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党的十七大报告指出：“农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”我国是一个农业大国，长期以来农业与农村经济发展始终是我国经济社会发展中的重大问题。大量剩余劳动力滞留在农村，必然造成农村人力资源的巨大浪费和农业资源的过度开发，给农业可持续发展带来隐患。尤其是在我国现阶段快速城镇化过程中，如何处理好快速城镇化与农村剩余劳动力转移之间的关系，解决好农村剩余劳动力转移问题，更有深刻的意义。农村剩余劳动力向城镇转移是经济、制度、人力资本发展等动因综合作用的结果，但在这个过程中不可避免地有一些制约因素阻碍着农村剩余劳动力的顺利转移。
一、农村劳动力素质普遍较低
农村剩余劳动力素质普遍较低，这成为农村剩余劳动力转移的制约因素。我国在教育领域的投资较低，而且投向分布不均匀，投向城市的多。投向农村的少，教育的产业化又影响了一些贫困地区的居民受到良好的教育。
我国农民的文化知识水平和接受教育的程度都比较低，平均受教育程度为6.54年，农村人力资源的整体素质不高。截至2002年。我国农村劳动力文化构成状况：文盲半文盲占7.95％，小学占30.63％，初中占49.33％，高中占11.90％，大专及以上学历仅占0.56％。从农村劳动力接受职业技术培训的状况看，接受过短期培训的只占20％，接受过初级职业技术教育培训的只占3.4％，接受过中等技术教育的仅占0.13％，而从未接受过技术培训的高达76.4％。由于文化水平偏低、文化技能单一，农业剩余劳动力在劳动力市场上缺乏竞争力。就业渠道狭窄。主要集中在劳动密集型行业，时间长、劳动强度大、危险性高。导致他们收入偏低，不足以支撑其家庭在城镇定居生活。
二、转移成本较高
农村剩余劳动力流动的成本可分为：
1 生存成本。生存成本指维持劳动力再生产所必需的费用。不过，它并非外出者(进城者)在转入地再生产劳动力必须的全部费用，而是新旧环境中再生产同质量劳动力两种必要费用之间的差额。在农村，他们的居住费用并不构成现实的生存压力，饮食等方面大多数都是自给性的，而一旦转移到城市，高额的房租或购房费用以及日常的开支就花去了绝大多数的务工收入，城市居民能够享受的水、电、煤气等方面的补贴农民工也是享受不到的。再加上在现行体制下，外来劳动力即使获得与本地户籍人口同等的收入，由于他们无法享有平等的社会保障、社会服务和教育培训等方面权利，而且城市高额医疗费用、高额的子女教育费用以及在失业保险、社会救济等方面的开支，可以看出到城市以后他们的生存成本偏高是不言而喻的。
2 机会成本。机会成本不是直接的货币支出，它具有隐性的特质，是指因把资源用于特定投入而放弃的把资源用于其他投入所获得的收入。现在外出就业的农民工多属于农村中的精华，他们是农村经济发展急需的人才，而并非过剩、“多余”部分。他们在农村就业也能够创造一定的价值。所以。机会成本指因农村劳动力转移而放弃的务农收入以及在当地务工所获收入。
3 交易成本。这是指用人单位与劳动者达成各种合议的花费。如劳动用工合同的手续费以及劳动中介的佣金等：通过中介组织介绍的中介介绍费：在签订用工合同时，让农民工先交一些保证金等。农民工为了能够得到工作，必须办理有关的证件。如暂住证、流动人口证、就业证、健康证等。
4 信息成本。我国目前缺乏系统的农村劳动力供求信息发布机制，市场传递信息迟缓、覆盖面小、范围窄。再加上农村劳动力由于文化素质较低，获取和分析信息的能力较弱，使得他们获取信息方面主要靠传统的血缘、地缘人际关系网络。信息量少、信息源头不活跃、信息价值含量低。
5 心理成本
