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摘要：本文在介绍国有地勘单位改革发展总体情况的基础上，分层次梳理总结了各国有地勘单位改革发展的不同做法与取得经验，深入分析了制约国有地勘单位深化改革和长远发展体制机制方面的问题，最后在国家事业单位分类改革的框架下，提出国有地勘单位改革发展的总体思路。
关键词：国有地勘单位分类改革总体思路
国有地勘单位分类改革既是中央关于国家事业单位改革的要求，也是行业自身发展的内在要求，需要研究地勘单位改革发展的总体思路，选择符合地质工作规律、减少改革震荡的平稳路径，处理好改革、发展与稳定的关系。
1 国有地勘单位改革发展的总体情况
当前，我国正处在工业化、城镇化的中期，对地质工作的需求持续上升，形成了地质找矿市场活跃、地质工作与区域经济相互促进的新局面。
1.1 国家事业单位分类改革为国有地勘单位改革指明方向
2011年中共中央国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，为事业单位未来十年的发展提供了一个整体的框架和思路。在事业单位改革的大背景下，分类推进地勘单位改革，既是中央要求，也是适应市场化、顺应国际化的要求，是催生内生发展动力的客观要求。国有地勘单位应抓住机遇，做好与国家事业单位分类改革的衔接，深化以市场为导向的企业化改革。
1.2 各级政府对地勘单位改革发展的政策支持力度不断加大
近年来，国务院及有关部门先后颁布了一系列促进地勘单位改革发展的政策文件；各地方政府也出台了包括“三不变”、养老统筹等相关政策。根据统计显示，各省（区市）对中央出台的13项优惠政策措施基本已落实的占六成左右。政策上的支持为地勘单位深化改革、加快发展创造了良好环境和有利条件。
1.3 全国地勘单位普遍实现了较快的经济发展
从近年来地勘行业统计和调查情况来看，国有地勘单位近几年的经济发展整体保持了持续快速的增长势头，综合经济实力和市场竞争力显著增强，经济总量快速增长，经济实力和竞争力显著增强，为改革奠定良好的经济基础。
1.4 地勘单位内部企业化改革取得新进展
在推进国有地勘单位企业化改革方面，各单位普遍加快了实行内部企业化改革的速度，在内部经营机制转换、搞活二级单位、建立有效的激励和约束机制等方面，进行了积极探索，取得了新的成效。尤其是浙江、云南、广东、广西、内蒙古等省、区结合自身实际情况走出了各具特色的地勘单位改革道路，积累了许多成功的改革发展经验。
2 地勘单位改革发展的主要做法
总体来看，由于全国各地区的地勘单位改革发展基础不一样，自然资源禀赋和区域经济社会背景差异较大，决定了其改革发展的实践模式也不一样。
从政府统筹地勘单位改革的力度看，可分为两个层次：一是政府主导型改革，即地方政府统筹地勘单位改革的力度较大，出台了统一的政策措施，系统设计，整体推进。这方面以内蒙古、广西、陕西等省区为代表。二是地勘单位自主推动型改革。受各方面条件的制约，目前国内大多数地勘单位在保持稳定的走自主探索改革发展之路，少数单位走在企业化道路的前列，其中华东有色地勘局主动申请作为行业内企业化改革试点，但从实践看来，华东有色许多做法具有不可复制性。
从地勘单位企业化改革的操作方式来看，也可分两个层次：一是以局为单元的整体改革，强调以整个地勘局为单元进行统筹改革，以陕西、云南、内蒙为代表；二是以队为基础的改革，主要立足于搞活做实局一下的二级地勘单位，以内蒙十院、新疆一队、浙江水文队、安徽煤田三队等为代表。
從地勘单位改革发展的实现路径来看，主要体现在主导产业的选择不同、产业链的形成存在差异，结合自身特点，因地制宜形成了各具特色的改革发展模式。
