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摘 要： 目前广大县域财政形式不容乐观，究其原因主要体制尚未理顺、缺乏优势税种、财 政支出负担重、资金使用效益低、监督制度不完善等。摆脱县级财政困境，必须理顺体制， 合理调整利益关系：发展县域经济，拓展税源；优化支出结构，提高支出效益；深化财政管 理改革，规范财政运行机制；加强财政监督，确保财政资金合理使用。
关键词：县级财政 理顺体制 财政运行机制
中图分类号：F810.2文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）02-049-02
一、县级财政的困难表现
1.财政收入偏低，非税收入增长过快。在2000多个县中，地方财政收入超过1亿元的县共有631个，占总县数的28.6%，地方财政收 入在1亿元以下的而非贫困的县969个，占44%，贫困县占27.3%，两者合计占到71.3%。县级 财政整体收入低、贫困县占多数。
由于县级政府没有税收立法权，较低的财政收入和财政支出的刚性增长导致许多县市专项收 入和收费罚款名目繁多，预算外的非税收入比重不断增加，相当部分县市非税收入都超过了 40%，带来了一系列的社会经济问题：预算外收入的过度膨胀成为影响税收增长的严重障碍 ，分散政府的财力，腐蚀税基；由于非税收入缺乏监督，资金使用效率不高，更容易滋生腐 败现象；尤其是地方政府在农村乱集资、乱收费、乱摊派，“三乱膨胀”，农民非税收负担 急剧增长，已成为影响农村政治和社会不稳定的重要因素。
2.财政赤字严重，公共服务职能弱化。县乡财政虽然收入不多，但是支出项目却十分繁多，财政赤字比较严重，我国县级财政赤字 面一度曾高达40%以上。财政支出按其用途大致可分为三个部分：行政支出、公共支出和发 展支出。我国大部分縣（尤其是中西部地区）的财政支出中行政支出占了绝大部分，有80% ～ 90%是用于保证工资发放和维持事业进行，公共支出和发展支出不足。由于财政困难，在保 证工资发放和运转后，县乡政府还要全力确保农村义务教育的投入，因而已无财力干其他事 情 。目前政府用于农业的投入只能主要依赖争取中央的专项资金，县乡本级财政对农业几乎没 有多少投入。同时县乡财政对农村社会保障基本没有投入，农民自身的各种保障主要依靠传 统的家庭。
3.债务负担沉重，财政金融风险加大。乡村财政是县级财政的基本组成单位，据统计，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡债务 1776亿元，平均每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每村负责20万元。县级本 级财政负债构成则更为复杂，也更为严峻，主要有以下几类：一是向外国政府和世行、亚行 等国际金融组织的借款，主要用于造林、卫生结防和改水等项目，还款能力低；二是国债转 贷资金还款债务和专项资金配套所形成的债务；三是财政周转金还款债务和预算调度资金欠 款；四是基层金融机构治理整顿过程中所发生的清兑债务，包括兑付农村合作基金会借款、 兑付供销合作社社员股金和兑付城市信用社存款等。
县级政府的债务大都是向银行举债的，银行的钱除了自身的资金外，主要是企业、居民的存 款。如此下去，不仅县级政府的财政不堪重负，十分危险，而且有可能形成银行的呆账、坏 账，对这种潜在金融风险必须特别予以高度的重视。
4.虚增财政收入，影响经济健康发展。县级财政收入不真实，普遍存在虚增财政收入的问题已是公开的秘密。在我国，下级财政收 入的增长在客观上不仅能够增强上级政府的财政调控能力，也能够体现出下级政府的正绩。 由此导致一些县级政府在财政处理上虚列收支，填补收支缺口，制造虚假平衡。一方面，通 过在预算科目上做文章，将预算外收入通过“调入资金”强行调入预算内，或将已实现的支 出转入“暂付款”或“其他应款”等隐匿不报虚减支出，经过人为技术处理后达到账面收支 相抵，甚至还“略有节余”；另一方面，通过税收征管虚增财政收入。财政“空壳”现象造 成的后果更为恶劣也更危险，不仅使财政工作运行成本提高，掩盖了县级财政的真实状况， 更使政府在宏观决策中得不到准确信息，为经济健康发展和基层政权建设增加了安全隐患。
