【摘要】随着政府投资项目普遍推行招标投标制，清单计价模式 的广泛推广，合同价加变更签证（及约定允许调整的费用）的结算方式应用很普遍，在工程的结算审核中，变更和签证洽商是出现频率较高的内容，几乎现阶段的每个项目都存在或多或少的签证和变更，形形色色，乱象环生，设计变更和签证而调整的工程造价占整个单位工程竣工结算的比例，多则接近30%，少则也在5%左右，有时甚至达到了50%以上。对如何正确对待这些变更签证和如何在项目的各个时期加强对变更签证的管理做一些探讨。
　　【关键词】工程前期；工程施工阶段；变更签证管理；施工结算阶段
　　1. 在工程前期如何做好工程变更签证管理
　　这里将招标投标及合同签订之前的工作称为前期工作；政府投资项目工程管理程序较多，整个管理路线较长，环节交错，要保证投资目标的实现，防止概算超估算、预算超概算、预算超决算的三超现象，前期的工程造价管理规划工作至关重要，其中工程的变更签证工作的管理贯穿始终，每一个环节的变更签证管理都应该是相互融通，前后互为解释的；在目前采用清单计价模式下2013清单计价规范中，特别强调风险共担、各负其责的原则，所以作为政府投资项目的前期管理至关重要，一个项目立项后，设定了投资目标（即投资概算），怎么将项目的总价整体管理规划方案及管理细则制定完备，包括具体项目变更签证的管理细则的制定，并且以一贯之，并以此指导工程的招投标、合同签订、施工过程及结算，实际工作中这项工作很薄弱，甚至没有；就是缺一根“线”提领全局；现在就实际工作中的关键点做一下分析：
　　（1）招标投标环节变更和签证的管理重点就在于首先加强对设计图纸的审核和审定工作，部分工程设计粗糙，存在缺陷及漏洞。有的设计图纸节点设计不够详细，做法说明不够全面。如某政府投资改造工程，由于设计不详细，施工图存在工程设计说明模糊及对工程材料要求说明、构造做法不明确还相互矛盾；室内装饰做法尺寸不详，玻璃幕墙等无详细节点设计，大样图与平面图不符，设计安装管道位置与平面图不符等问题。因此，在开工后施工单位无法进行施工，经建设单位与监理、施工单位协商由施工单位对工程设计进行完善，办理变更签证，在工程竣工后施工单位提交的设计变更及现场签证达100余份，该优惠的报价也不能优惠，只能按实结算，结果合同价加上变更签证超过概算，而且由属于建设单位风险范围，也应当有建设单位承担；前期地勘工作也很关键，例如一些市政道路给排水工程，由于道路改造施工路线长，地下不明物和地址情况复杂，如果没有详实的地质勘查资料，在实际施工中很可能出现大量的签证和变更，需要对地基做灌浆、桩基、换填等加固处理现象很普遍。
　　（2）前期工作的另外一个重点是招标文件的编制和审核，特别是工程量清单的编制工作，招标文件的编制要规范合法，否则会造成变更签证管理陷于被动，例如在实际工作好多招标文件对招标人提供的工程量清单约定“本清单报价包括一切风险”，“投标人应认真审核招标清单，清单量和综合单价均固定，施工过程不作调整”等这方面的语言，本身就违背清单计价规范关于清单量价风险分担的原则，而且对变更签证也不做具体的约定，施工施工中由于变更和清单编制问题等清单量出现很大的偏差，增加很多，该怎么处理？如果给予调整，势必对于未中标单位造成不公平，如果不调工程很可能面临停工，所以招标文件的拟定必须严禁合法；编制清单一定要规范严禁，清单特征描述和施工图纸一定要吻合，如：有个项目一个清单项是路面，在清单描述中按惯例提到C10垫层，但是施工图纸中没有详细设计，投标人按照施工图组价，没有考虑垫层，施工中要求做垫层而且有设计变更，在结算评审时按照清单单价编制要求，要和特征描述对应，综合单价组价应包括垫层，施工单位肯定不同意，造成纠纷，规范编制招标清单是变更签证的管理的很重要环节。还有就是合同的签订更是重要环节，签订合同要具体有针对性和和操作性，实际施工中好多合同的签订较草率，给后续合同的执行带来困扰。例如：有个项目的招标文件和合同约定“本合同总价已经充分考虑工程因设计变更应采用的一切技术措施，今后该费用不再调整”，但是实际施工中增加一层，工程量变更很大，相应的措施费用也增加很多，这就使合同的执行变得进退维谷；所以在合同签订时一定要全盘考虑，约定细化，操作方便且合法。
　　（3）实际工程造价管理中，由于前期管理的疏忽造成的变更签证的占整个项目的变更签证量比例很大，在30%以上，甚至更多，所以必须加强监管，推行规范招投标制度，责权利要明细，职权法定，为后续的施工过程管理打下良好的基础和良性铺垫。
