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摘要：财政体制的改革关系到各级政府的正常运行，财政问题是任何国家处理政治、经济和社会事务过程中都无法回避的问题。基层政府作为整个政府体系的重要组成部分，是推动经济社会发展、提供公共服务、进行公共管理最直接的部门；财政体制的行为与作用方式必然对基层政府行为发生影响。当前，我国财政体制改革已经进入一个新的阶段，需要通过探索与实践来实现基层政府职能的最优化。
关键词：财政体制；改革；基层政府；影响
一、引言
财政是各级政府实现职能的经济基础。根据事权与财权相对应的原则，各级政府在被赋予不同职责权限的同时，必然具有相应的财权。在政府职能转变的今天，财政体制改革也随之进行。这是与我国完善市场经济条件相匹配的必要条件。在计划经济模式下，我国实行的是统收统支的“财政包干”制，20世纪90年代以来，随着分税制改革的实践与完善，“分灶吃饭”的财政体制推行促进了各级政府职能的积极转变。“小政府、大服务”的基本理念深入人心。
财政体制改革是一个长期渐进的过程，在实践中还需要不断完善。虽然我国财政体制改革已经持续近20年，但仍然存在着一些不完善之处，基层政府在职能范围、管理权限以及行为方式等方面存在诸多问题，同建立社会主义市场经济的目标不相适应。特别是对于基层政府而言，还有如下存在的问题：
首先是基层政府在公共服务上仍然存在着缺位现象。现代社会中，政府主要是提供公共产品，如社会保障、公共安全、环境保护、义务教育等。政府应从竞争性经济领域中退出，不再涉及更多的经济事务。而当前，若干基层政府由于片面强调GDP，对于较多的经济事务大包大揽，挤占财政资源，忽视了公共服务的角色，甚至导致公共事务水平较低，行政事业单位的基本经费得不到完全保障等。
其次是预算外资金仍然不能得到较好控制。分税制重点把握预算内资金流向，但对于预算外资金的管理却并不完善。基层政府往往通过预算外资金来解决地方需要的公共服务和基础设施建设要求。但由于预算外资金往往缺乏监管的手段和力度，导致管理存在失控现象，直接反映为财政资源的低效率，不利于基层政府职能的转变与实现。
二、基层政府与财政体制改革的关系浅析
1.基层政府职能的发挥与财政体制改革是相互促进的
一方面，各级政府的存在都是为了实现政府的公共职能。这些职能必然需要通过财政资源予以支持方能实现。因此，构建合理高效的财政体制是实现政府职能的根本保障。另一方面，政府及其活动实际上就是对财政资源进行汲取、支出和管理的过程，政府改革要求财政收支的结构、体制和过程的制度创新。财政收支的结构、体制和过程的变迁与创新，最终体现为并非简单的“税种”、“税率”等问题，而是涉及中央与地方关系、各级政府事权财权划分、责任政府甚至国家自主性等政府的根本性问题。
2.财政体制改革能够促进政府职能转变的取向
财政体制改革方向对政府职能转变具有导向性。在社会主义市场经济条件下，市场作为“看不见的手”进行资源配置。但政府在经济运行过程中需要给予方向性的研判，对于经济形势需要进行宏观调控。同时，为经济运行的过程提供社会保险、环境保护等社会公共职能。不同地财政政策，能够有效地影响经济的运行方式。就基层政府而言，财政政策的流向，必然结合本地经济发展状况考虑。财政行为的客体，一般就是本地重点发展导向性的领域，体现了政府对经济生活的重要影响。作为一种政治制度安排，财政是市场经济条件下政治体制与政府体制的核心，财政资源汲取、分配和管理的如何决策、如何执行、如何监督、如何反馈等，反映着复杂的政治关系和治理过程。
3.基层政府的职能转变可以通过财政体制效果进行衡量
地方政府财政改革符合我国改革的路径依赖，有助于最大限度地减少改革的阻力。政府职能的转变是政治体制改革中的一个重要方面，是一个长期的过程，所涉及到的政治、经济、社会问题不容忽视。基层政府既是本级财政的执行者，也是本级财政的受益者，其政府效率的高低，社会效益的好坏，都必将通过财政体制来体现，并通过财政收入来反映。因此通过量化的财政分析，既能够为政府改革提供较为客观的尺度，也利于为政府改革确定较为具体的量化指标，比较适合作为政府改革的技术性手段。