二、县级财政困难的原因分析
1.体制尚未理顺。(1)财权和事权不对称。分税制改革之后，财权层层向上集中，事权则逐级下放，一方面， 财 政收入上收。中央把增值税和消费税两大税种上划，县需要将75%的增值税和100%的消费税 上交中央财政，税收增长部分还要按1∶0.3的比例由中央拿大头。当前是60%的财权集中到 中央，60%的事权下放到地方，到2000年中央本级财政收入占全国财政收入的55.2%，省级财 政集中程度从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均递增2%。另一方面，事权下放 ，支 出下移。这在基础教育上表现特别突出，我国中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱 了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。(2)转 移支付制度不到位。实行分税制的财政管理体制，要求政府间的财政资金分配，必须 采 用按税种划分的方法，中央掌握60%左右的财力，地方不足的部分由中央财政对地方财政实 行 转移支付制度。1994年改革的初衷之一就是彻底改革政府间的转移支付体制，但是改革的结 果没有改革现行的转移支付体制，只不过增加了两项新内容——税收返还和过渡期均等化转 移支付。由于这两项政策的实施使得原有的收入再分配改变成为了来源地原则，也就是将更 多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区，加剧了原有省际之间的不平等。
1994年分税制改革只是对中央到省级的转移支付框架做了安排，对省以下转移支付没有一个 规范的模式，财政转移支付资金分配随意性较大，透明度不够，那些跑得勤、有策略的县就 能获得更多的拨款，更多的县得到的转移支付很少，远远不能满足本级财政需要。
2.缺乏优势税种。分税制体制下划归地方的税种，大多是税基薄弱窄小，税源零星分散，征 收难度大，成本高 ，增长弹性小的税种，很难形成地方财力增长的“支撑点”。加之县级政府缺乏必要的税收 立法自主权，只能执行开征和停征的决定，难以根据当地实际的客观情况有效的组织收入， 造成可用财力减少。
除了体制原因造成财政税源萎缩外，县级经济发展速度慢，发展不均衡是县级财政陷入困境 的最根本的原因。目前县级国有工业企业基本不存在，以民营经济为主的县域二三产业还远 未形成规模，县级财政不得不以农业为主。农业税取消，县乡财政增长将更加乏力。
由于税收收入对县级财政收入的拉动作用十分有限，行政性收费、罚没收入和其他非税收入 成为拉动财政收入增长的主体。非税收入的快速增长，使得纳税人的实际税负较重，这又使 得税源流失，投资者有向大中城市集中的趋势，对县级财政形成恶性循环。
3.财政支出负担重。(1)财政供养人口过多。目前，县级政府的机构设置是与上级配套设定 的，而不是根据本级 事 权需要设置，使得县级财政仍然承担着过重的的机关运转成本，人头经费支出。另一方面， 由于事业单位改革也不彻底、不到位，该脱离的仍留在财政预算支出账户上，增加了财政的 负担。每年还要接受转业、退伍军人，大中专毕业生等，其结果是使行政事业机构和财政供 养人口膨胀，严重超编，财政供养人口增长大大超过了财政收入的增长，再加上不断攀升的 公用经费和专项经费，县级财政只能是吃饭财政。(2)财政支出逐年递增。近几年来，县级 财政的一些刚性支出逐年增长：国家为了扩大内需 ， 拉动经济增长，相继出台了一系列以扩张财政支出为主要内容的积极财政政策，如逐步增加 机关事业单位职工的工资、提高“三条社会保障线”的补助水平；要求财政加大对产业结构 调整的支持力度，增加对基础设施的投入，逐年加大对教育、科技、农业的投入，保障住房 、医疗制度改革的顺利实施等，这些政策性增支，中央虽然补助了大头，但本级财政也要负 担大量的资金。
