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【摘 要】随着社会主义建设进程不断推进，该制度不再适应改革开放背景下社会主义市场经济的发展需要，引发一系列的社会问题。在农村地区，主要表现为建设用地挤压耕地，土地布局不甚合理，在城乡结合部地区，“握手楼”、违章建筑盛行。加之城乡居民土地流转权利的差异，土地增值收益分配及征收制度模式日益僵化，进一步激化了社会矛盾。本文主要梳理了城乡二元土地制度的现状和弊端，并以此为基础提出破解我国城乡二元土地制度的可行之策，着力破除我国城乡二元土地制度的体制机制障碍。
【关键词】城乡二元土地制度；资源配置；土地增值 征地制度
一、引言
长期以来，我国城乡二元土地制度的固有弊端导致了一系列社会问题，制约我国经济的持续健康稳定发展，破解城乡二元体制已成为我国当前工作的重要任务。本文以此为背景，在第一部分主要论述了城乡二元土地制度的现状，包括其法律基础、在农村和城乡结合部的状况。第二部分主要论述了其弊端，包括城乡居民的不同权问题、土地资源配置效率低下和社会不稳定等。第三部分提出了破除该制度的一些可行之策，如建立和完善公平公正的土地增值和征用制度。
二、城乡二元土地制度的发展现状
1.城乡二元土地制度的法律基础
我国1982年《宪法》第十条明确规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”我国《土地管理法》也有类似规定。同时，《土地管理法》规定，“土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
以《宪法》为核心的法律条文，为我国城乡二元结构奠定了法律基础。在我国城乡二元土地制度体制下，城市的土地依照法律属于国家所有，土地使用权可以在市场上自由流通，且土地的价格由市场主导进行调控。农村的土地在法律上属于集体所有。然而，尽管依照宪法和法律的规定，土地使用权可以在一定条件下进行转让，但长期以来，由于农村集体土地被《土地管理法》限制为仅由农民自用或农用，不能用于非农用途，农民宅基地的市场流转受到严格的禁止，长此以往，农村的集体用地只能由有关部门分配给村民使用，城市居民无法在农村购买宅基地进行非农业性质的建设活动。
2.城乡二元土地制度在农村地区的情况
日前，我国国土资源部发布的《中国国土资源公报》提供的数据显示，仅2016年，年内耕地面积便净减少了4.35万公顷，建设用地新增约51.97万公顷。随着我国工业化进程的加速，经济发展对建设用地规模的要求也随之提高。再加上人口数量的不断增长，用于住房建设的土地规模进一步扩大，挤压耕地的空间，更加剧了耕地数量的不足，也导致了人均耕地的日益减少。根据《2016中国国土资源公报》，自2011年以来，我国耕地面积变化呈下降趋势，耕地日益萎缩，由2011年的13523.86万公顷减少到2015年的13488.87万公顷。
3.城乡二元土地制度在城乡结合部的情况
在城乡二元土地制度下，地方政府主要采用征地的方式，将大量集体所有的耕地转化为国有，以用作建设用地，造成了土地利用管理失去控制的局面。同时，在城市化和工业化的背景下，大量农民进城务工，而这些农民工大多薪酬较低，没有在城市内居住的经济实力。很多城乡结合部的居民便借此机会，在当地修建大量的违规建筑“握手楼”，趁机出租房屋以增加收入，而农民工也樂于借握手楼节省住宿费用。因而解决了快速工业化下大量农民工的居住问题，但同时也形成了房屋林立、乱搭乱建、道路狭窄、楼与楼之间甚至触手可及的混乱局面。
三、城乡二元土地制度下存在的问题
1.农村、城市居民的不同权问题
在我国的城乡二元体制下，城乡居民的土地权利是不对等的。在农村地区，政府实施家庭联产承包责任制，分田包产到户，农民自主经营、自负盈亏，极大的提高了农民的生产积极性，鼓舞了农民努力学习先进的耕作技术，提高劳动技能，推动了社会生产的发展。
但是，农民虽然可以自主承包并经营集体所有的土地。然而，根据有关规定，农地无法被转让用作其他用途，这对农村土地的流转无疑是个极大的考验。因为这致使农民仅拥有对土地的承包权，而无法进行土地交易或抵押融资。也就是说，农民无法通过将土地直接投入市场实现对土地资源的变现，从而获得土地的增值收益。另一方面，不同于农村，虽然城市的土地属于国有，但是根据宪法的规定，国有土地的依法流转是得到政府和法律的认可的。
2.土地资源的不合理利用和配置效率低下