三、着眼于基层政府职能发挥的财政体制改革思路
1.优化财政支出结构，推进基层政府职能转变
首先，基层政府要严格按照财权与事权相结合的原则，结合本地经济发展规划，在财政政策上予以通盘考虑。必须以科学发展观为指导，立足于政府基本的社会公共职能，如增加对教育、科学、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等的投入，减少直接竞争性、经营性领域的投入，真正用好财政资金。其次，结合部门预算制度与国库集中支付制度，明细预算科目，对各职能部门的预算编制、实施、总结进行全面监控，对于政府支出严格国库集中支付制度与统一采购制度，做到公开、公平、公正，提高资金的使用效率，杜绝浪费行为。再次，积极探索财政资金的杠杆效应。简单地说，对于部分公共服务的内容进行市场化改革，通过政府资助、社会资金参与的模式，培育市场，在更加广泛的领域为社会提供更高质量的公共产品，如引进企业参与地方基础设施建设等。
2.基层政府要增强财政体制改革的主动性
地方政府的财政自主是保证其有效获得财政资源以及履行职能的基础，也是其承担相应责任的前提。分税制改革以来，各级地方政府承担着广泛而重要的资源配置、提供公共物品和服务等职能，但并未获取相应的财力，尤其是没有法定的地方税收权。在缺乏相应税权的情况下，地方就缺乏获得稳定财政收入的手段，也缺乏履行自身职责的财力基础。当前，对于分税制在实施过程中，中央也在不断进行着细节的调整。同时，由于长期的“市管县”体制下，省、市、县对于地方财政收入部分的分成比例并没有统一的法定比例，事权难以划清，财权难以明确，导致了地方迫切的财政需求与省、市高度的财政资金集中产生矛盾。笔者认为，一方面，省级政府应积极探索省直管县财政体制的探索，扩大试点“扩权”县的数量，增强县级基层政府的工作积极性。另一方面，各级基层政府应通过实实在在的工作效果，与上级财政进行商讨，争取合理的财政收益分配。
3.精简政府机构，压缩行政管理费用
要缩减财政层级，精简政府机构，压缩行政管理费用。机构重叠庞大、人浮于事不仅助长了贪污腐败之风，也给政府财政造成了沉重负担，成为行政支出规模膨胀、效率低下的直接原因之一。因而，减并机构、分流人员是迅速有效地压缩行政经费总量、提高支出效率的关键。财政供养人员的减少，将直接引致行政支出中人员经费的相应减少，有利于控制行政支出总量。
4.推进政府民主建设，以财政民主是推进财政体制改革
各基层政府要加强地方民主政治建设，积极听取本地公民的意见与心声，在公共物品的提供与配置上予以倾斜。如某县公民对于一条关键公路的改造，经合理的渠道予以表达后，引起了基层政府的重视，通过下拔财政资金，及时进行了建设，这就是民主财政体制改革的典型例子。我国是社会主义国家，各级政府的权利由人民赋予，财政资金也必须遵循“取之于民、用之于民”的根本原则，在提供公共产品时，必须倾听人民的呼声，要严格杜绝“政绩工程”、“面子工程”等浪费财政资金的行为。笔者认为，各级人民代表大会应对财政资金的使用具有更多更灵活的监督权，而并不仅仅在“两会”上对预算执行情况进行审议这样形式化的表示。此外，应积极实施政务公开，就地方收费的立项、标准、范围及其调整等有关事宜，广泛推行听证会制度，切实听取意见，由当地民众通过人民代表大会对预算内资金、预算外资金的来源与规模、用途、如何支出、效率如何等问题进行监督，提高财政决策的民意基础。在深入推进基层民主制度的基础上，尽快实行基层政府的财政民主制度试点。
四、结论
基层政府的根本目标是服务于社会，满足公共需求，实现公共福利最大化，必然通过一定的行为通过人、财、物的投入进行实施。具体表现形式上就是通过财政资金的汲取、支出和管理来实现这些目标。因此，基层政府职能转变必然体现为其财政体制、机制、行为的改革与创新。另一方面，基层财政体制本身也是从属于基层政府体系之一，而地方政府职能转变的未来取向也必然要求地方政府进行财政改革，作为推进政府职能转变的重要途径。要贯彻以民为本的执政理念，做好财政体制改革与政府职能转变的相互促进，促进和谐社会的建立与社会经济事业的全面发展。