4.资金使用效益低。一方面，财政支出范围不合理，财政资金供给“越位”、“错位”和“缺位”并存，仍然包 办或管理了一些应当由企业、私人和市场从事的活动，财政资金供给范围过大、包揽过多。 财政对经济发展的支持仍以直接投资为主，忽视了财政资金和税收的引导推动作用。为了追 求政债，大搞形象工程。与此同时，一些本应由财政供给资金的项目却得不到充足的资金保 证，如义务教育、卫生保键、社会保障、基础设施建设等方面支出满足不了日益增长 的 需要，欠发工资的现象还比较严重等。另一方面，对于财政资金重支轻管，使用混乱。长期 以来，财政资金管理没有一个明确的制度，加上财政本身又缺乏强有力的制约手段和相应的 监督措施，造成财政资金使用效益不高，损失浪费严重。滥发补贴、公款吃喝、公费旅游、 超标准购车、高标准修建办公楼，造成了大量的财政资金损失。
5.监督制度不完善。现行的财政监督制度很不完善。一是人大及其常委会对县政府财政的监 督只具有程序性而不 具有刚性。在实际工作中不按人民代表大会通过的预算执行，预算调整无手续，人民代表大 会批准的预算流于形式；二是审计监督不到位。根据《审计法》，审计部门每年对县级政府 的财政审计只是审计上一年度财政预算执行情况，对县政府的负债也只是账面的审计，而对 于实际债务，特别是账外的债务是审计不到的，因而其审计作用和效果受到限制；三是金融 监管不规范。县级政府的债务资金主要来源于金融机构的信贷资金，虽然县级各家银行都是 实行垂直领导，但是银行为着在当地的生存和发展，受制于地方政府，对县级政府贷款的审 查不够严格；四是中央政府和省级政府不对县级政府进行直接管理。
县级政府负责的事情多而且范围广，由于财政监督制度不完善，有些县级政府作决策时个人 影响很大，事权大而监督小，很容易导致腐败行为的产生和财政资金的浪费。
三、县级财政摆脱困境的对策思考
1.现顺体制，合理调整利益关系。(1)规范政府间财权、事权配置。确立“一级事权，一级 财权”的管理体制，明确各级财政 部 门的权利与义务，使财权和事权相匹配。事权的划分是财权划分的基础，首先要合理划分各 级 政府间的事权。根据公共产品层次特征，按“受益原则”划分各级政府的事权，当前主要是 解决“上级出政策，下级出资金”的问题，各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则， 即在制定和实施涉及到政府间财政权益再分配的公共政策时，各级决策者都要遵守最基本的 政策责任原则。为了避免中央政府与地方政府以及地方政府之间事权的交叉，对各级政府事 权的划分，不能由政府以文件形式作原则规定，而应当由国家最高权力机关以法律形式来规 范。根据财权与事权相统一的原则，在完善现行税制的基础上重新合理划分收入。根据我国 的实 际和分税制的要求，建立起以增值税、消费税为主体的中央税体系和以营业税、企业所得税 为主体的地方税体系。把调节性的税种划为中央税，有利于增强中央的宏观调控能力，充分 发挥税收的调节作用；把小税种划归地方，有利于地方因地制宜加强管理，组织收入，提高 征收效率。(2)规范转移支付制度。要逐步规范转移支付制度以平衡各地区之间提供公共产 品和服务的 水 平。第一，逐步改变按旧体制进行税收返还的做法，使沿海发达地区按旧体制获得的不合理 既得利益逐步得到调整，逐步增加对中央财政的上交比例，增加中央财政的调控财力，增加 对中西部地区的财政转移支付支持力度，逐步缩小东、中、西部越来越大的财政收入差距， 实现地区间的协调发展。第二，完善省对县级财政的转移支付制度。根据各县的财力结构和 财政困难程度，合理确定上级财政对不同地区的补助力度，适当照顾粮食主产区、少数民族 地区和特殊困难地区。第三，要使转移支付制度法制化，以立法的形式对转移支付的实现方 式 、资金拨付、监督管理等，做出具体规定，从而提高透明度和规范性，使县级财政能够合理 预计到转移支付的数额。
2.发展县域经济，拓展税源。我国的县级地方财政收入很不平衡，东部发达地区的各县市财 政充实，而中西部地区的地方 财政收入却难见起色。原因就在于东部县市经济以能提供大量、稳定财政收入的各种非农经 济特别是第三产业和民营经济为主，而中西部地区仍然以传统的农业经济为主。因此中西部 县市实现财政收入的稳定增长，必须根据各地的具体情况和资源分布的特点，重点发展能提 供优质税收收入的非农经济和民营经济。