3 国有地勘单位改革发展中存在的问题
自1999年实施地勘单位属地化、企业化改革以来，各省（区、市）坚持地勘单位改革发展的大方向，获得了较大的发展。但总体上看，尚存在许多体制、机制问题，严重制约着地勘单位的深化改革和长远发展。
3.1 地勘单位改革发展缺乏顶层设计
一是推进地勘单位改革的整体思路未形成，缺乏统一思路；二是政府部门统筹协调不够，难以形成合力；三是改革的具体措施不明确，使地勘单位实际上处于“两难”境界，说是事业单位，但缺乏充足的事业经费，说是企业化管理，很难享受企业的资金和用人运作机制。
3.2 地勘单位归口管理与行业管理不顺
一是公商分离改革不到位，公益性地质队伍尚未完全建立，管理关系没有完全理顺。二是多头管理和管理层次不清。省域内存在多种类型地勘单位，同城地勘单位享受的政策不同；三是区域地勘队伍力量分散，地勘队伍发展不平衡。四是各省没有实行真正的归口管理，行业管理抓手不足。
3.3 事业体制制约地勘单位改革发展
随着地勘单位改革发展的深入，“戴事业帽子、走企业化路子”，已经出现不少问题，理论上说不清、制度上无依据、实践中有障碍。实践证明，目前这种在过渡期“以事养企”、“以企补事”的体制机制，已经严重制约地勘单位发展，导致地勘单位陷入了“差日子不好过，好日子过不好”的发展困境。
3.4 地勘运行机制与地勘单位改革衔接不够
一是地勘单位与矿业权分离。矿业权过多的采取“拍卖”的形式进行配置，使在资金上不占优势的地勘单位很难获取优质的矿业权。二是地勘劳务市场不规范，存在行业恶性竞争、行业标准缺失、地勘单位自身的体制机制等问题；三是是地质勘查外部环境堪忧。地勘单位在矿权申请和执行过程中遇到诸多麻烦和困难。四是“探采一体化”依然困难重重，多数尚处于探索阶。
3.5 未能很好地得到解决历史遗留问题
一是“全额不足额”的问题比较突出，与省内其他事业单位在待遇等方面存在差异。二是离退休人员负担重，离退休人员众多，多数未能做到社会统筹；三是部分改革扶持政策落实不到位。部分省份在国有划拨土地的使用、变性、货币分房和房屋补差等问题仍未妥善解决。四是部分配套政策操作性差。一些优惠政策的可操作性差，与国家层面出台的一些政策存在冲突。
4 地勘行业事业体制改革发展的总体思路
4.1 部省联合推动地勘单位改革发展
首先，国土资源部和省级政府要各司其职，可以部省协议为契机，密切配合，共同推进。其次，要以省级政府为主导整体推进区域内属地化管理地勘单位改革，需要因地制宜，统一部署、稳步推进。第三，省级政府相关部门要建立定期协商会议机制，统筹解决地勘单位改革中涉及到的人事制度、社会保障等方面的问题。
4.2 要注意把握节奏，稳步推进国有地勘单位改革发展
要坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针，注意把握节奏，做到条块结合、上下结合，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，确保改革顺利进行。在改革发展的目标上可以分两步走，第一步是完成地勘单位分类改革。政、事、企各归其位。第二步是形成一批打破行政区域界限的地勘企业，通过市场配置勘查生产要素、形成优胜劣汰机制，逐步重塑全国地勘行业新格局。原则上要鼓励以局为单元的企业化改革，避免造成将来行业过度分散。
4.3 要在科学分类的基础上细分地勘单位改革发展方向
