纳入城市交通网络框架中通盘考虑,通过大规模的资金投入,建立起郊区现代化的城市基础设施,这是城乡协调发展的基础条件。
同时,通过郊区的城镇化实现农村的城市化,也是一条可行而节省的道路。由于城乡经济发展水平的差距而形成的明显的城乡差别,相当一部分农民有强烈的进城工作和生活的愿望。而由于长期实行的农村歧视政策,农民没有条件在城市中心城区生活。大城市的城郊结合部,长期以来都是外来人口集聚之处。以大城市为依托进行的郊区城市化建设,既可以利用郊区原有的人口条件,改善原有人口的生产、生活条件,避免只见城,不见市的盲目城市化,使资源投入发挥更大的规模效益;也可以降低我国农村城市化的成本。有关研究表明,按照现代小城镇发展的设计要求,仅基础设施建设平均每平方公里就需要投资1—2亿元,再加上每安排一个劳动力所需要的上万元生产性投资,要把我国农村几亿剩余劳动力安顿下来,需要几万亿的巨额投资。这笔庞大的投资,如果分散使用,就会象20世纪60年代进行的三线建设一样,对城市化发挥不了作用。而以大城市为依托,推进郊区的城市化,由于大城市有铁路、公路、航空等便利的交通条件,有大量的熟练工人,有顾客云集的市场和交易所,有成熟的原料市场和成品销售市场,这样,可以通过较少的投入实现农村城市化的目标。
再次,改变把大量的项目、优惠政策放在大城市的做法。另一方面,政府应从全局考虑,限制或不允许一些大规模的劳动密集型项目落户于早已人满为患的大城市。
第四,根据我国向现代社会转型,实现城市化的要求,合理确定城市定位。过去,我国不推进城市化,把少数城市定义为政治、经济、文化、金融、商业等各种中心于一身,形成各种资源高度集中的状况,可以理解。在2000年以后,中国已经决定要加速推进城市化,仍然有许多城市在建设中要集各种中心于一体,不是要建国际化的大都市,就是要建成区域中心城市。照此下去,我们一方面为控制大城市人口费尽心机,另一方面却仍然把大量资源集中在大城市,城镇化的困境就解决不了。
2005年,胡锦涛同志在向省部级主要领导干部讲话时指出,在促进发展的同时,把维护社会公平放在更加突出的位置,综合运用多种手段,依法建立以“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”为主要内容的社会公平保障体系。从推进我国城市化进程的角度来看,要想控制住大城市人口的膨胀,只有想办法把集中于大城市的某些资源转移出去,扭转各种资源继续向大城市集中的趋势。否则,继续沿用行政手段限制农民,控制人口,既不能缓解大城市面临的巨大压力,也不能起到引导农民有序流动的作用,还从根本上破坏市场经济的公平原则,而且不利于中国城市化的完成。
作者简介:刘根华(1964—),女,四川仁寿人,硕士,乐山师范学院政法学院副教授,主要从事科学社会主义方面的研究。
【关键词】城镇化;城乡一体化;新思路
胡锦涛同志在2005年9月29日中共中央政治局第25次集体学习时指出:“城镇化是经济社会发展的必然趋势,也是工业化、现代化的重要标志。城镇化的发展水平在很大程度上标志着一个国家的发展水平,因此,在中国要实现工业化、现代化就必须实现城镇化。城镇化滞后已经成为中国经济社会发展的限制性因素,促进城市化进程也就成为中国工业化和现代化发展的战略选择。”可见,推进城镇化已相当迫切。但是,作为农业人口众多又处于转型中的中国社会,城市化面临着困境。
一、中国城市化面临的困境
中国20世纪50年代后期开始,从阻止城市化到20世纪末推进城市化,时间虽然不长,但发展速度很快,城市化水平由1978年的17.9%提高到2005年的41.8%。但在推进城市化的过程中,直到目前,一直存在两种区别很大的理念和战略选择,这就是“城镇化”还是“城市化”问题。二者虽然只有一字之差,但是,城市化侧重于城,主张发展大中城市,提高城市化水平;城镇化则侧重于镇,主张就地安置农民,通过镇的发展实现现代化目标。无论哪种提法,都是要实现人口的聚集,只是在聚集的载体上不同而已。
就眼前而言,我国城市化面临两方面的困境:
(1)中央的主张与地方实践的脱节。即:一方面,中央政府力主打破城乡户籍不同而用工待遇不同的状况,取消农业户口与非农业户口的区别,鼓励有居住能力和居住意愿的农民逐步城市化,推进中国的城市化进程。这表现在党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中。《决定》明确指出:“取消对农民进城就业的限制性规定”,“在城市有稳定职业和住所的农业人口,可按当地规定在就业地或居住地登记户籍,并依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务”。另一方面,是地方政府缺乏热情,在大趋势下,打破了本地农业户口与非农业户口的区分,却演化为本地户口与外地户口的区分。由于我国对公共物品的供给实行分级管理制度,地方政府原则上只对所管辖范围内的城乡居民(拥有当地户籍的人口)的公共事务承担责任和义务。原有的户籍管理制度为地方政府提供了一个划分责任范围的有效且合法的工具,使得农民工输入地政府为了本地经济的发展,不得不允许外地劳动力进入本地劳务市场,却又以户籍制度为工具,拒绝外地劳动力的本地化,阻碍农民城市化。深圳户籍人口只有160多万,而外来人口高达900多万,是户籍人口的6倍多;北京、上海等大城市,外来流动人口占据了三分之一。根据国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》的调查显示:有76.55%的农民工采取两栖的生活方式。[1]
(2)政府的选择与农民选择的背离。一方面,中央政府认识到,城市化(人口聚集)是人类文明进程的一个方向,是现代社会变迁的基本标志,必须推进城市化,并且在“十五”中把小城镇建设与发展列为乡村城市化和城乡一体化的战略目标。但是,到2005年,小城镇人口的规模仍然非常有限,农村人口不愿成为小城镇的居民。而城市化却加速发展,大城市与特大城市发展迅速,城市人口密度不断上升。从城市的数量看,我国城市的数量从1978年的193个增加到2002年的663个,其中,50万人口以上的大城市,从1993年的68个,增加到2002年底的450个,一百万人口以上的特大城市从1978年的13个增加到2002年底的171个。[2]从城市人口的密度来看,1990年,我国城市人口居住密度是每平方公里279人,2000年是每平方公里442人,2002年达到每平方公里754人;[2]另一方面,各个大城市的地方政府为了控制人口的增长,都出台了许多限制外来人口的措施。例如,北京市“十一五”规划为控制人口的增长向市民问计,最后得出了体现北京人“集体智慧”的11条建议,就是“严格控制流动人口,减少低素质人员进京”;“提高雇佣外地人的成本,减少雇佣外地人的机会”;“提高生活成本,实行住宿限制,没有达到要求的居民个人房屋不能出租”等等,其他许多大城市都有对农民准入的行业、工种的限制性规定。为的是把农民挡在城门之外。但是,农民们仍然毫不犹豫地选择大中城市。根据有关调查显示,流动就业农民有80%进入了城镇。
二、我国城市化困境形成的原因
中国城市化的难题,是计划经济“后遗症”的反映。
第一,造成我国城市化困境最深层次的原因,根源于政府的观念和认识没有真正转变。新中国成立后很长时间,我们仅仅把城市作为集中消费的场所,因此,计划经济时期,我们不是随着工业化的发展逐步推进城市化,而是从体制、政策到各项管理制度上,限制城镇的发展和劳动力的流动。改革开放以来,直到2000年以后,才认识到要加速城镇化的发展。国家计委在《十五计划城市化发展重点项目专项规划》中提出:要打破垄断和地方保护,除个别特大城市外,要改革城乡分割的就业制度,取消各地针对农民和外地人口制定的限制性就业政策。2001年,国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见规定:在县级市市区、县人民政府驻地镇及建制镇,只要有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。