3.优化支出结构，提高支出效益。在县级财力有限和需求不断增长的条件下，必须要按照公 共财政支出理论的要求，以“社会 共同需求”为原则，将现有财政支出进行分类排队，根据财力水平，分清轻重缓急，予以安 排，提高支出效益。第一，退出一般竞争性领域。对私人产品和市场能提供的产品，财政应 退出供给领域。第二，减少行政支出。首先要继续深化机构改革，建议在县级归并职能相近 部门，调整缩减部门内设机构。其次推进事业单位改革。第三，扩大公共支出。要加强社会 保障 、教育和科学事业发展、环境保护等公共项目的支出，尤其是要加大农村地区的基础设施、 教育、卫生、文化等方面的投入。第四，合理调整发展支出。要将资金集中投向可持续发展 、能产生效益的项目。
4.深化财政管理改革，规范财政运行机制。(1)强化预算约束机制。公共预算体系是地方财政的重要组成部分，是地方财政的“公共性 ” 的核心體现。建立公共预算体系，强化预算约束机制，一是在财政收入方面，要强税弱费， 统筹预算内外资金。要进一步深化税费改革，调整和归并地方性公共收费，将某些税收性质 的收费改成税。同时将预算内外资金统一纳入政府预算管理，建立综合财政预算。二是在财 政支出方面，要实行“零基预算”和“部门预算”，即在预算安排上，改“基数法”为“因 素法”，按人员编制和业务工作量核定单位预算；将预算编制到与财政发生领拨关系的各个 部门，预算中没有列出的项目不得开支，增加预算的透明度。在预算执行中，大力压缩车辆 、会议、接待等非生产性支出。(2)实行国库集中收付制度。改革现行国库分散收付为国库单一账户集中收付，取消各部门 和 单位在银行设立的收支账户，取消单位会计，所有政府性财政资金全部集中到国库单一账户 ，所有财政支出由国库单一账户直接支付，实行收支“四直达”，即收入直达国库或财政专 户，工资直达个人，采购直达供应商，上介、下划直达指定单位。国库集中收付制度是最终 规范政府性资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式，它使财政由事后监督转为事前监督 ，从制度上解决了由于财政资金收付流经环节过多而产生的资金截流、挤占、挪用等问题 ，大大增强了县级财政的资金调节能力。(3)推行政府采购制度。政府采购制度是公共财政 的重要组成部分。国际国内经验表明，实 行 政府采购制度，采购费用平均可节约10%。同时政府采购制度可以有效避免暗箱操作，防止 腐败，产生良好的社会效益。在采购模式的选择上，针对县城市场狭窄、选择余地小的劣势 ，可以采取“区域”联合采购的形式，以地市行政区域带动县之间集中起来采购。(4)防范 县级财政债务风险。一是对原有债务进行分类处理，根据不同情况采取单位还款、建立财政 还债基金、预算强制扣 款、争取上级豁免等办法，逐步消化到期债务。二是要着手研究、建立新的债务管理体制： 对举债主体、权限、义务及举债原则、债务用途、偿债办法等方面作出严格的规定。
5.加强财政监督，确保财政资金合法使用。加强县级财政监督，要从完善监督制度入手，从制度上预防财政运行中可能产生的各种低效 行为、寻租活动和腐败行为，确保财政资金使用的合法性。第一，强化人代会及其常委会对 财政的监督。县政府所确定的重大项目及其资金安排必须向人代会及其常委会报告通过，经 入代会通过的财政预算报告，县级政府不得擅自作重大调整。第二，加强审计部门的监督作 用。审计部门对县级政府财政的审计应完整、到位，必须弄清县级财政支出的实际情况，掌 握政府的真实负债，对政府实际总负债应出审计报告。第三，完善金融部门对政府举债的监 督。金融部门对县级政府重大举债项目，不仅要认真履行本行业的审查制度，而且对其项目 的合法性（人代会及其常委会是否通过）进行审查，不合法的项目不予以放贷，从源头上遏 制和杜绝政府债务的发生。第四，地方政府要加强对财政资金使用的管理和监督。加强省级 政府对县级财政资金使用的管理和监督就尤为必要。特别要明确转移支付资金的使用方向， 切实将该部分资金用于有利于落后地区的综合发展能力提高的项目上。
参考文献：
1.马海涛，李霁.县级财政的现状与创新［J］.河北经贸大学学报，2004（3）
2.陈工，谢贞发.改革县级财政体制.化解县级财政困难［J］.开放潮，2003（5）
3.陈琳.对新形势下县级财政摆脱困境的探讨［J］.吉林财税高等专科学校学报，2004（2）