首先，国有地勘单位按照其承担的社会功能可以划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别；其次，不同地区地勘单位要根据区域经济发展状况选择合适的改革思路与发展路径；第三，转为企业的地勘行业事业单位要根据自身实际和重点产业，走不同的发展道路；第四，以矿产勘查为主业的地勘单位要因地制宜，根据自身实力与优势，积极探索多元化可持续发展道路。
4.4 要用好用足改革过渡期的优惠政策
在足用好国家关于事业单位改革过渡期的优惠政策同时，要妥善处理好国有地勘单位历史遗留问题，确保地勘单位改革发展的各项政策措施落实到位；同时创造条件，为给国有地勘单位配置矿权，鼓励地勘单位走探采一体化道路，帮助地勘单位进行土地变性等，以促进和保障地勘行业事业单位改革顺利进行。
4.5 行业主管部门做好分类改革的指导工作
地勘行业主管部门要从地勘行业特点出发，系统调研国有地勘单位改革与发展实践，了解改革过程中遇到问题和困难，为做好分类指导改革奠定基础。同时要代表地勘行业向国家和省级政府反应地勘行业对于事业单位改革的意见与建议，加强与其他相关部委的沟通与协调，适时研究提出“国有地勘单位改革指导意见”，提高政策措施的可操作性与系统性。在此基础上，要加跟踪了解地方政府出台的有关地勘单位改革的政策措施，对切合实际、有利于地勘队伍发展的改革措施，要及时肯定；对不符合地质工作规律、不利于地勘队伍改革发展的政策措施，要及时沟通解决。
4.6 地勘单位要加强自身建设，为改革发展奠定基础
地勘单位自身要进一步解放思想，从深化内部经营机制改革和创新做起，促进地勘经济的持续科学发展，为改革发展打好坚实的经济基础。一方面地勘单位要统一思想、凝聚共识，调整单位发展战略和发展方式，明确以经济效益为中心，重视地勘业务拓展，培植可持续发展的新经济增长点；另一方面要按照社会主义市场经济体制的要求，理顺管理机制，积极探索推进人事、劳动、产权、分配等制度改革，逐步推进现代企业制度的建立，使新体制机制成为地勘单位改革发展的原生动力，不断增加地勘单位的综合实力。
总之，地勘单位改革是国家事业单位改革的重要组成部分。既要遵循国家事业单位改革的步骤和要求，同时又要考虑地勘行业的特点，提前谋划，积极应对。
关键词：国有地勘单位分类改革总体思路
国有地勘单位分类改革既是中央关于国家事业单位改革的要求，也是行业自身发展的内在要求，需要研究地勘单位改革发展的总体思路，选择符合地质工作规律、减少改革震荡的平稳路径，处理好改革、发展与稳定的关系。
1 国有地勘单位改革发展的总体情况
当前，我国正处在工业化、城镇化的中期，对地质工作的需求持续上升，形成了地质找矿市场活跃、地质工作与区域经济相互促进的新局面。
1.1 国家事业单位分类改革为国有地勘单位改革指明方向
2011年中共中央国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，为事业单位未来十年的发展提供了一个整体的框架和思路。在事业单位改革的大背景下，分类推进地勘单位改革，既是中央要求，也是适应市场化、顺应国际化的要求，是催生内生发展动力的客观要求。国有地勘单位应抓住机遇，做好与国家事业单位分类改革的衔接，深化以市场为导向的企业化改革。
1.2 各级政府对地勘单位改革发展的政策支持力度不断加大
近年来，国务院及有关部门先后颁布了一系列促进地勘单位改革发展的政策文件；各地方政府也出台了包括“三不变”、养老统筹等相关政策。根据统计显示，各省（区市）对中央出台的13项优惠政策措施基本已落实的占六成左右。政策上的支持为地勘单位深化改革、加快发展创造了良好环境和有利条件。
1.3 全国地勘单位普遍实现了较快的经济发展
从近年来地勘行业统计和调查情况来看，国有地勘单位近几年的经济发展整体保持了持续快速的增长势头，综合经济实力和市场竞争力显著增强，经济总量快速增长，经济实力和竞争力显著增强，为改革奠定良好的经济基础。
