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中图分类号：C1文献标识码：A 文章编号：1671－7597 （2008） 0320133－02
中国是一个农业大国，土地问题一直是农民问题、农村问题和农业问题的关键。无论是在新民主主义革命时期还是在社会主义建设时期，农村土地政策都是中国共产党一项极其重要的政策，关系到中国革命和建设的成败。目前我国农村实行的以家庭承包经营为基础的双层经营体制，是十一届三中全会后中国农民在中国共产党的领导下的伟大创造，是马克思主义合作制理论在我国实践中的新发展。它打破了人民公社体制下管理高度集中统一和经营过分单一的弊端，实现了土地所有权与经营权的分离，实行集体经营与家庭经营相结合的双层经营体制。这种制度安排在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，从而解放了生产力，促进了农业的发展，中国的农业发展显现出前所未有的发展潜力。但是近几年来，随着改革的不断深化，这种土地制度安排却出现了不同程度的制度障碍，其弊端也越来越明显，这种土地制度下的土地小规模条块经营，使农业生产的规模效应难以显现，严重损害了农民生产的积极性。因而我们只有从这一农村土地制度变革的实践中总结其经验教训，才能把握今后农村土地政策创新的方向，探索适合我国现阶段农村状况的新土地政策，整个农村的发展才能获得充分的内在动力，
这对于实现农村经济的繁荣，建设社会主义新农村，都具有十分重要的现实和理论意义。
一、中国现行农村土地制度的历史演变轨迹
1978年，党的十一届三中全会的召开，揭开了中国改革的序幕，从根本上冲破了长期存在的指导农业的”左”倾错误，要求”多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑。”为我国农村土地制度改革指明了前进的方向。土地政策的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。
我国现行的农村土地制度是以家庭承包责任制为核心的一系列相关制度安排。这一制度安排是自改革开放以来中国农民在中国共产党的领导下逐渐形成，并不断完善的。了解整个制度安排的全过程，有助于理解政策意图和更好的进行制度创新。为了便于分析和研究，本文将这一制度安排的形成过程分为四个阶段进行阐述，是为了尽量的能为这一伟大的制度创造划分明确的研究阶段，从而勾画出这一制度安排的历史发展轨迹和基本政策体系。
（一）制度性变迁的大突破阶段家庭联产承包责任制的初步形成（1978年12月1984年12月）
1、改革开放农村土地制度变迁的背景分析
改革开放前，我国农村实行的是土地的集体所有制人民公社的”三级所有，队为基础”的土地制度，这种土地制度规定了我国农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地的集体所有为特征的。这一土地政策在实施之初，确实比那种”个体的、分散的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”有活力，加之当时，个体农民的生产工具等生产能力有限，这种集体所有的土地制度是中国共产党引导农民走上富裕道路，改变农业落后面貌的唯一的正确的制度选择。
由于受到”左”的指导思想影响，强调提出合作化运动高潮的到来，强行在全国建立高级农业合作社，并建立以”一大二公”为特点的人民公社，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地的私有权，从而使土地乃至农民的生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营，片面强调发展纯粹的集体所有制经济，排斥乃至彻底废除个体所有制经济。人民公社及其土地集体所有的管理体制，脱离了中国的国情，成为生产力发展的障碍。农村土地政策的改革成为农村发展的一大瓶颈，因而，一轮新的农村土地制度变革迫在眉睫，一种新的农村土地制度安排呼之欲出。
2、家庭联产承包责任制的艰难降生
家庭联产承包责任制的最初形态是包产到户。 1978年冬，以安徽省凤阳县小岗村农民的”包产到户”为开端，中国开始了农村土地制度的又一次重大变革。1978年12月中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，虽然肯定了”包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定”不许包产到户，不许分田单干”。 1979年9月党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中对包产到户严格限制在”某些副业生产特殊需要和边远山区”，”交通不便的单家独户”的范围内，这为一再涌起的包产到户激流在政策上放松了一步。1980年5月31日，邓小平正式表态，”农村政策放宽以后，一些适应搞包产到户的地方搞了包产到户效果很好，变化很快。”有力地支持了农村土地改革政策的向前推进。1980年9月，中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论农业生产责任制问题，会后向各地下发了中共中央75号文件。第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质，初步肯定了包产到户，加速了包产到户在全国的发展。到1981年10月全国实行包产到户的生产队占总数的45.5%。
1982年1月中央1号文件《全国农村工作会议纪要》明确指出:包产到户、包干到户或大包干，”都是社会主义的生产责任制”，”不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。完全肯定了包产到户、包干到户的合法地位，并以中央文件的形式给予肯定。从政策层面上为这一新的农村土地政策的实施和推广打开了通道，促进了包产到户的迅速推广。据1982年11月的相关统计，到1982年11月，已经有78.8%的生产队实行了家庭联产承包制。