4.郑卫平.对构建县级公共财政支出框架的思考［J］.求实，2001（2）
（作者单位：中共中央党校 北京 100091）
（责编：吕尚）
关键词：县级财政 理顺体制 财政运行机制
中图分类号：F810.2文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）02-049-02
一、县级财政的困难表现
1.财政收入偏低，非税收入增长过快。在2000多个县中，地方财政收入超过1亿元的县共有631个，占总县数的28.6%，地方财政收 入在1亿元以下的而非贫困的县969个，占44%，贫困县占27.3%，两者合计占到71.3%。县级 财政整体收入低、贫困县占多数。
由于县级政府没有税收立法权，较低的财政收入和财政支出的刚性增长导致许多县市专项收 入和收费罚款名目繁多，预算外的非税收入比重不断增加，相当部分县市非税收入都超过了 40%，带来了一系列的社会经济问题：预算外收入的过度膨胀成为影响税收增长的严重障碍 ，分散政府的财力，腐蚀税基；由于非税收入缺乏监督，资金使用效率不高，更容易滋生腐 败现象；尤其是地方政府在农村乱集资、乱收费、乱摊派，“三乱膨胀”，农民非税收负担 急剧增长，已成为影响农村政治和社会不稳定的重要因素。
2.财政赤字严重，公共服务职能弱化。县乡财政虽然收入不多，但是支出项目却十分繁多，财政赤字比较严重，我国县级财政赤字 面一度曾高达40%以上。财政支出按其用途大致可分为三个部分：行政支出、公共支出和发 展支出。我国大部分縣（尤其是中西部地区）的财政支出中行政支出占了绝大部分，有80% ～ 90%是用于保证工资发放和维持事业进行，公共支出和发展支出不足。由于财政困难，在保 证工资发放和运转后，县乡政府还要全力确保农村义务教育的投入，因而已无财力干其他事 情 。目前政府用于农业的投入只能主要依赖争取中央的专项资金，县乡本级财政对农业几乎没 有多少投入。同时县乡财政对农村社会保障基本没有投入，农民自身的各种保障主要依靠传 统的家庭。
3.债务负担沉重，财政金融风险加大。乡村财政是县级财政的基本组成单位，据统计，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡债务 1776亿元，平均每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每村负责20万元。县级本 级财政负债构成则更为复杂，也更为严峻，主要有以下几类：一是向外国政府和世行、亚行 等国际金融组织的借款，主要用于造林、卫生结防和改水等项目，还款能力低；二是国债转 贷资金还款债务和专项资金配套所形成的债务；三是财政周转金还款债务和预算调度资金欠 款；四是基层金融机构治理整顿过程中所发生的清兑债务，包括兑付农村合作基金会借款、 兑付供销合作社社员股金和兑付城市信用社存款等。
县级政府的债务大都是向银行举债的，银行的钱除了自身的资金外，主要是企业、居民的存 款。如此下去，不仅县级政府的财政不堪重负，十分危险，而且有可能形成银行的呆账、坏 账，对这种潜在金融风险必须特别予以高度的重视。
4.虚增财政收入，影响经济健康发展。县级财政收入不真实，普遍存在虚增财政收入的问题已是公开的秘密。在我国，下级财政收 入的增长在客观上不仅能够增强上级政府的财政调控能力，也能够体现出下级政府的正绩。 由此导致一些县级政府在财政处理上虚列收支，填补收支缺口，制造虚假平衡。一方面，通 过在预算科目上做文章，将预算外收入通过“调入资金”强行调入预算内，或将已实现的支 出转入“暂付款”或“其他应款”等隐匿不报虚减支出，经过人为技术处理后达到账面收支 相抵，甚至还“略有节余”；另一方面，通过税收征管虚增财政收入。财政“空壳”现象造 成的后果更为恶劣也更危险，不仅使财政工作运行成本提高，掩盖了县级财政的真实状况， 更使政府在宏观决策中得不到准确信息，为经济健康发展和基层政权建设增加了安全隐患。
二、县级财政困难的原因分析