城乡结合部地区作为城市的边缘地带，一直以来，土地的承包价格较为低廉，远远低于城市的地价。正因如此，城乡结合部的居民珍惜与合理利用土地资源的意识相对薄弱，对土地资源的分配和利用过于随意。再加上管理部门和相关负责人缺乏对土地资源利用的规划意识，没有严格落实好土地分配等问题，城乡结合部地区存在着土地不合理利用的状况。
3.农民土地权利受到侵害导致社会不稳定性增加
在征地过程中，政府所遵循的相关拆迁条例大多没有将被拆迁人的意愿考虑在内。但是，对于大多数情况下，政府提供的征地补偿无法满足居民的心理预期，因而少有被拆迁者心甘情愿接受拆迁。在这样的条件下，如果被拆迁者不接受拆迁，又无法和开发商达成协议，只能面临强制拆迁的命运，更有甚者，酿成种种惨案。有数据显示，仅2016年上半年，我国暴力拆迁事件便有十余起，由于强拆造成的殴打、砸车等惨案时有发生。
四、破除城乡二元结构的总体思路及建议
1.建立公平的土地增值分配制度，缩小收入差距
土地增值收益分配应当遵循公平公正的原则，以科学发展观为指导，完善利益分配关系，确定合理的各产权主体的分配比例，形成有序的产权主体的收益分配结构。加强对农村集体土地所有制的改革力度，保障农民的土地权利，确保农民成为土地增值收益分配的最大受益者。 2.完善土地征用制度，建立合理的补偿制度
中共十八届三中全会《决定》提出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”
（1）应完善相关的法律条文，对“公共利益”一词做出明确的界定和阐释，防止征收的土地被利用于非公益的或私人的用途。凡盈利性的征地要求，政府不予通过。
（2）政府应规范征地程序，令征地者和被征地者在正式征地之前达成共识，有序协商，共同制定征地补偿方案，减少征地矛盾，从而减少或防止征地过程中的惨案发生，确保征地有序进行。
（3）在征地补偿上，可以建立和完善以货币补偿为主，多种补偿方式并行的新型征地补偿制度。在征地安置过程中，由居民自愿选择，切实解决集体土地被征收后，被征地农民的长远生计如生产、生活出路問题。
3.借鉴先进地区的发展经验，全面推进土地改革
（1）重庆“地票”改革。2007年，重庆首创“地票”改革。所谓“地票”即土地资产上市交易的一种凭证。首先是农民自愿将闲置的、废弃的土地资产向有关部门进行申报，申请的形式及土地复垦后用作的用途均由申报者本人决定，充分尊重了农民主体的意愿。申请通过后，便可以生成与该土地资产相对应的“地票”，入市交易，土地资产的价格由市场决定。各法人、自然人及社会组织有序竞争购买地票，随即规划土地用途和发展方向，最后将土地增值的收益进行以农民利益为重点的合理分配。该制度通过政府的积极引导以及市场这只“看不见的手”发挥作用，将农村地区的荒地废地充分利用起来，实现资源优化配置。
（2）成都“农村产权交易所”。2008年，成都成立了农村产权交易所。以土地承包经营权为例，在依法转让土地的前提下，农民将已经有关部门确权的土地信息发布于在产权交易所，在行政管理部门确认该土地资产符合交易条件后，土地承包经营权的相关信息便可以在网络信息平台上发布，有意向的投资者便可以通过拍卖、投标等方式对该土地资产进行投资、租用等交易活动。
（3） 深圳农村集体用地“拍卖”。2013年，位于深圳凤凰社区的一块原农村集体用地拍卖成功，本次拍卖前无古人后无来者，堪称开对国有土地进行市场交易之先河，打破了原有的农村集体土地先通过征地收归国有，再进行土地转让的土地流转模式。土地收益的70%归政府所有，剩余30%和建成后物业管理收费的20%，由该社区进行分配。这项举措极大的促进了农民土地的保值增值，保障了农民的土地收益。
根据深圳市政府在2013年颁布的关于产业转型升级的意见，政府允许农村集体将符合有关要求的土地资产进行公开的挂牌出让。更加振奋人心的是，土地资产合法出让后，获得的收益可由农村集体进行共享，且农村集体可以持有部分原土地资产市场化后的物业管理权利，获得部分物业管理费。
五、结语
城乡二元土地制度在我国经济社会发展中导致了一系列弊端，只有通过城乡同地同权、地价由市场调控，形成合理有序的土地征收制度与土地增值分配体系，提高经济效率和促进社会公平，深化土地制度改革，才有可能破除我国僵化的土地制度模式。此外，破解城乡二元土地制度是一个系统庞大的工程，不仅需要完善相关法律制度，还需要政府政策、社会保障、舆论监督等各部门各要素的相互配合。因此，广大专家和学者仍需对各项措施的可行性进行深入探讨。唯有如此，才能为我国土地制度注入新活力，化解因此引发的各项社会问题，实现城乡统筹发展，共同富裕。
参考文献：
[1]周其仁.城乡中国[M]中信出版社.2013.