1.4 地勘单位内部企业化改革取得新进展
在推进国有地勘单位企业化改革方面，各单位普遍加快了实行内部企业化改革的速度，在内部经营机制转换、搞活二级单位、建立有效的激励和约束机制等方面，进行了积极探索，取得了新的成效。尤其是浙江、云南、广东、广西、内蒙古等省、区结合自身实际情况走出了各具特色的地勘单位改革道路，积累了许多成功的改革发展经验。
2 地勘单位改革发展的主要做法
总体来看，由于全国各地区的地勘单位改革发展基础不一样，自然资源禀赋和区域经济社会背景差异较大，决定了其改革发展的实践模式也不一样。
从政府统筹地勘单位改革的力度看，可分为两个层次：一是政府主导型改革，即地方政府统筹地勘单位改革的力度较大，出台了统一的政策措施，系统设计，整体推进。这方面以内蒙古、广西、陕西等省区为代表。二是地勘单位自主推动型改革。受各方面条件的制约，目前国内大多数地勘单位在保持稳定的走自主探索改革发展之路，少数单位走在企业化道路的前列，其中华东有色地勘局主动申请作为行业内企业化改革试点，但从实践看来，华东有色许多做法具有不可复制性。
从地勘单位企业化改革的操作方式来看，也可分两个层次：一是以局为单元的整体改革，强调以整个地勘局为单元进行统筹改革，以陕西、云南、内蒙为代表；二是以队为基础的改革，主要立足于搞活做实局一下的二级地勘单位，以内蒙十院、新疆一队、浙江水文队、安徽煤田三队等为代表。
從地勘单位改革发展的实现路径来看，主要体现在主导产业的选择不同、产业链的形成存在差异，结合自身特点，因地制宜形成了各具特色的改革发展模式。
3 国有地勘单位改革发展中存在的问题
自1999年实施地勘单位属地化、企业化改革以来，各省（区、市）坚持地勘单位改革发展的大方向，获得了较大的发展。但总体上看，尚存在许多体制、机制问题，严重制约着地勘单位的深化改革和长远发展。
3.1 地勘单位改革发展缺乏顶层设计
一是推进地勘单位改革的整体思路未形成，缺乏统一思路；二是政府部门统筹协调不够，难以形成合力；三是改革的具体措施不明确，使地勘单位实际上处于“两难”境界，说是事业单位，但缺乏充足的事业经费，说是企业化管理，很难享受企业的资金和用人运作机制。
3.2 地勘单位归口管理与行业管理不顺
一是公商分离改革不到位，公益性地质队伍尚未完全建立，管理关系没有完全理顺。二是多头管理和管理层次不清。省域内存在多种类型地勘单位，同城地勘单位享受的政策不同；三是区域地勘队伍力量分散，地勘队伍发展不平衡。四是各省没有实行真正的归口管理，行业管理抓手不足。
3.3 事业体制制约地勘单位改革发展
随着地勘单位改革发展的深入，“戴事业帽子、走企业化路子”，已经出现不少问题，理论上说不清、制度上无依据、实践中有障碍。实践证明，目前这种在过渡期“以事养企”、“以企补事”的体制机制，已经严重制约地勘单位发展，导致地勘单位陷入了“差日子不好过，好日子过不好”的发展困境。
3.4 地勘运行机制与地勘单位改革衔接不够
一是地勘单位与矿业权分离。矿业权过多的采取“拍卖”的形式进行配置，使在资金上不占优势的地勘单位很难获取优质的矿业权。二是地勘劳务市场不规范，存在行业恶性竞争、行业标准缺失、地勘单位自身的体制机制等问题；三是是地质勘查外部环境堪忧。地勘单位在矿权申请和执行过程中遇到诸多麻烦和困难。四是“探采一体化”依然困难重重，多数尚处于探索阶。
3.5 未能很好地得到解决历史遗留问题
一是“全额不足额”的问题比较突出，与省内其他事业单位在待遇等方面存在差异。二是离退休人员负担重，离退休人员众多，多数未能做到社会统筹；三是部分改革扶持政策落实不到位。部分省份在国有划拨土地的使用、变性、货币分房和房屋补差等问题仍未妥善解决。四是部分配套政策操作性差。一些优惠政策的可操作性差，与国家层面出台的一些政策存在冲突。