1.体制尚未理顺。(1)财权和事权不对称。分税制改革之后，财权层层向上集中，事权则逐级下放，一方面， 财 政收入上收。中央把增值税和消费税两大税种上划，县需要将75%的增值税和100%的消费税 上交中央财政，税收增长部分还要按1∶0.3的比例由中央拿大头。当前是60%的财权集中到 中央，60%的事权下放到地方，到2000年中央本级财政收入占全国财政收入的55.2%，省级财 政集中程度从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均递增2%。另一方面，事权下放 ，支 出下移。这在基础教育上表现特别突出，我国中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱 了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。(2)转 移支付制度不到位。实行分税制的财政管理体制，要求政府间的财政资金分配，必须 采 用按税种划分的方法，中央掌握60%左右的财力，地方不足的部分由中央财政对地方财政实 行 转移支付制度。1994年改革的初衷之一就是彻底改革政府间的转移支付体制，但是改革的结 果没有改革现行的转移支付体制，只不过增加了两项新内容——税收返还和过渡期均等化转 移支付。由于这两项政策的实施使得原有的收入再分配改变成为了来源地原则，也就是将更 多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区，加剧了原有省际之间的不平等。
1994年分税制改革只是对中央到省级的转移支付框架做了安排，对省以下转移支付没有一个 规范的模式，财政转移支付资金分配随意性较大，透明度不够，那些跑得勤、有策略的县就 能获得更多的拨款，更多的县得到的转移支付很少，远远不能满足本级财政需要。
2.缺乏优势税种。分税制体制下划归地方的税种，大多是税基薄弱窄小，税源零星分散，征 收难度大，成本高 ，增长弹性小的税种，很难形成地方财力增长的“支撑点”。加之县级政府缺乏必要的税收 立法自主权，只能执行开征和停征的决定，难以根据当地实际的客观情况有效的组织收入， 造成可用财力减少。
除了体制原因造成财政税源萎缩外，县级经济发展速度慢，发展不均衡是县级财政陷入困境 的最根本的原因。目前县级国有工业企业基本不存在，以民营经济为主的县域二三产业还远 未形成规模，县级财政不得不以农业为主。农业税取消，县乡财政增长将更加乏力。
由于税收收入对县级财政收入的拉动作用十分有限，行政性收费、罚没收入和其他非税收入 成为拉动财政收入增长的主体。非税收入的快速增长，使得纳税人的实际税负较重，这又使 得税源流失，投资者有向大中城市集中的趋势，对县级财政形成恶性循环。
3.财政支出负担重。(1)财政供养人口过多。目前，县级政府的机构设置是与上级配套设定 的，而不是根据本级 事 权需要设置，使得县级财政仍然承担着过重的的机关运转成本，人头经费支出。另一方面， 由于事业单位改革也不彻底、不到位，该脱离的仍留在财政预算支出账户上，增加了财政的 负担。每年还要接受转业、退伍军人，大中专毕业生等，其结果是使行政事业机构和财政供 养人口膨胀，严重超编，财政供养人口增长大大超过了财政收入的增长，再加上不断攀升的 公用经费和专项经费，县级财政只能是吃饭财政。(2)财政支出逐年递增。近几年来，县级 财政的一些刚性支出逐年增长：国家为了扩大内需 ， 拉动经济增长，相继出台了一系列以扩张财政支出为主要内容的积极财政政策，如逐步增加 机关事业单位职工的工资、提高“三条社会保障线”的补助水平；要求财政加大对产业结构 调整的支持力度，增加对基础设施的投入，逐年加大对教育、科技、农业的投入，保障住房 、医疗制度改革的顺利实施等，这些政策性增支，中央虽然补助了大头，但本级财政也要负 担大量的资金。
4.资金使用效益低。一方面，财政支出范围不合理，财政资金供给“越位”、“错位”和“缺位”并存，仍然包 办或管理了一些应当由企业、私人和市场从事的活动，财政资金供给范围过大、包揽过多。 财政对经济发展的支持仍以直接投资为主，忽视了财政资金和税收的引导推动作用。为了追 求政债，大搞形象工程。与此同时，一些本应由财政供给资金的项目却得不到充足的资金保 证，如义务教育、卫生保键、社会保障、基础设施建设等方面支出满足不了日益增长 的 需要，欠发工资的现象还比较严重等。另一方面，对于财政资金重支轻管，使用混乱。长期 以来，财政资金管理没有一个明确的制度，加上财政本身又缺乏强有力的制约手段和相应的 监督措施，造成财政资金使用效益不高，损失浪费严重。滥发补贴、公款吃喝、公费旅游、 超标准购车、高标准修建办公楼，造成了大量的财政资金损失。