[2]北京大学国家发展研究院综合课题组.更新城市的市场之门——深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究[A].国际经济评论.2014/3.
[3]张银银.陶振华.试论我国城乡二元土地制度的弊端与对策[A].商业时代. 2010/29.
【关键词】城乡二元土地制度；资源配置；土地增值 征地制度
一、引言
长期以来，我国城乡二元土地制度的固有弊端导致了一系列社会问题，制约我国经济的持续健康稳定发展，破解城乡二元体制已成为我国当前工作的重要任务。本文以此为背景，在第一部分主要论述了城乡二元土地制度的现状，包括其法律基础、在农村和城乡结合部的状况。第二部分主要论述了其弊端，包括城乡居民的不同权问题、土地资源配置效率低下和社会不稳定等。第三部分提出了破除该制度的一些可行之策，如建立和完善公平公正的土地增值和征用制度。
二、城乡二元土地制度的发展现状
1.城乡二元土地制度的法律基础
我国1982年《宪法》第十条明确规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”我国《土地管理法》也有类似规定。同时，《土地管理法》规定，“土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
以《宪法》为核心的法律条文，为我国城乡二元结构奠定了法律基础。在我国城乡二元土地制度体制下，城市的土地依照法律属于国家所有，土地使用权可以在市场上自由流通，且土地的价格由市场主导进行调控。农村的土地在法律上属于集体所有。然而，尽管依照宪法和法律的规定，土地使用权可以在一定条件下进行转让，但长期以来，由于农村集体土地被《土地管理法》限制为仅由农民自用或农用，不能用于非农用途，农民宅基地的市场流转受到严格的禁止，长此以往，农村的集体用地只能由有关部门分配给村民使用，城市居民无法在农村购买宅基地进行非农业性质的建设活动。
2.城乡二元土地制度在农村地区的情况
日前，我国国土资源部发布的《中国国土资源公报》提供的数据显示，仅2016年，年内耕地面积便净减少了4.35万公顷，建设用地新增约51.97万公顷。随着我国工业化进程的加速，经济发展对建设用地规模的要求也随之提高。再加上人口数量的不断增长，用于住房建设的土地规模进一步扩大，挤压耕地的空间，更加剧了耕地数量的不足，也导致了人均耕地的日益减少。根据《2016中国国土资源公报》，自2011年以来，我国耕地面积变化呈下降趋势，耕地日益萎缩，由2011年的13523.86万公顷减少到2015年的13488.87万公顷。
3.城乡二元土地制度在城乡结合部的情况
在城乡二元土地制度下，地方政府主要采用征地的方式，将大量集体所有的耕地转化为国有，以用作建设用地，造成了土地利用管理失去控制的局面。同时，在城市化和工业化的背景下，大量农民进城务工，而这些农民工大多薪酬较低，没有在城市内居住的经济实力。很多城乡结合部的居民便借此机会，在当地修建大量的违规建筑“握手楼”，趁机出租房屋以增加收入，而农民工也樂于借握手楼节省住宿费用。因而解决了快速工业化下大量农民工的居住问题，但同时也形成了房屋林立、乱搭乱建、道路狭窄、楼与楼之间甚至触手可及的混乱局面。
三、城乡二元土地制度下存在的问题
1.农村、城市居民的不同权问题
在我国的城乡二元体制下，城乡居民的土地权利是不对等的。在农村地区，政府实施家庭联产承包责任制，分田包产到户，农民自主经营、自负盈亏，极大的提高了农民的生产积极性，鼓舞了农民努力学习先进的耕作技术，提高劳动技能，推动了社会生产的发展。
但是，农民虽然可以自主承包并经营集体所有的土地。然而，根据有关规定，农地无法被转让用作其他用途，这对农村土地的流转无疑是个极大的考验。因为这致使农民仅拥有对土地的承包权，而无法进行土地交易或抵押融资。也就是说，农民无法通过将土地直接投入市场实现对土地资源的变现，从而获得土地的增值收益。另一方面，不同于农村，虽然城市的土地属于国有，但是根据宪法的规定，国有土地的依法流转是得到政府和法律的认可的。
2.土地资源的不合理利用和配置效率低下
城乡结合部地区作为城市的边缘地带，一直以来，土地的承包价格较为低廉，远远低于城市的地价。正因如此，城乡结合部的居民珍惜与合理利用土地资源的意识相对薄弱，对土地资源的分配和利用过于随意。再加上管理部门和相关负责人缺乏对土地资源利用的规划意识，没有严格落实好土地分配等问题，城乡结合部地区存在着土地不合理利用的状况。
3.农民土地权利受到侵害导致社会不稳定性增加