4 地勘行业事业体制改革发展的总体思路
4.1 部省联合推动地勘单位改革发展
首先，国土资源部和省级政府要各司其职，可以部省协议为契机，密切配合，共同推进。其次，要以省级政府为主导整体推进区域内属地化管理地勘单位改革，需要因地制宜，统一部署、稳步推进。第三，省级政府相关部门要建立定期协商会议机制，统筹解决地勘单位改革中涉及到的人事制度、社会保障等方面的问题。
4.2 要注意把握节奏，稳步推进国有地勘单位改革发展
要坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针，注意把握节奏，做到条块结合、上下结合，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，确保改革顺利进行。在改革发展的目标上可以分两步走，第一步是完成地勘单位分类改革。政、事、企各归其位。第二步是形成一批打破行政区域界限的地勘企业，通过市场配置勘查生产要素、形成优胜劣汰机制，逐步重塑全国地勘行业新格局。原则上要鼓励以局为单元的企业化改革，避免造成将来行业过度分散。
4.3 要在科学分类的基础上细分地勘单位改革发展方向
首先，国有地勘单位按照其承担的社会功能可以划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别；其次，不同地区地勘单位要根据区域经济发展状况选择合适的改革思路与发展路径；第三，转为企业的地勘行业事业单位要根据自身实际和重点产业，走不同的发展道路；第四，以矿产勘查为主业的地勘单位要因地制宜，根据自身实力与优势，积极探索多元化可持续发展道路。
4.4 要用好用足改革过渡期的优惠政策
在足用好国家关于事业单位改革过渡期的优惠政策同时，要妥善处理好国有地勘单位历史遗留问题，确保地勘单位改革发展的各项政策措施落实到位；同时创造条件，为给国有地勘单位配置矿权，鼓励地勘单位走探采一体化道路，帮助地勘单位进行土地变性等，以促进和保障地勘行业事业单位改革顺利进行。
4.5 行业主管部门做好分类改革的指导工作
地勘行业主管部门要从地勘行业特点出发，系统调研国有地勘单位改革与发展实践，了解改革过程中遇到问题和困难，为做好分类指导改革奠定基础。同时要代表地勘行业向国家和省级政府反应地勘行业对于事业单位改革的意见与建议，加强与其他相关部委的沟通与协调，适时研究提出“国有地勘单位改革指导意见”，提高政策措施的可操作性与系统性。在此基础上，要加跟踪了解地方政府出台的有关地勘单位改革的政策措施，对切合实际、有利于地勘队伍发展的改革措施，要及时肯定；对不符合地质工作规律、不利于地勘队伍改革发展的政策措施，要及时沟通解决。
4.6 地勘单位要加强自身建设，为改革发展奠定基础
地勘单位自身要进一步解放思想，从深化内部经营机制改革和创新做起，促进地勘经济的持续科学发展，为改革发展打好坚实的经济基础。一方面地勘单位要统一思想、凝聚共识，调整单位发展战略和发展方式，明确以经济效益为中心，重视地勘业务拓展，培植可持续发展的新经济增长点；另一方面要按照社会主义市场经济体制的要求，理顺管理机制，积极探索推进人事、劳动、产权、分配等制度改革，逐步推进现代企业制度的建立，使新体制机制成为地勘单位改革发展的原生动力，不断增加地勘单位的综合实力。
总之，地勘单位改革是国家事业单位改革的重要组成部分。既要遵循国家事业单位改革的步骤和要求，同时又要考虑地勘行业的特点，提前谋划，积极应对。