5.监督制度不完善。现行的财政监督制度很不完善。一是人大及其常委会对县政府财政的监 督只具有程序性而不 具有刚性。在实际工作中不按人民代表大会通过的预算执行，预算调整无手续，人民代表大 会批准的预算流于形式；二是审计监督不到位。根据《审计法》，审计部门每年对县级政府 的财政审计只是审计上一年度财政预算执行情况，对县政府的负债也只是账面的审计，而对 于实际债务，特别是账外的债务是审计不到的，因而其审计作用和效果受到限制；三是金融 监管不规范。县级政府的债务资金主要来源于金融机构的信贷资金，虽然县级各家银行都是 实行垂直领导，但是银行为着在当地的生存和发展，受制于地方政府，对县级政府贷款的审 查不够严格；四是中央政府和省级政府不对县级政府进行直接管理。
县级政府负责的事情多而且范围广，由于财政监督制度不完善，有些县级政府作决策时个人 影响很大，事权大而监督小，很容易导致腐败行为的产生和财政资金的浪费。
三、县级财政摆脱困境的对策思考
1.现顺体制，合理调整利益关系。(1)规范政府间财权、事权配置。确立“一级事权，一级 财权”的管理体制，明确各级财政 部 门的权利与义务，使财权和事权相匹配。事权的划分是财权划分的基础，首先要合理划分各 级 政府间的事权。根据公共产品层次特征，按“受益原则”划分各级政府的事权，当前主要是 解决“上级出政策，下级出资金”的问题，各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则， 即在制定和实施涉及到政府间财政权益再分配的公共政策时，各级决策者都要遵守最基本的 政策责任原则。为了避免中央政府与地方政府以及地方政府之间事权的交叉，对各级政府事 权的划分，不能由政府以文件形式作原则规定，而应当由国家最高权力机关以法律形式来规 范。根据财权与事权相统一的原则，在完善现行税制的基础上重新合理划分收入。根据我国 的实 际和分税制的要求，建立起以增值税、消费税为主体的中央税体系和以营业税、企业所得税 为主体的地方税体系。把调节性的税种划为中央税，有利于增强中央的宏观调控能力，充分 发挥税收的调节作用；把小税种划归地方，有利于地方因地制宜加强管理，组织收入，提高 征收效率。(2)规范转移支付制度。要逐步规范转移支付制度以平衡各地区之间提供公共产 品和服务的 水 平。第一，逐步改变按旧体制进行税收返还的做法，使沿海发达地区按旧体制获得的不合理 既得利益逐步得到调整，逐步增加对中央财政的上交比例，增加中央财政的调控财力，增加 对中西部地区的财政转移支付支持力度，逐步缩小东、中、西部越来越大的财政收入差距， 实现地区间的协调发展。第二，完善省对县级财政的转移支付制度。根据各县的财力结构和 财政困难程度，合理确定上级财政对不同地区的补助力度，适当照顾粮食主产区、少数民族 地区和特殊困难地区。第三，要使转移支付制度法制化，以立法的形式对转移支付的实现方 式 、资金拨付、监督管理等，做出具体规定，从而提高透明度和规范性，使县级财政能够合理 预计到转移支付的数额。
2.发展县域经济，拓展税源。我国的县级地方财政收入很不平衡，东部发达地区的各县市财 政充实，而中西部地区的地方 财政收入却难见起色。原因就在于东部县市经济以能提供大量、稳定财政收入的各种非农经 济特别是第三产业和民营经济为主，而中西部地区仍然以传统的农业经济为主。因此中西部 县市实现财政收入的稳定增长，必须根据各地的具体情况和资源分布的特点，重点发展能提 供优质税收收入的非农经济和民营经济。
3.优化支出结构，提高支出效益。在县级财力有限和需求不断增长的条件下，必须要按照公 共财政支出理论的要求，以“社会 共同需求”为原则，将现有财政支出进行分类排队，根据财力水平，分清轻重缓急，予以安 排，提高支出效益。第一，退出一般竞争性领域。对私人产品和市场能提供的产品，财政应 退出供给领域。第二，减少行政支出。首先要继续深化机构改革，建议在县级归并职能相近 部门，调整缩减部门内设机构。其次推进事业单位改革。第三，扩大公共支出。要加强社会 保障 、教育和科学事业发展、环境保护等公共项目的支出，尤其是要加大农村地区的基础设施、 教育、卫生、文化等方面的投入。第四，合理调整发展支出。要将资金集中投向可持续发展 、能产生效益的项目。