进城后，农村劳动力遇到的是一个完全陌生的生存环境，人们之间的关系会比较冷漠，有问题时会感到求助无门。并且与城里人不同的价值观念和生活方式，客观上使他们和城里人归属于不同的社会层次，导致了城市对他们在经济上的接纳和社会上的拒入。他们可以为城市的经济发展作贡献，但他们很难融入市民群体。并受到市民的歧视。同时，他们大大减少了闲暇时间与家人亲友团聚和情感交流的机会，心理孤寂。如果他们在进城前对此没有一定的心理准备，这种情形则会引发心理不平衡。带来一系列社会问题。
三、社会保障缺失
国家支持建立的社会保障是职工福利的一部分，近年开始向农民工延伸。是社会一大进步，但社会保障仍很少覆盖农民工，并且存在很大的问题。由于种种原因，农民工的社会保障越来越成为关系维护劳动者平等权益、保障经济社会顺利发展的重要问题，一是农民工为高风险群体。他们从事的一些工作容易发生事故。超常加班、疲劳过度、劳动条件差，增加了受伤的几率。二是从全社会来看，土地仍然承担着相当重要的保障功能，不过，随着农民工数量的增加和务工时间的增长，土地的保障功能已经逐渐减弱。当农民工已逐渐不能依赖土地，如果不及时为这些农民工提供社会保障，将会影响到他们今后的基本生活和社会稳定。三是农民工已成为产业工人的重要组成部分，甚至成为一些城市产业工人的主体，平等地为农民工提供社会保障已成为一个非常紧迫的问题。然而社会保障覆盖面窄，多数农民工没有社会保障。在一些对农民工社会保障开展得比较好的城市，农民工参保的比例也只在1／6左右，只有个别城市做到了“低水平、广覆盖”。如果农民工得不到社会保障，有了伤病或是年老体弱时退回农村，这也是一种对农村、农民的剥夺。将加重农民转移的成本。
四、面临歧视
许多调查数据和研究说明，我国农村劳动力进城从事的行业主要是“非正规部门”。这些部门一般收入较低、劳动时间较长、工作环境和工作条件较差、规模比较小。北京、石家庄、沈阳、无锡和东莞的调查数据研究表明，进城农村劳动力就业的行业首先是零售餐饮业和制造业，在这两个行业就业的农村劳动力人数合计达到了进城农村劳动力总人数的60％以上。其次是社会服务业和建筑业，这两个行业中就业的农村劳动力占进城农村劳动力总人数的25％。在电力燃气及水的生产和供应业、金融保险房地产业、卫生体育教育文化科研业、国家党政机关和社会团体这四大类行业中就业的农村劳动力人数不及进城农村劳动力人数的4％。
从工作时间和工资收入看，进城的农村劳动力的工作时间高出正常水平，小时工资比较低。进城农村劳动力平均每月工作约28天。每天工作10小时。远超《劳动法》规定的标准。进城农村劳动力的小时工资为3.8元，而城镇劳动力的小时工资为4.3元。
这种歧视，导致农村劳动力“地位” 再度下降，更加突出了农民的“二等公民”的劣势地位，对农村劳动力造成很大的心理成本，严重挫伤农村劳动力进城的积极性；另一方面。这种歧视直接导致了农村劳动力收入的下降。可能导致一些农村劳动力觉得在城镇工作的收入不划算，从而返回农村继续从事农地生产经营活动。
五、政策与制度问题
(一)不公平的就业制度
目前，城乡平等就业、农民工权益保障等长效机制尚未真正建立起来，城乡分割的二元经济结构没有发生根本性改变，一些地方仍然存在职业工种限制、总量限制、性别限制和比例限制等，多数农民工既没有正规职业，也没有正式的用工合同，就业岗位极不稳定。不能享受城市居民在就业、住房、教育、医疗、社会保障等方面的福利待遇，导致他们很难在城市定居，无法转移成为真正的市民。
目前就业政策中最大的问题是，各地城市在用工等劳动就业制度中存在着名目繁多、程度不同的户籍限制条件和歧视政策(如同工不同酬)实行地方保护主义和劳动力市场封闭政策。特别是行业就业条件的本外地人员的限制。农民工从事的主要是城镇居民不愿做的脏、累、粗、重等工种。从事的行业主要是建筑业和餐饮零售业等，工作时间长、工资低廉。
(二)歧视性的户籍制度