在这样短的时间里要完成从阻止到推进的观念转变,并落到实际中,当然是不可能的。最突出的表现就是在我国城市化发展过程中出现的盲目性和无序化现象。从表面看来,改革开放近30年来,政府已经认识到推进城市化的重要性,并且作出了一些努力,如:实行农业户口与非农业户口的统一管理,提出建立城乡统一的劳动力市场,放开小城镇户口等。但是,从实际来看,政府在这个方面即使不是“光说不练”,也是“说得多,练得少”。对城镇化的重要性讲得多,对实现城镇化,推进现代化的决心表得多,而围绕城镇化所做的工作少。在考虑一些长期的根本性的制度安排及其落实措施时,很少或根本不考虑这种安排对城市化产生什么影响。这就形成了一方面高喊推进城市化,另一方面实行的政策措施却阻碍城市化,至少是迟滞城市化的。这些做法,如果是在计划经济条件下,社会没有选择也就罢了;而现在是市场经济时代,社会有自己选择的机会和权利,这就必然出现政府的选择与安排同老百姓的选择的背离。
第二,造成我国城市化困境的另一原因,是缺乏与城市化相应的制度安排和有效的城市管理。
一种战略选择是需要具体的制度来落实的。20世纪的五十年代后期,为了实施城市偏向的工业化战略,制定了一整套城乡隔离制度——户籍制度、口粮供应制度、社会保障制度、就业制度。正是这些制度衍生了各种各样的城乡歧视政策,固化了城乡差别,也成功地阻止了随着工业化进程而来的城市化。
从20世纪末才开始认识到的中国城市化的战略选择,也不可能是一句话能解决的问题,作为世界上最多农村人口的中国,要使人口结构转向城市为主,不是十年、八年或者在一届或两届政府任期内能够实现的,这是一个长时期的过程。正因为如此,如果没有一个系统的规划,不形成配套的制度措施,中国的社会转型的完成将很难实现。
同时,有效的城市管理缺乏,也是阻碍城市化发展的重要方面。城市化是一种人口密集居住的社会,而人口的密集居住会带来很大的风险,对管理的要求远远高于农村的分散居住方式。我国长时期把城市作为重工业集中的生产中心,城市管理是围绕工业生产服务的,改革开放以来,城市人口激增,城市作为商业中心、金融中心、信息中心、科技中心、文化中心、交通枢纽的地位日益突出,但是,我们的管理很大程度上还停留在计划经济时代,管理者总是从方便自己的角度出发确定管理政策和措施。最突出的表现就是城市管理中始终存在“堵”的思想,为了害怕人口增多引起的诸如交通、治安、卫生、就业等麻烦,就把更多的人堵在城外。
第三,造成目前城市化困境的表层原因,在于资源安排、使用方面的不平衡。
人口的聚集随资源而动,主要流向那些更容易就业,机会更多的地方。也就是说,人口向哪里转移,在什么地方集中,在多大程度上集聚,起决定意义的不是人们的主观愿望,而是资源。这无论从国际还是国内来看,都是如此。
在法国现代化的过程中,也出现过人口高度集中于巴黎的局面,巴黎与其他地区的关系,曾被称为“巴黎”与“法国荒原”之比。为了扭转这种局面,法国政府就通过引导资源的流向,出台优惠措施,鼓励巴黎的一些工厂、企业迁入其他市镇落户,增强了巴黎周边城市对人口的吸引力,从而逐步缓解了这个问题。
从我国来看,2005年评出的“十大宜居城市”,上榜城市全是象上海、北京、广州等人口在百万甚至千万的大城市。为什么呢?多数被调查者认为,主要是因为他们经济发达,机会较多。劳动和社会保障部在2005年完成的《当前农民工流动就业数量、结构与特点》的调研报告显示:在东部发达地区省份就业的农民工占农民工总量的62%,在中部省份就业的农民工占20%。2006年3月,中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在北京召开的中国发展高层论坛年会上,谈到中国的城市化问题时,也指出:不同类型的城市吸纳新增就业的能力存在较大差别,流动劳动力越来越集中在北京、上海、广州、苏州、杭州等发达城市特别是大城市,而相当多的中、小城市和内地城市的就业吸纳能力明显不足。