在征地过程中，政府所遵循的相关拆迁条例大多没有将被拆迁人的意愿考虑在内。但是，对于大多数情况下，政府提供的征地补偿无法满足居民的心理预期，因而少有被拆迁者心甘情愿接受拆迁。在这样的条件下，如果被拆迁者不接受拆迁，又无法和开发商达成协议，只能面临强制拆迁的命运，更有甚者，酿成种种惨案。有数据显示，仅2016年上半年，我国暴力拆迁事件便有十余起，由于强拆造成的殴打、砸车等惨案时有发生。
四、破除城乡二元结构的总体思路及建议
1.建立公平的土地增值分配制度，缩小收入差距
土地增值收益分配应当遵循公平公正的原则，以科学发展观为指导，完善利益分配关系，确定合理的各产权主体的分配比例，形成有序的产权主体的收益分配结构。加强对农村集体土地所有制的改革力度，保障农民的土地权利，确保农民成为土地增值收益分配的最大受益者。 2.完善土地征用制度，建立合理的补偿制度
中共十八届三中全会《决定》提出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”
（1）应完善相关的法律条文，对“公共利益”一词做出明确的界定和阐释，防止征收的土地被利用于非公益的或私人的用途。凡盈利性的征地要求，政府不予通过。
（2）政府应规范征地程序，令征地者和被征地者在正式征地之前达成共识，有序协商，共同制定征地补偿方案，减少征地矛盾，从而减少或防止征地过程中的惨案发生，确保征地有序进行。
（3）在征地补偿上，可以建立和完善以货币补偿为主，多种补偿方式并行的新型征地补偿制度。在征地安置过程中，由居民自愿选择，切实解决集体土地被征收后，被征地农民的长远生计如生产、生活出路問题。
3.借鉴先进地区的发展经验，全面推进土地改革
（1）重庆“地票”改革。2007年，重庆首创“地票”改革。所谓“地票”即土地资产上市交易的一种凭证。首先是农民自愿将闲置的、废弃的土地资产向有关部门进行申报，申请的形式及土地复垦后用作的用途均由申报者本人决定，充分尊重了农民主体的意愿。申请通过后，便可以生成与该土地资产相对应的“地票”，入市交易，土地资产的价格由市场决定。各法人、自然人及社会组织有序竞争购买地票，随即规划土地用途和发展方向，最后将土地增值的收益进行以农民利益为重点的合理分配。该制度通过政府的积极引导以及市场这只“看不见的手”发挥作用，将农村地区的荒地废地充分利用起来，实现资源优化配置。
（2）成都“农村产权交易所”。2008年，成都成立了农村产权交易所。以土地承包经营权为例，在依法转让土地的前提下，农民将已经有关部门确权的土地信息发布于在产权交易所，在行政管理部门确认该土地资产符合交易条件后，土地承包经营权的相关信息便可以在网络信息平台上发布，有意向的投资者便可以通过拍卖、投标等方式对该土地资产进行投资、租用等交易活动。
（3） 深圳农村集体用地“拍卖”。2013年，位于深圳凤凰社区的一块原农村集体用地拍卖成功，本次拍卖前无古人后无来者，堪称开对国有土地进行市场交易之先河，打破了原有的农村集体土地先通过征地收归国有，再进行土地转让的土地流转模式。土地收益的70%归政府所有，剩余30%和建成后物业管理收费的20%，由该社区进行分配。这项举措极大的促进了农民土地的保值增值，保障了农民的土地收益。
根据深圳市政府在2013年颁布的关于产业转型升级的意见，政府允许农村集体将符合有关要求的土地资产进行公开的挂牌出让。更加振奋人心的是，土地资产合法出让后，获得的收益可由农村集体进行共享，且农村集体可以持有部分原土地资产市场化后的物业管理权利，获得部分物业管理费。
五、结语
城乡二元土地制度在我国经济社会发展中导致了一系列弊端，只有通过城乡同地同权、地价由市场调控，形成合理有序的土地征收制度与土地增值分配体系，提高经济效率和促进社会公平，深化土地制度改革，才有可能破除我国僵化的土地制度模式。此外，破解城乡二元土地制度是一个系统庞大的工程，不仅需要完善相关法律制度，还需要政府政策、社会保障、舆论监督等各部门各要素的相互配合。因此，广大专家和学者仍需对各项措施的可行性进行深入探讨。唯有如此，才能为我国土地制度注入新活力，化解因此引发的各项社会问题，实现城乡统筹发展，共同富裕。
参考文献：
[1]周其仁.城乡中国[M]中信出版社.2013.
[2]北京大学国家发展研究院综合课题组.更新城市的市场之门——深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究[A].国际经济评论.2014/3.
[3]张银银.陶振华.试论我国城乡二元土地制度的弊端与对策[A].商业时代. 2010/29.