在当前社会经济发展形势下，中国户籍管理制度仍存在三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理：二是迁徙不自由：三是户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。以上三大弊端之中，城乡户口的二元化管理是造成种种问题的基础。是根本性原因。而迁徙不自由及政治、经济文化教育等各个方面权利不平等，都是由此户籍制度造成的直接或间接的后果。其中。城乡两种户籍制度在农民进城就业、定居、子女上学等方面阻碍劳动力正常转移的负面影响最大。
改革开放以来，农民流动冲破束缚进城就业的户口制度，但受两类户口制度的影响。城市把流动就业的农民工作为相对于城镇户口居民之外的异已。据统计，目前有近2000万流动儿童随农民工父母进入城市生活。这使城市接受义务教育的群体结构发生了改变。一是城市公办中小学不接受户口在外地的农民工子女上学。流动儿童上公立学校要比城市学生额外多缴费用，一般上学每人每学期缴600元左右的借读费，2000～5000元的赞助费。二是适应普通农民工子女上学的需求。收费低、专门招收农民工子女的民办简易学校应运而生，但这类学校在一些地方却得不到承认、管理和服务。简易学校难以办理合法手续，处于不被承认、无人管理的状态。有的城市随意取缔民办学校，使流动儿童失学。调查表明。流动儿童中失学率高达9.3％。而且在入学儿童中，有近半数适龄儿童不能及时入学，超龄上学现象比较严重。己入学流动儿童中还有不少因学费昂贵、家庭贫困难而中途辍学。
(三)产业政策的影响
建国初。我国的工业基础薄弱。政府为了迅速实现工业化，采取了“重工业优先发展战略”，这一政策也是制约我国农业剩余劳动力转移的一个重要的原因：其一，为了保证重工业优先发展，需要政府创造以人为压低利率、汇率、能源和原材料价格工资和生活必需品价格为特征的扭曲性宏观政策环境，实施以计划和行政手段为特征的资源配置制度，农村积累和剩余大量流向工业领域，农业长期在低水平徘徊，农业剩余劳动力向城镇转移不能顺利进行。其二，重工业是资金密集型的产业，投资规模很大，创造的就业机会不多，重工业优先发展战略的结果，减弱了经济增长吸收劳动力在非农产业就业的能力，阻碍了伴随经济发展劳动力从第一产业转移出来的就业结构转换过程。
一、农村劳动力素质普遍较低
农村剩余劳动力素质普遍较低，这成为农村剩余劳动力转移的制约因素。我国在教育领域的投资较低，而且投向分布不均匀，投向城市的多。投向农村的少，教育的产业化又影响了一些贫困地区的居民受到良好的教育。
我国农民的文化知识水平和接受教育的程度都比较低，平均受教育程度为6.54年，农村人力资源的整体素质不高。截至2002年。我国农村劳动力文化构成状况：文盲半文盲占7.95％，小学占30.63％，初中占49.33％，高中占11.90％，大专及以上学历仅占0.56％。从农村劳动力接受职业技术培训的状况看，接受过短期培训的只占20％，接受过初级职业技术教育培训的只占3.4％，接受过中等技术教育的仅占0.13％，而从未接受过技术培训的高达76.4％。由于文化水平偏低、文化技能单一，农业剩余劳动力在劳动力市场上缺乏竞争力。就业渠道狭窄。主要集中在劳动密集型行业，时间长、劳动强度大、危险性高。导致他们收入偏低，不足以支撑其家庭在城镇定居生活。
二、转移成本较高
农村剩余劳动力流动的成本可分为：
1 生存成本。生存成本指维持劳动力再生产所必需的费用。不过，它并非外出者(进城者)在转入地再生产劳动力必须的全部费用，而是新旧环境中再生产同质量劳动力两种必要费用之间的差额。在农村，他们的居住费用并不构成现实的生存压力，饮食等方面大多数都是自给性的，而一旦转移到城市，高额的房租或购房费用以及日常的开支就花去了绝大多数的务工收入，城市居民能够享受的水、电、煤气等方面的补贴农民工也是享受不到的。再加上在现行体制下，外来劳动力即使获得与本地户籍人口同等的收入，由于他们无法享有平等的社会保障、社会服务和教育培训等方面权利，而且城市高额医疗费用、高额的子女教育费用以及在失业保险、社会救济等方面的开支，可以看出到城市以后他们的生存成本偏高是不言而喻的。