可见,大城市人口暴涨的主要原因,一方面是由于大城市产业密集产生了大量的就业岗位,从而能够吸引人口的聚集;另一方面,是因为大城市基础设施完善,与居民生活密切相关的就业提供、有效率的政府公共服务和稳定宽松的政策环境等更好。新中国成立到改革开放,我们实施中心城市工业化道路,把所有的资源都向城市倾斜;改革开放以后,为了让世界一眼就看到我国改革开放的成绩,为了证明我国城市的先进,劳动生产率高,我们仍然把大型、中型的企业和一些重大的项目只在一个狭小的城区范围内考虑,根本不考虑郊区的农村;在基础设施投入方面,城区的道路是修了挖,挖了修,越拓越宽,而郊区道路依然是下雨天的泥泞与晴天的尘土飞扬,面貌依旧。在涉及到子孙后代发展的教育资源的配置上,也严重不平衡。国家教育投资主要倾向城市,农村所占份额很少;在城市,城市越大,教育资源也越多越优。教育资源的分配不平衡,优质教育资源高度集中于城市、重点学校,造成许多学校教育投入不足,师资水平和物质条件难以满足教育需求。促使许多不希望愚昧和贫困代际复制的人们,为了子女的教育流入大城市。
我国由于长时期资源过度向大城市集中,我国的小城镇大多处于一种原生态的居民聚居状态,没有产业,更没有服务业,既缺乏现代社会发展所必须的规划,也缺乏现代化的气息。既不能提供就业机会,使人们在此“乐业”;也不能提供良好的交通、通讯和各种服务,使人们在此“安居”,自然也就不能吸引愿意过城市生活的农村人口。不改变小城镇的这种状况,而一厢情愿地希望小城镇成为我国乡村城市化和城乡一体化的载体,成为吸纳农村人口的主要阵地,当然不可能收到好的效果。
三、推进城乡一体化,促进中国城市化健康发展
针对造成城市化困境的原因,可以看出,化解困难,不是单从哪一个方面突进就可以的。2007年6月7日,国务院批准成都、重庆为国家统筹城乡综合配套改革试验区,改革重点就是城乡一体化。这标志着我国开始把农民、农村的城市化融入中国现代化的整体来思考和处理,中国的城市化发展迎来了新的发展阶段。
城乡一体化,就是以消除城乡二元结构为主要特征,通过农村工业化、城市化、现代化,实现城乡经济、社会、生态等方面的融合,从而达到城乡共同繁荣、富裕、文明的过程。
第一,城乡一体化首先意味着政府观念的根本转变——由“堵”到“疏”的转变,把农民向市民的转化纳入整个经济社会发展的全局统筹规划,改变口头重视而实际上不考虑的现状。
中国是一个农民人口众多的国家,走向现代化,实现人口聚集是大趋势。现在党中央提出加快社会主义新农村建设,也不是要把农民重新堵在土地上,建立一个封闭的、层次低下的道德社会,而是要提高农村的现代化程度。这也必须通过配套的政策体系,促进农业人口向城镇的转移和农业生产方式的更新。长期以来,我们在考虑农民的非农化问题时,总是从现有的城区如何接受更多的人口出发,人们高度关注户籍制度改革和迁徙自由等,都是基于这样的考虑;但是,现有城区已经高度密集和拥挤的人口现状,又促使地方政府不得不采取措施限制人口。这就自然地抵消了国家政策的效用。城乡一体化,把大城市郊区农村的社会经济发展纳入城市总体规划,通过“卫星城”——中心镇的建设,扩大了城区的范围,既有序引导了人口的聚集,也有效地解决了中心城区的人口压力,又促进了新农村建设,是实现城乡统筹发展的最好选择。
第二,城乡一体化也意味着推进城市化的制度体系的创新和管理水平提高。
尽管城市化是工业化的必然要求和趋势,但是,世界城市化进程表明,城市化不能完全由市场调节,政府必须实行合理有效的宏观调控,使城市化与工业化和农业现代化同步发展。尤其在中国,长时期实行计划经济体制,经济社会活动的安排显现出鲜明的计划性,城市化更离不开政府的作用。而政府的作用是与政府官员正视问题和制度创新分不开的。
长期以来,虽然一直在讲城镇化,但似乎只把它看成是农民的个体选择,中央没有可行的配套的规范制度出台,地方政府及其官员传统的思维定势和工作惰性使他们难以有突破性的作为。城乡一体化要求城市管理者要有城乡一体的全局观念,制定城市化的总体规划,对城市化的进程、人口增长、地区布局、城市规模的扩大等方面实现必要的宏观调控。通过一系列制度的建立,摆脱城乡分割的二元结构的影响,把市区和郊区作为一个整体来考虑,结束长期以来城乡居民社会身份不平等状态,推动城市化的发展。