关键词：财政体制；改革；基层政府；影响
一、引言
财政是各级政府实现职能的经济基础。根据事权与财权相对应的原则，各级政府在被赋予不同职责权限的同时，必然具有相应的财权。在政府职能转变的今天，财政体制改革也随之进行。这是与我国完善市场经济条件相匹配的必要条件。在计划经济模式下，我国实行的是统收统支的“财政包干”制，20世纪90年代以来，随着分税制改革的实践与完善，“分灶吃饭”的财政体制推行促进了各级政府职能的积极转变。“小政府、大服务”的基本理念深入人心。
财政体制改革是一个长期渐进的过程，在实践中还需要不断完善。虽然我国财政体制改革已经持续近20年，但仍然存在着一些不完善之处，基层政府在职能范围、管理权限以及行为方式等方面存在诸多问题，同建立社会主义市场经济的目标不相适应。特别是对于基层政府而言，还有如下存在的问题：
首先是基层政府在公共服务上仍然存在着缺位现象。现代社会中，政府主要是提供公共产品，如社会保障、公共安全、环境保护、义务教育等。政府应从竞争性经济领域中退出，不再涉及更多的经济事务。而当前，若干基层政府由于片面强调GDP，对于较多的经济事务大包大揽，挤占财政资源，忽视了公共服务的角色，甚至导致公共事务水平较低，行政事业单位的基本经费得不到完全保障等。
其次是预算外资金仍然不能得到较好控制。分税制重点把握预算内资金流向，但对于预算外资金的管理却并不完善。基层政府往往通过预算外资金来解决地方需要的公共服务和基础设施建设要求。但由于预算外资金往往缺乏监管的手段和力度，导致管理存在失控现象，直接反映为财政资源的低效率，不利于基层政府职能的转变与实现。
二、基层政府与财政体制改革的关系浅析
1.基层政府职能的发挥与财政体制改革是相互促进的
一方面，各级政府的存在都是为了实现政府的公共职能。这些职能必然需要通过财政资源予以支持方能实现。因此，构建合理高效的财政体制是实现政府职能的根本保障。另一方面，政府及其活动实际上就是对财政资源进行汲取、支出和管理的过程，政府改革要求财政收支的结构、体制和过程的制度创新。财政收支的结构、体制和过程的变迁与创新，最终体现为并非简单的“税种”、“税率”等问题，而是涉及中央与地方关系、各级政府事权财权划分、责任政府甚至国家自主性等政府的根本性问题。
2.财政体制改革能够促进政府职能转变的取向
财政体制改革方向对政府职能转变具有导向性。在社会主义市场经济条件下，市场作为“看不见的手”进行资源配置。但政府在经济运行过程中需要给予方向性的研判，对于经济形势需要进行宏观调控。同时，为经济运行的过程提供社会保险、环境保护等社会公共职能。不同地财政政策，能够有效地影响经济的运行方式。就基层政府而言，财政政策的流向，必然结合本地经济发展状况考虑。财政行为的客体，一般就是本地重点发展导向性的领域，体现了政府对经济生活的重要影响。作为一种政治制度安排，财政是市场经济条件下政治体制与政府体制的核心，财政资源汲取、分配和管理的如何决策、如何执行、如何监督、如何反馈等，反映着复杂的政治关系和治理过程。
3.基层政府的职能转变可以通过财政体制效果进行衡量
地方政府财政改革符合我国改革的路径依赖，有助于最大限度地减少改革的阻力。政府职能的转变是政治体制改革中的一个重要方面，是一个长期的过程，所涉及到的政治、经济、社会问题不容忽视。基层政府既是本级财政的执行者，也是本级财政的受益者，其政府效率的高低，社会效益的好坏，都必将通过财政体制来体现，并通过财政收入来反映。因此通过量化的财政分析，既能够为政府改革提供较为客观的尺度，也利于为政府改革确定较为具体的量化指标，比较适合作为政府改革的技术性手段。
三、着眼于基层政府职能发挥的财政体制改革思路
1.优化财政支出结构，推进基层政府职能转变