2 机会成本。机会成本不是直接的货币支出，它具有隐性的特质，是指因把资源用于特定投入而放弃的把资源用于其他投入所获得的收入。现在外出就业的农民工多属于农村中的精华，他们是农村经济发展急需的人才，而并非过剩、“多余”部分。他们在农村就业也能够创造一定的价值。所以。机会成本指因农村劳动力转移而放弃的务农收入以及在当地务工所获收入。
3 交易成本。这是指用人单位与劳动者达成各种合议的花费。如劳动用工合同的手续费以及劳动中介的佣金等：通过中介组织介绍的中介介绍费：在签订用工合同时，让农民工先交一些保证金等。农民工为了能够得到工作，必须办理有关的证件。如暂住证、流动人口证、就业证、健康证等。
4 信息成本。我国目前缺乏系统的农村劳动力供求信息发布机制，市场传递信息迟缓、覆盖面小、范围窄。再加上农村劳动力由于文化素质较低，获取和分析信息的能力较弱，使得他们获取信息方面主要靠传统的血缘、地缘人际关系网络。信息量少、信息源头不活跃、信息价值含量低。
5 心理成本
进城后，农村劳动力遇到的是一个完全陌生的生存环境，人们之间的关系会比较冷漠，有问题时会感到求助无门。并且与城里人不同的价值观念和生活方式，客观上使他们和城里人归属于不同的社会层次，导致了城市对他们在经济上的接纳和社会上的拒入。他们可以为城市的经济发展作贡献，但他们很难融入市民群体。并受到市民的歧视。同时，他们大大减少了闲暇时间与家人亲友团聚和情感交流的机会，心理孤寂。如果他们在进城前对此没有一定的心理准备，这种情形则会引发心理不平衡。带来一系列社会问题。
三、社会保障缺失
国家支持建立的社会保障是职工福利的一部分，近年开始向农民工延伸。是社会一大进步，但社会保障仍很少覆盖农民工，并且存在很大的问题。由于种种原因，农民工的社会保障越来越成为关系维护劳动者平等权益、保障经济社会顺利发展的重要问题，一是农民工为高风险群体。他们从事的一些工作容易发生事故。超常加班、疲劳过度、劳动条件差，增加了受伤的几率。二是从全社会来看，土地仍然承担着相当重要的保障功能，不过，随着农民工数量的增加和务工时间的增长，土地的保障功能已经逐渐减弱。当农民工已逐渐不能依赖土地，如果不及时为这些农民工提供社会保障，将会影响到他们今后的基本生活和社会稳定。三是农民工已成为产业工人的重要组成部分，甚至成为一些城市产业工人的主体，平等地为农民工提供社会保障已成为一个非常紧迫的问题。然而社会保障覆盖面窄，多数农民工没有社会保障。在一些对农民工社会保障开展得比较好的城市，农民工参保的比例也只在1／6左右，只有个别城市做到了“低水平、广覆盖”。如果农民工得不到社会保障，有了伤病或是年老体弱时退回农村，这也是一种对农村、农民的剥夺。将加重农民转移的成本。
四、面临歧视
许多调查数据和研究说明，我国农村劳动力进城从事的行业主要是“非正规部门”。这些部门一般收入较低、劳动时间较长、工作环境和工作条件较差、规模比较小。北京、石家庄、沈阳、无锡和东莞的调查数据研究表明，进城农村劳动力就业的行业首先是零售餐饮业和制造业，在这两个行业就业的农村劳动力人数合计达到了进城农村劳动力总人数的60％以上。其次是社会服务业和建筑业，这两个行业中就业的农村劳动力占进城农村劳动力总人数的25％。在电力燃气及水的生产和供应业、金融保险房地产业、卫生体育教育文化科研业、国家党政机关和社会团体这四大类行业中就业的农村劳动力人数不及进城农村劳动力人数的4％。