　　2. 工程施工阶段的变更签证管理
　　（1）首先要客观认识变更签证具有不可避免性，特别是一些大的技术复杂项目，工期较长，在施工不可预见的事件会不期而至，我们所要做的所能做的是如何尽量减少变更签证的发生，何如把变更签证的管理规范在可控的框架之内，控制工程造价的异常波动。
　　（2）首先，我们应该在政府制定的工程变更签证管理办法的框架下制定出具体的的管理办法，要有专门有资质的人员负责管理，有详细的变更签证流程和审批程序，有规范的变更签证格式，以及该类资料的存档管理，使没一份签证变更具有可追溯性；在每个大的变更签证之前，要有一个论证过程，经过建设方、设计方、监理方、施工方等进行比较核算，然后先履行签字审批手续再施工，而且施工过程有资料记录，最后有隐蔽验收资料；政府投资项目在实际工作中我们发现很多变更签证，都是在变更签证工作完成之后补签，甚至一张签证单上有多项签证事项，不考虑增加多少费用，最后算账，根本没有做变更签证前的论证工作，没考虑是否需要变更，例如：有个项目签证单有一条，“广场及道路增加30CM的三七灰土垫层”，既没有原因也没有过程和验收资料，和别签证内容揉在一起，三方都签了字，增加上百万的费用，很明显这是没有经过任何变更签证的管理程序的；也有的签证模糊，描述不清楚，例如：“增加一个配电房10万元”、“增加一套变压器15万元”等，像这样的签证无根据、无计算、无规格型号，让人很质疑其真实性；政府投项目的签证变更管理应加强过程的监管控制，对类似的变更签证在施工过程中间就给消除，坚持随做随签、一项一签、一事一签，工完签完，杜绝先做后签的现象。签证资料要有关门造价控制人员统一管理，建立台账，在报结算时要真实可查。 　　（3）在实际的工程管理中还有一项关于材料价格的签证管理是一项重点和难点，政府投资项目牵涉到的专业广泛，材料设备林林总总，新材料、新技术层出不穷，而且这部分占工程造价的比例较高， 目前此类价格认定，大多采用以下三种形式，一是办个签证单，经过建设方、监理方和施工方签个字；二是由施工单位提供一个购货协议，有些让建设方签个字（大多是在审计时后补签的）；还有一种情况提供发票，大多为复印件；实际中还有些是经审核部门最后审定时询价，然后再下浮一点；以上这些做法有一定的合理性，但是都可能存在漏洞，例如：有可能出现假发票、假购货协议等，缺少一套完整的材料设备签证的科学监管程序，缺少对采购询价过程资料的保存和可追溯性，没有建立起一套有权威的可行的询价共享平台，特别是对一些新材料和新设备，市场价不透明的材料应该加强监管，尽量在施工过程中利用中利用各种信息渠道，相互印证，尽可能还原每个材料设备的真实价值。保证签证资料的完备真实，为后期的工程结算的审定做好铺垫。
　　（4）变更签证管理环节中还有一项关于签证零星工程费用和零星用工数量的问题值得一提，施工过程中经常会发生合同外的零星工程事项及一些零星用工，签证单中的资料记载不详，含糊不清，计算费用的依据不足，无法核实发生的相应费用。实际中很多签证单，直接就说用工多少个，例如：“后期垃圾清理增加用工520个工日”，签证单也未附有关工作时间、每次的用工数量等证明资料，向建设单位询问时，他们的答复是：“施工单位报的还要多，我们已砍掉了几十个工日了”；还有说“按照领导要求连夜清理施工垃圾工地投入增加费用32万元”等签证，此类签证的处理也是很难办的，确实发生了而没有详细可查的用工用机械，这些都反映出施工过程中签证管理的不规范性亟待解决。
　　（5）另外值得我们注意的是，政府投资项目，大的设计变更包括材料设备的采购，超过一定限额需要重新报批，甚至需要招标采购，在实际中很少做到。做好施工过程变更签证的管理工作，那么接下来的结算阶段的变更签证的管理就水到渠成了。
　　3. 施工结算阶段的变更签证的管理工作
　　（1）政府投资项目，结算的变更签证的管理与审核工作主要从结算资料的完整性、真实性和正确性三个方面入手，在实际的工程结算审核中我们发现，结算资料缺、漏、错、重现象很常见，甚至有些项目招投标文件和合同就没有，结算书编制也很草率，签证变更资料好多为复印件，后补的签证和协议也屡见不鲜，特别是竣工图的编制，有些就是施工单位自己制作的图纸，无设计院盖章，和变更签证资料相互矛盾，很难断定工程实际。针对上述情况，需要从真实性、合规合理性和造价组成三个方面入手审核。