由于城乡一体化总体选择目标的变化,对干部的要求也就发生了变化,形成了一种外在的强制力,要求他们必须创新。2004年,成都在推行城乡一体化的起步阶段,市委书记李春城在突击视察成都市金堂县淮口镇时,当面给镇委书记汪光友出了一道考题:淮口如何推进城乡一体化?汪的回答令李很不满意,认为淮口“山河依旧”,汪光友“不在状态”。随即,汪被金堂县委免职,轰动全国。此后一年间,当地因“不在状态而下课”的官员超过20位。成都下属的郫县,两位局领导因工作问题而被县委要求在电视台上向公众检讨。人事调整促成了政府官员观念和作风的转变,使成都市在城乡统筹发展方面的进展走在全国的前面。[5]在2007年6月成为国务院城乡统筹发展综合改革实验区。
政府官员观念和作风的转变,是促成制度创新的决定性条件。因为这种转变才能使他们正视城镇化存在的问题,然后解决问题,而不是一味地回避问题。城镇化过程是一个农民由分散居住转向城市的集中居住的过程,也是政府的作用逐步变化的过程。政府应该能采取措施化解城镇化带来的社会问题——无论是交通、治安,还是卫生、就业。无用讳言,中国拥有庞大的人口,由于长期经济、社会的二元分治,农村比城市落后很多,农民的教育、科技文化素质也远比不上城镇居民。由于产业结构的升级,中国在21世纪初已总体上从劳动力无限供给向劳动力结构性过剩的阶段转变,相当多的行业出现了劳动力供给结构性短缺。教育、科技文化素质低的农民,大多比城市居民更不适应这些岗位。社会管理者担心,如果制度为农民进城开绿灯,这些在城市无业可就的农民会带来很多的社会问题。然而,正是在解决这些问题的过程中,我们的社会进步了,我们的政府成长了。
其实,人口基数虽然不同,但是各国城镇化过程中,曾经面临的问题也有共同点,即一部分人的职业技术能力低,缺乏对城市的适应能力。发达国家在城镇化过程中,通过构建政府资助、民间协助、专业机构兴办的各种技能培训体系,对缺乏职业技术能力的农民进行培训,对个别贫穷者免费上学、免费培训,让他们掌握国家和社会承认的、职业所需要的专业知识和技术,帮助他们在新职业岗位上就业。成功地缓解了人口城市化带来的社会问题。
中国的国情决定了建立这样一个培训体系,帮助进城而缺乏适应城市生活的职业技术能力的农民就业,是功在当代、利在长远的大事业。中国虽然总体劳动力供给过剩,但有技能的劳动力却相当缺乏。如果能有针对性地对进城农民开展职业技术培训,不仅会改变这些农民的命运,帮助他们融入城市,而且对促进经济、社会发展有重大意义。
在公平的社会制度和政策环境下,能够依靠自己的双手过自由而有尊严的生活的进城者,有多少会选择被社会唾弃的违法犯罪的生活,来影响城市的社会治安呢?能够依靠自己的收入获得一个清洁、安宁的居住环境的进城者,又有多少会选择那种垃圾遍地、污水横流的“贫民窟”呢?可见,没有政府的积极作为,仅靠单个农民在不公平的制度和政策环境下“拼搏”,要完成中国农民的城市化是不可能的。
第三,城乡一体化也意味着资源在城乡的合理、优化布局。
城乡一体化的实质是农村城市化,农民市民化。人口的聚集随资源而动,主要流向那些更容易就业,机会更多的地方。
城市化水平的高低,不在于城市的框架能拉多大,也不在于在户籍上“消灭了”多少农民,根本在于能提供的就业岗位有多少。因此,要实现城乡一体化发展,首先,实现非农产业在郊区的聚集,实现郊区农村的非农化是关键。郊区非农产业的聚集,应该通过两个方面实现:一是城市工业向郊区的扩散。大城市是我国人才聚集的地方,应该与知识经济的兴起相适应,发展与其人才资源相适应的新型产业,而把能带来大量人口聚集的工业制造业转移到郊区。一方面,采取优惠政策,鼓励早已落户大城市的工业制造业迁出大城市,或者鼓励他们在扩大生产规模、兴建新的生产线时,在郊区进行;另一方面,新的招商引资项目也应考虑放在郊区。