地方政府热衷于溢价出卖水权，其根源是地方财政严重困难，要对10年间水务改革的经验教训进行吸收和反思。
　　
　　住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)城建司和相关行业协会正在拟定新的“水改”思路，目前还没有成文，不过指导思路是解决“溢价”问题、推行水务资产出让方式的改革。水改新政将在供水和污水处理两大领域展开，同时对于外资竞购水企，将会制订严格的审查机制等“从严”规定。9月10日，是住建部向各地征询关于市政公用事业改革意见的最后时限，住建部会就各地在市政公用事业方面的改革经验、问题、监管办法及价格变动等情况形成一份“市政公用事业改革总体评估”，相关改革政策也会随之浮出水面。
　　“新的水改必须强调水务行业的公益性，政府要清楚行业定位，明确改革的方向和目的，供水行业不能市场化，只能引入市场机制，合理解决经营和定价问题。”住建部城市水务专家组专家洪觉民表示，产权改革在有了经营权改革的方向。使供水行业改革在一定程度上演变为产权改革，这种演变使资产权重进一步加大。“市场化改革不能简单复制到公益性和社会性很强的公用行业，否则就会为有的地方甩包袱将公用事业一卖了之、一改了之的做法创造政策依据。新的水改应该引入市场机制，即以政府为投资主体、责任主体和特许经营主体、价格控制主体，而企业在内部经营机制、资本运作等方面按照市场规律办事。所有权依然由政府控制，经营权形成适度的市场竞争，从理论和政策上为实现政府控制下的两权分离创造条件。”
　　早在5月份国务院就下发通知，要求在建部制订市政公用事业改革工作方案，清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛表示，“住建部不可能在年底推出当年的改革工作方案，所以新的水改方案应在近期出台。”
　　
　　第一轮水改外资异象
　　
　　新一轮水改急迫推出的背后是市政尤其是水务过度市场化后所产生的严重的社会后遗症，自6月以来，各地纷纷提出提高水价，社会反应很大，“外资已经在第一轮水改期间攻城略地，现在到了最佳收果子时期，但是真能够放任水价上涨吗?”中央党校研究室副主任周天勇分析，在用水问题上，单一的市场调节机制是满足不了社会的多元需求的。
　　2002年以来，国家相继发布如建设部《关于加快我国市政公用行业市场化进程的意见》等多项政策，对包括水务在内的公用事业实行特许经营制度，明确了城市水业改革与推荐市场化为主要方向，自此中国水务市场得以盘活。2004年3月，建设部再发布《市政公用事业特许经营管理办法》，为外资与国内水厂合资扫清了障碍。在资本自由流动和资源重新组合背景下，政府和资本相互作用，通过兼并和收购，水务行业开始了大整合。
　　中国水务增长巨大的市场潜力吸引了法国威立雅、苏伊士、英国泰晤士、德国柏林等外资水务巨头和以首创股份为代表的大型国企。但是经过了近8年的“角力”，结果是外资企业凭借技术优势、资金实力，甚至是和当地政府的良好关系，所向披靡，一步一步地完成了每个战略布局。而国有企业和民营企业屡屡败走“水场”。但令人疑惑的是，以威立雅为典型代表的外资巨头，每次的投资额度动辄高出净资产2至3倍，如此高的溢价收购，难道只表明了外资“高瞻远瞩”地看到中国水务市场未来诱人的利润吗?
　　中国城市经济学会秘书长刘维新在接受采访时指出，水务市场本身就具有风险低、回报稳定、利润相对较高的特点，而一旦外资在某个城市抓住主动权后，必然产生附带影响，使收益额度出现递增。“中国城市供水价格及污水处理费标准的普遍偏低，自来水价和污水处理费标准将逐年上调的趋势是明显的。中国企业不会看不到这一点。那么，能让威立雅有如此大的决心和手笔连连攻城拔寨的原因是什么呢?”