　　（2）在结算的变更签证审核管理中，第一步工作是我们要紧扣招投标文件和施工合同，对结算资料去伪存真，还原真相。工程设计变更及现场签证是否真实发生。真实性审计重点是审查设计变更及签证内容是否真实、有无弄虚作假。施工单位搞虚假和重复设计变更及签证。虚假设计变更及签证往往存在于隐蔽工程中，如房屋的基础部分、 主体钢筋部分；道路的路基部分土方部分和注浆量等；装饰装修工程幕墙及饰面内部骨架部分等等，这给结算管理工作工作尤其是事后评审带来了很大的困难，这就需要评审人员采用合理的方法来检查验证，取得证据。造成这样的深层原因是由于管理脱节，在这些资料形成过程中没有有效的监管措施，对一个具体项目施工单位和审计人员所掌握信息的不对称，往往造成评审工作的被动。还需要对招标前的图纸施工图、竣工图进行甄别，看是否存在变更签证的可能，例如：有个项目标前的施工图和竣工图一模一样，而变更单确显示增加吊顶、地面做法改变等，隐蔽部分增加混凝土标号等，这样就需要有别的资料证据和现场踏勘资料进一步佐证。还有的变更签证发证后，现场又发生变化，无法核实，例如市政工程在一些地段增加树木，但评审时现场有改变了，增加的树木没有了，像此类问题，如何加强过程跟踪，谁来跟踪值得考虑。
　　（3）在结算中变更签证是否合规，是否合理也是审核重点，合规性评审主要检查设计变更及现场签证是否按规定程序进行办理，各项手续是否完备、资料是否齐全，是否经原设计部门出具设计变更通知单，对重大设计变更是否报项目审批部门批准。评审中应重点对那些未按规定程序办理设计变更及现场签证，该招标未招标的材料设备，例如一个工程项目暂列金额中一宗一百多万的材料、设备未经过任何招投标和别的政府采购程序，一纸签证就进入结算了。还有些变更签证明显不合理，就没必要变更签证。还有一些材料价格比市场上同种产品高的多，明显签证不合理，还有些材料无任何市场询价资料就签上价格。
　　（4）合理确定设计变更及签证的造价是工程结算审计的重要环节，对变更签证的量确认，要对照变更签证单、竣工图和投标清单认真核对，看是否存在重算和多签现象，特别是代换材料做法，签证变更增加新的做法，必然要扣除投标清单中原有做法；变更签证单价的套取，对于固定单价合同，一定要看原投标清单中是否有适用的综合单价单价，如果有就不能再组价。根据2013清单计价规范，对于固定单价合同，结合变更签证对要对招标清单量进一步核准。不能简单处理成合同价加签证，防止该增的按照变更签证增上去了，改减的由于无核减变更签证资料，结算中没有减去。
　　4. 加强政府投资项目设计变更及签证管理的建议
　　（1）应当根据政府投资项目设计变更现场签证的管理办法。组建工程专门跟踪小组，可以借助社会专业咨询公司，对每一个项目从立项招投标到竣工结算全程造价管理跟踪，建立完善的变更签证管理制度，制定专门变更签证作业手册和操作流程，起到穿针引线的作用，防止环节的脱松，明确规范建设、勘察、设计、监理、施工等单位的责任、权利和义务，只有明确了责、权、利，才能规范各级工程管理人员在设计变更和现场签证中的行为，认真履行职责。完善相关监督及责任追究制度，有利于提高政府投资工程管理水平，提高投资效益，防止腐败现象发生。
　　（2）在政府项目造价跟踪小组的指导下，按照既定的变更签证管理规程，项目建设单位应当建设健全工程设计变更及现场签证的内部控制制度。一是明确变更及签证的审批程序，规范签证权力，健全相关监督及责任追究制度；二是要完善工程变更及签证的手续。在项目建设过程中，根据实际情况确需变更的，涉及变更内容的相关单位应在变更签证中签字盖章；三是对工程变更签证的内容严格把关。履行审核义务的单位在审查工程变更签证时应注意依据是否充分，内容是否全面、详细、准确，对隐蔽工程应要求施工单位提供施工简图作为签证的附件，最好存留影像资料；四是明确工程变更签证时限，不能补签。对于大的材料设备签证，该组织招标要严格按照招标投标法执行。
　　（3）建立健全每个项目过程签证资料的收集管理工作，做好备份，特别是原始资料，在过程中包括政府管理单位在内的各参建都要有存档，而且相互对应吻合，这样就避免了评审末端控制时由于缺乏过程信息造成的被动。
　　（4）由于政府投资项目牵涉到国计民生，管理利用好每一分政府资金意义重大，而且牵涉到的工程项目方方面面，变更签证管理注定是一项庞杂而艰巨的任务，这就需要政府管理部门制定好制度，做好统筹组织管理，把监督的工作融通到每个项目的建设全周期，通过科学的组织手段，充分结合每个项目的参建单位，借助社会专业力量，并联合政府相关部门，联动控制，而且灵敏有效。只有建立这样一套系统立体的管理机制，变更签证的管理工作一定会逐步提高。