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由于目标函数和约束条件不同，制度供给的初级行动主体和次级行动主体在进行制度供给的行为选择时常常相互背离．由此导致实际制度供给和意愿制度供给的差异具体表现为：相对于意愿制度供给，实际制度除了供给内容和结构不同外．总显得不足或者过剩，并且在时间维度上表现出一定的时滞和不连贯。差异的形成产生于制度本身缺陷和制度推进环节。结合官僚制分析框架从正式制度环境和非正式制度环境两个角度对中国的实际问题进行探究，可从制度变迁方式和制度结构效率以及优化制度供给主体的行为选择上提出治理对策．