　　傅涛表示，大型水务集团在对城市水务资产收购时能积累深厚的政府资源，不但可以有效通过对水价上涨进程的约定与服务范围的约定来降低长期投资的风险，而且一旦运作得当，很容易在单个城市或者城市群间形成同类项目的联动收益，还可能使一些非关联的投资项目回避竞争机制，获得预期以外的额外回报。“国际资本通过溢价收购手段获得国内动辄30至50年的水务投资项目之后，完全可以借助各利，有效途径获得短期、中期乃至长期的复合收益。拥有雄厚资金实力、成熟资本运作经验、强大关联交易能力和成本转移经验的国际水务巨鳄，往往拥有国内水务企业难望项背的高超手腕。”
　　威立雅水务全球首席执行官安东尼·弗莱罗毫不讳言：“水务行业是一个需要想象力空间的行业，我们对项目的报价通常是我们对一个地区长期经济活动总量的评估与衡量。”
　　此外，外资的大量收购最终不可避免地会形成垄断，进而操控水价。如天津自1997年与威立雅合作起，到2007年的10年间，天津居民生活用水的价格已由每吨0.68元提高到3.40元，水价上涨近5倍。今年天津亦酝酿再次提高水价。地方政府为了实现投资套现，答应招标咨询中介如能高溢价引进投资，可按溢价比例获得额外“奖励”。而为了丰厚的奖励，招标中介游说于外商和地方政府之间，外商通过添加附加条款溢价收购水权，政府获得溢价变现收入。而到一定时机，外商控制的水企就会按照相关条款提出“亏损要涨水价”的要求。
　　目前盛行的BOT等合作模式所涉及的资产回购问题。根据协议，在特许经营期满后，运营企业一般会通过有偿转让和无偿转让的方式，将水务资产移交当地政府。以兰州项目为例，威立雅与兰州市政府签订的是有偿转让协议。兰州市政府最终要从威立雅手上把这些资产买回来。在30年的特许经营期限内，产权的权重和不确定性必将加大，威立雅能把这些资产做到多大，至今没有也不会有一个确切数字，但可以肯定的是，30年后的威立雅一定会把投资和预期利润全部收回。
　　洪觉民表示水务改革争议比较大的就是产权改革问题。自2002年以来，由地方政府主导的水务改革模式，将水务行业和服务与一般竞争性行业混为一谈。地方政府都以卖水务资产和国有股权为改革主要方式，而由于特许经营制度不完善和企业对地方政府不信任，最终也导致了拥有一部分水务公司资产或股权成了特许经营的前提。
　　
　　模糊不清的水价构成
　　
　　被外资钻空子的根源除了地方政府招商引资以及甩包袱的双重冲动外，中国水价成本的模糊构成也给外资留下了长长的可供公关的尾巴，更何况在高价可以节水的“表面正义”，地方政府很容易和外资一拍即合，反正最终埋单的是传导链条最低端的普通大众。
　　根据2004年修订的《城市供水价格管理办法》，城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。成本和费用按国家财政主管部门颁发的《企业财务通则》和《企业会计准则》等有关规定 核定。
　　其中城市供水成本包括供水生产过程中发生的原水费、电费、原材料费、资产折旧费、修理费、直接工资、水质检测和监测费以及其他应计入供水成本的直接费用。同时，输水、配水等环节中的水损可合理计入成本。污水处理成本按管理体制单独核算。
　　《办法》给出的供水企业合理盈利的平均水平是净资产利润率的8％～10％。其中，主要靠政府投资的，企业净资产利润率不得高于6％；主要靠企业投资的，包括利用贷款、引用外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率不得高于12％。还贷期结束后，供水价格应按本条规定的平均净资产利润率核定。
　　“8％～10％的净资产利润率很难实现，就我所知，几乎所有的自来水公司都处于负利润，它们在整体上都处于亏损状态。”傅涛表示，如果不找出原因，亏损局面长时间不能得到解决，水价将会因此持续上涨。
　　“从原水成本来看，主要对应的是水资源费。我国人均水资源占有量只有2200立方米，相当于世界人均水平的1／4，同时年缺水量达400亿立方米，近2／3的城市存在不同程度的缺水，所以从节约资源角度来讲，可以看作是提高价格的一个因素。”参与新水改征询意见的北京国融大通财务顾问公司总经理李智慧对记者表示。
　　李智慧同时还认为，输配成本也是造成亏损或涨价的原因之一。“加工为成品水后，要将水输送到居民或者工商企中去，就需要庞大的供水输配管网，由其产生的输送线折旧、维护和跑冒滴漏等费用也是运营成本的支出重头。其中跑冒滴漏造成的水损失多者能达到运送量的40％，也就是说，这些费用最终要摊到用水人身上去。这时就出现了一个问题，这些钱有多少，它们应该由政府财政支出还是由用水人平摊?”
　　除了这些看得见的涨价因素，傅涛认为还有很多看不见的因素。“其实，自来水公司承担着很多公共责任。比如自来水公司每年都要帮助公众广场灌水，而这些钱国家一般是不会给的，到最后这些钱都要摊到价格上去。诸如此类还有很多，政府没有公开这些成本，企业也不会公开。”
　　就在这些基本问题都没有厘清之前，摸着石头水改走到了十字路口。
　　10年前，全国供水企业的亏损面尚不足10％，现今亏损达70％，老百姓也并未从中受惠。水务行业改革，要从行业规律出发，不能盲目推行市场化，更不能搞一刀切。“地方政府通过出售水企，以为可以甩掉包袱，同时变现国有资产，但直接后果是给当地市民和未来政府背上更沉重的负担。”李智慧表示，由于政企不允地方政府附加给水企大量的不合理成本，如冗员、供水设施过度超前建设和其他不合理费用及为实现招商引资的政绩需要，不顾支付能力地引进外资，形成了政府谈判、企业埋单的局面。
　　显然，第二次水改即将到来，但是方向却并不明朗。