4.深化财政管理改革，规范财政运行机制。(1)强化预算约束机制。公共预算体系是地方财政的重要组成部分，是地方财政的“公共性 ” 的核心體现。建立公共预算体系，强化预算约束机制，一是在财政收入方面，要强税弱费， 统筹预算内外资金。要进一步深化税费改革，调整和归并地方性公共收费，将某些税收性质 的收费改成税。同时将预算内外资金统一纳入政府预算管理，建立综合财政预算。二是在财 政支出方面，要实行“零基预算”和“部门预算”，即在预算安排上，改“基数法”为“因 素法”，按人员编制和业务工作量核定单位预算；将预算编制到与财政发生领拨关系的各个 部门，预算中没有列出的项目不得开支，增加预算的透明度。在预算执行中，大力压缩车辆 、会议、接待等非生产性支出。(2)实行国库集中收付制度。改革现行国库分散收付为国库单一账户集中收付，取消各部门 和 单位在银行设立的收支账户，取消单位会计，所有政府性财政资金全部集中到国库单一账户 ，所有财政支出由国库单一账户直接支付，实行收支“四直达”，即收入直达国库或财政专 户，工资直达个人，采购直达供应商，上介、下划直达指定单位。国库集中收付制度是最终 规范政府性资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式，它使财政由事后监督转为事前监督 ，从制度上解决了由于财政资金收付流经环节过多而产生的资金截流、挤占、挪用等问题 ，大大增强了县级财政的资金调节能力。(3)推行政府采购制度。政府采购制度是公共财政 的重要组成部分。国际国内经验表明，实 行 政府采购制度，采购费用平均可节约10%。同时政府采购制度可以有效避免暗箱操作，防止 腐败，产生良好的社会效益。在采购模式的选择上，针对县城市场狭窄、选择余地小的劣势 ，可以采取“区域”联合采购的形式，以地市行政区域带动县之间集中起来采购。(4)防范 县级财政债务风险。一是对原有债务进行分类处理，根据不同情况采取单位还款、建立财政 还债基金、预算强制扣 款、争取上级豁免等办法，逐步消化到期债务。二是要着手研究、建立新的债务管理体制： 对举债主体、权限、义务及举债原则、债务用途、偿债办法等方面作出严格的规定。
5.加强财政监督，确保财政资金合法使用。加强县级财政监督，要从完善监督制度入手，从制度上预防财政运行中可能产生的各种低效 行为、寻租活动和腐败行为，确保财政资金使用的合法性。第一，强化人代会及其常委会对 财政的监督。县政府所确定的重大项目及其资金安排必须向人代会及其常委会报告通过，经 入代会通过的财政预算报告，县级政府不得擅自作重大调整。第二，加强审计部门的监督作 用。审计部门对县级政府财政的审计应完整、到位，必须弄清县级财政支出的实际情况，掌 握政府的真实负债，对政府实际总负债应出审计报告。第三，完善金融部门对政府举债的监 督。金融部门对县级政府重大举债项目，不仅要认真履行本行业的审查制度，而且对其项目 的合法性（人代会及其常委会是否通过）进行审查，不合法的项目不予以放贷，从源头上遏 制和杜绝政府债务的发生。第四，地方政府要加强对财政资金使用的管理和监督。加强省级 政府对县级财政资金使用的管理和监督就尤为必要。特别要明确转移支付资金的使用方向， 切实将该部分资金用于有利于落后地区的综合发展能力提高的项目上。
参考文献：
1.马海涛，李霁.县级财政的现状与创新［J］.河北经贸大学学报，2004（3）
2.陈工，谢贞发.改革县级财政体制.化解县级财政困难［J］.开放潮，2003（5）
3.陈琳.对新形势下县级财政摆脱困境的探讨［J］.吉林财税高等专科学校学报，2004（2）
4.郑卫平.对构建县级公共财政支出框架的思考［J］.求实，2001（2）
（作者单位：中共中央党校 北京 100091）
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