首先，基层政府要严格按照财权与事权相结合的原则，结合本地经济发展规划，在财政政策上予以通盘考虑。必须以科学发展观为指导，立足于政府基本的社会公共职能，如增加对教育、科学、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等的投入，减少直接竞争性、经营性领域的投入，真正用好财政资金。其次，结合部门预算制度与国库集中支付制度，明细预算科目，对各职能部门的预算编制、实施、总结进行全面监控，对于政府支出严格国库集中支付制度与统一采购制度，做到公开、公平、公正，提高资金的使用效率，杜绝浪费行为。再次，积极探索财政资金的杠杆效应。简单地说，对于部分公共服务的内容进行市场化改革，通过政府资助、社会资金参与的模式，培育市场，在更加广泛的领域为社会提供更高质量的公共产品，如引进企业参与地方基础设施建设等。
2.基层政府要增强财政体制改革的主动性
地方政府的财政自主是保证其有效获得财政资源以及履行职能的基础，也是其承担相应责任的前提。分税制改革以来，各级地方政府承担着广泛而重要的资源配置、提供公共物品和服务等职能，但并未获取相应的财力，尤其是没有法定的地方税收权。在缺乏相应税权的情况下，地方就缺乏获得稳定财政收入的手段，也缺乏履行自身职责的财力基础。当前，对于分税制在实施过程中，中央也在不断进行着细节的调整。同时，由于长期的“市管县”体制下，省、市、县对于地方财政收入部分的分成比例并没有统一的法定比例，事权难以划清，财权难以明确，导致了地方迫切的财政需求与省、市高度的财政资金集中产生矛盾。笔者认为，一方面，省级政府应积极探索省直管县财政体制的探索，扩大试点“扩权”县的数量，增强县级基层政府的工作积极性。另一方面，各级基层政府应通过实实在在的工作效果，与上级财政进行商讨，争取合理的财政收益分配。
3.精简政府机构，压缩行政管理费用
要缩减财政层级，精简政府机构，压缩行政管理费用。机构重叠庞大、人浮于事不仅助长了贪污腐败之风，也给政府财政造成了沉重负担，成为行政支出规模膨胀、效率低下的直接原因之一。因而，减并机构、分流人员是迅速有效地压缩行政经费总量、提高支出效率的关键。财政供养人员的减少，将直接引致行政支出中人员经费的相应减少，有利于控制行政支出总量。
4.推进政府民主建设，以财政民主是推进财政体制改革
各基层政府要加强地方民主政治建设，积极听取本地公民的意见与心声，在公共物品的提供与配置上予以倾斜。如某县公民对于一条关键公路的改造，经合理的渠道予以表达后，引起了基层政府的重视，通过下拔财政资金，及时进行了建设，这就是民主财政体制改革的典型例子。我国是社会主义国家，各级政府的权利由人民赋予，财政资金也必须遵循“取之于民、用之于民”的根本原则，在提供公共产品时，必须倾听人民的呼声，要严格杜绝“政绩工程”、“面子工程”等浪费财政资金的行为。笔者认为，各级人民代表大会应对财政资金的使用具有更多更灵活的监督权，而并不仅仅在“两会”上对预算执行情况进行审议这样形式化的表示。此外，应积极实施政务公开，就地方收费的立项、标准、范围及其调整等有关事宜，广泛推行听证会制度，切实听取意见，由当地民众通过人民代表大会对预算内资金、预算外资金的来源与规模、用途、如何支出、效率如何等问题进行监督，提高财政决策的民意基础。在深入推进基层民主制度的基础上，尽快实行基层政府的财政民主制度试点。
四、结论
基层政府的根本目标是服务于社会，满足公共需求，实现公共福利最大化，必然通过一定的行为通过人、财、物的投入进行实施。具体表现形式上就是通过财政资金的汲取、支出和管理来实现这些目标。因此，基层政府职能转变必然体现为其财政体制、机制、行为的改革与创新。另一方面，基层财政体制本身也是从属于基层政府体系之一，而地方政府职能转变的未来取向也必然要求地方政府进行财政改革，作为推进政府职能转变的重要途径。要贯彻以民为本的执政理念，做好财政体制改革与政府职能转变的相互促进，促进和谐社会的建立与社会经济事业的全面发展。