从工作时间和工资收入看，进城的农村劳动力的工作时间高出正常水平，小时工资比较低。进城农村劳动力平均每月工作约28天。每天工作10小时。远超《劳动法》规定的标准。进城农村劳动力的小时工资为3.8元，而城镇劳动力的小时工资为4.3元。
这种歧视，导致农村劳动力“地位” 再度下降，更加突出了农民的“二等公民”的劣势地位，对农村劳动力造成很大的心理成本，严重挫伤农村劳动力进城的积极性；另一方面。这种歧视直接导致了农村劳动力收入的下降。可能导致一些农村劳动力觉得在城镇工作的收入不划算，从而返回农村继续从事农地生产经营活动。
五、政策与制度问题
(一)不公平的就业制度
目前，城乡平等就业、农民工权益保障等长效机制尚未真正建立起来，城乡分割的二元经济结构没有发生根本性改变，一些地方仍然存在职业工种限制、总量限制、性别限制和比例限制等，多数农民工既没有正规职业，也没有正式的用工合同，就业岗位极不稳定。不能享受城市居民在就业、住房、教育、医疗、社会保障等方面的福利待遇，导致他们很难在城市定居，无法转移成为真正的市民。
目前就业政策中最大的问题是，各地城市在用工等劳动就业制度中存在着名目繁多、程度不同的户籍限制条件和歧视政策(如同工不同酬)实行地方保护主义和劳动力市场封闭政策。特别是行业就业条件的本外地人员的限制。农民工从事的主要是城镇居民不愿做的脏、累、粗、重等工种。从事的行业主要是建筑业和餐饮零售业等，工作时间长、工资低廉。
(二)歧视性的户籍制度
在当前社会经济发展形势下，中国户籍管理制度仍存在三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理：二是迁徙不自由：三是户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。以上三大弊端之中，城乡户口的二元化管理是造成种种问题的基础。是根本性原因。而迁徙不自由及政治、经济文化教育等各个方面权利不平等，都是由此户籍制度造成的直接或间接的后果。其中。城乡两种户籍制度在农民进城就业、定居、子女上学等方面阻碍劳动力正常转移的负面影响最大。
改革开放以来，农民流动冲破束缚进城就业的户口制度，但受两类户口制度的影响。城市把流动就业的农民工作为相对于城镇户口居民之外的异已。据统计，目前有近2000万流动儿童随农民工父母进入城市生活。这使城市接受义务教育的群体结构发生了改变。一是城市公办中小学不接受户口在外地的农民工子女上学。流动儿童上公立学校要比城市学生额外多缴费用，一般上学每人每学期缴600元左右的借读费，2000～5000元的赞助费。二是适应普通农民工子女上学的需求。收费低、专门招收农民工子女的民办简易学校应运而生，但这类学校在一些地方却得不到承认、管理和服务。简易学校难以办理合法手续，处于不被承认、无人管理的状态。有的城市随意取缔民办学校，使流动儿童失学。调查表明。流动儿童中失学率高达9.3％。而且在入学儿童中，有近半数适龄儿童不能及时入学，超龄上学现象比较严重。己入学流动儿童中还有不少因学费昂贵、家庭贫困难而中途辍学。
(三)产业政策的影响
建国初。我国的工业基础薄弱。政府为了迅速实现工业化，采取了“重工业优先发展战略”，这一政策也是制约我国农业剩余劳动力转移的一个重要的原因：其一，为了保证重工业优先发展，需要政府创造以人为压低利率、汇率、能源和原材料价格工资和生活必需品价格为特征的扭曲性宏观政策环境，实施以计划和行政手段为特征的资源配置制度，农村积累和剩余大量流向工业领域，农业长期在低水平徘徊，农业剩余劳动力向城镇转移不能顺利进行。其二，重工业是资金密集型的产业，投资规模很大，创造的就业机会不多，重工业优先发展战略的结果，减弱了经济增长吸收劳动力在非农产业就业的能力，阻碍了伴随经济发展劳动力从第一产业转移出来的就业结构转换过程。