这种扩散,既解决了城市空间狭小对工业发展的制约,也解决了郊区由于资本、技术的缺乏而产生的劳动力剩余,对实现郊区产业的非农化和人口的非农化,有巨大的促进作用。二是原乡村地区乡镇企业的集中规划发展。改革开放以来,我国乡镇企业发展迅速,在20世纪90年代初期时,我国的财政税收、出口创汇和GDP总值,乡镇企业的贡献都超过三分之一,就业人口增长很快,1995年达到1.32亿人,本可以成为我国农村城市化和农民非农化的基础。但是,由于乡镇企业的分散,绝大部分分布于各自然村落,造成了严重的规模不经济。分散,限制了乡镇企业生产规模的扩大,限制了人口的聚集,以及由生产集中和人口聚集带来的其他服务业的发展,减少了更多的就业机会,也阻碍了乡村城市化进程。引导乡镇企业的集聚,培养农业产业化经营和社会化服务体系,进行市场建设和基础设施建设,使这些地方产生许多新的行业和职业,从而可以创造出更多的就业机会。既为人口的集聚创造了条件,也为基础设施投入发挥规模效益创造了前提。
其次,加强郊区基础设施配套建设,把城市建设的重点转向郊区。改革开放以来,由于大规模的投入,我国城市市区的基础设施和公共设施有了显著的改善,而郊区的基础设施虽有变化,但与城市的差距仍然很大,公共设施更是落后。实行城乡一体化,把郊区的基础设施特别是道路交通纳入城市交通网络框架中通盘考虑,通过大规模的资金投入,建立起郊区现代化的城市基础设施,这是城乡协调发展的基础条件。
同时,通过郊区的城镇化实现农村的城市化,也是一条可行而节省的道路。由于城乡经济发展水平的差距而形成的明显的城乡差别,相当一部分农民有强烈的进城工作和生活的愿望。而由于长期实行的农村歧视政策,农民没有条件在城市中心城区生活。大城市的城郊结合部,长期以来都是外来人口集聚之处。以大城市为依托进行的郊区城市化建设,既可以利用郊区原有的人口条件,改善原有人口的生产、生活条件,避免只见城,不见市的盲目城市化,使资源投入发挥更大的规模效益;也可以降低我国农村城市化的成本。有关研究表明,按照现代小城镇发展的设计要求,仅基础设施建设平均每平方公里就需要投资1—2亿元,再加上每安排一个劳动力所需要的上万元生产性投资,要把我国农村几亿剩余劳动力安顿下来,需要几万亿的巨额投资。这笔庞大的投资,如果分散使用,就会象20世纪60年代进行的三线建设一样,对城市化发挥不了作用。而以大城市为依托,推进郊区的城市化,由于大城市有铁路、公路、航空等便利的交通条件,有大量的熟练工人,有顾客云集的市场和交易所,有成熟的原料市场和成品销售市场,这样,可以通过较少的投入实现农村城市化的目标。
再次,改变把大量的项目、优惠政策放在大城市的做法。另一方面,政府应从全局考虑,限制或不允许一些大规模的劳动密集型项目落户于早已人满为患的大城市。
第四,根据我国向现代社会转型,实现城市化的要求,合理确定城市定位。过去,我国不推进城市化,把少数城市定义为政治、经济、文化、金融、商业等各种中心于一身,形成各种资源高度集中的状况,可以理解。在2000年以后,中国已经决定要加速推进城市化,仍然有许多城市在建设中要集各种中心于一体,不是要建国际化的大都市,就是要建成区域中心城市。照此下去,我们一方面为控制大城市人口费尽心机,另一方面却仍然把大量资源集中在大城市,城镇化的困境就解决不了。
2005年,胡锦涛同志在向省部级主要领导干部讲话时指出,在促进发展的同时,把维护社会公平放在更加突出的位置,综合运用多种手段,依法建立以“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”为主要内容的社会公平保障体系。从推进我国城市化进程的角度来看,要想控制住大城市人口的膨胀,只有想办法把集中于大城市的某些资源转移出去,扭转各种资源继续向大城市集中的趋势。否则,继续沿用行政手段限制农民,控制人口,既不能缓解大城市面临的巨大压力,也不能起到引导农民有序流动的作用,还从根本上破坏市场经济的公平原则,而且不利于中国城市化的完成。
作者简介:刘根华(1964—),女,四川仁寿人,硕士,乐山师范学院政法学院副教授,主要从事科学社会主义方面的研究。