家庭联产承包责任制这一农村新土地制度的出现和在实践中的可行性标志着这一新制度的初步形成，但是它还需要逐步的规范和完善，1985年以来，出现的农业经济增长缓慢和增长潜力不足等问题，都明确的反映出，家庭联产承包责任制只是一种刚刚诞生的制度，它还需要进一步的规范和完善，因而，农村的土地制度安排又进入了一个新的时期。
（二）制度性规范的大调整阶段家庭联产承包责任制逐步完善阶段（1985年1月1991年12月）
1985年1月在《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，也就是中央的第四个一号文件中将家庭联产承包责任制进一步系统化，同时从农产品统派购制度、产业结构调整、交通等十个方面活跃农村经济。
1991年11月25日中共十三届八中全会发布了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。该决定在1983 年的基础上又有所发展，并第一次明确规定:”把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”“这种双层经营体制，在统分结合的具体内容和形式上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适用性和旺盛的生命力。
（三）制度性巩固的大飞跃阶段家庭联产承包责任制走向成熟阶段（1992年1月1998年12月）
邓小平南巡讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是党的十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。这一阶段的土地政策主要有：
1993年11月中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出将原来15年的土地承包期延长至30年不变，这也意味着第二次家庭联产承包责任制的到期和第二轮家庭承包制的开始。1997年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，要求第二轮土地延包时一定要按中央规定执行，并明确指出，土地承包期再延长30年。
由于这个让农民分户经营的制度实际上既不”联产”，也不对国家再承担除了税费之外的”责任”，因此，中央在农村改革20年后把它修订为”家庭承包经营制”，并明确为”必须长期坚持的基本制度”。
（四）制度性创新的大发展阶段家庭承包经营制的制度的飞速发展阶段（1999年1月）
1999年全面完成延长土地承包期的后续完善工作，承包合同和土地经营证书全面颁发到户，把党中央的承诺落到了实处。2002年11月，党的十六大报告要求”长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。”2003年10月，党的十六届三中全会又一次指出，”土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。
由此可见，家庭承包经营制度是我国农村基本的经营制度，是我们必须长期坚持并不断完善的，这既是制度发展的要求，也是我们国家农村经济发展的客观要求。
二、现行农村土地制度的困境分析
从现行农地制度的历史演变我们可以看出，现行的农地制度虽是我们必须长期坚持的制度模式，但在实践中，这一制度安排也面临着种种制度困境。
（一）农地产权的集体所有，导致农地产权主体的缺位，从而造成了农地的公共池塘悲剧
农地的集体所有，造成了农地产权主体的模糊和缺位，从而使农地成为实质上的公共产品，公共产品的特性就必然导致农地资源配置的不合理和农地征用的非法化，从而造成农地资源效益的低下和大量农地资源的流失，使农民的收入减少，甚至成为失地农民。
（二）农地承包权的不稳定性，导致农地利用的短期化
农地承包权的频繁调整，使农民对土地的可靠性产生怀疑，从而减少对土地的长期投入，农地利用的短期化行为日益普遍，已有的研究也说明，不稳定的地权减少土地投资，尤其是附着于土地的投资（如农家肥、水利设施投资），长此以往就造成农地的产出率的下降和资源禀赋的劣质化，成为农民增收困难的硬约束。
（三）现有农地制度的相关法律规定制约了农民向非农产业工人的转化
2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这一方面会阻碍城市化进程，成为限制农民向非农产业工人的转化的制度性软约束。
当前农地制度的种种缺陷，关系到农村发展的方方面面，是当前”三农”问题的制度根源，这也是进行新农村建设的一个制度性障碍。
三、改革当前农地制度的对策
未来农村土地政策仍会继续稳定以家庭承包经营制为基础的双层经营体制，同时会在农地制度产权界定、稳定承包权、承包权物权化等方面加以完善和改进。
（一）进一步明确农地产权
从我国的农地制度安排看，所有权和使用权两权分离的关键在于强化农民的土地承包经营权，在承包经营权下分离使用权。当前，要进一步明晰农民土地承包经营权的产权界限，探索进一步强化农民土地承包经营权的途径和办法，赋予农民充分的土地权利。
（二）稳定农地承包权
从集体所有制中沂生的”公平”思想正是农民土地关系不稳定的根源所在:当农民家庭人口变动时，作为新增的集体 “成员”，理所当然会要求享有和其他成员同等的承包权利，从而形成重新调整承包土地、土地平均分配的压力。并且，在现行的家庭承包制度框架下，”公平地”享有土地权益也恰恰是集体所有制的体现，否则集体成员的所有权就无从体现。这正是目前的土地制度面临的困境，也是一系列旨在稳定承包关系的政策在实践中难以贯彻的根本原因，因此稳定农地承包权成为当前农地制度改革的迫切要求，因此我们应当建立农村土地永久使用权制度。
（三）完善农民的”退出”机制
农民外出打工也不愿意放弃承包地，原因就在于农民把土地当作是保险金，在大多数农村地区，土地仍是农民获得最基本生活保障的主要依托。农民一旦离开土地，倘若生老病死或者失去兼职的工作，他们就没有最基本的生活保障来源。
长期以来，我国倾向于以农补工，现在应该是工业反哺农业的时候了。要采取种种措施来完善农民的 “退出机制’。
第一，要改变当前农民土地产权只能”用”，不能”带走”也不能”兑现”的状况，将农民的土地产权价值化，让农民从土地产权的转让和流转中获益。农民可以通过对土地的耕种和劳作获取利益，也可通过多种形式，如再承包、入股、转让等，从土地产权的价值化流转上实现最大化的利益。这种作法为希望从事非农产业的农民提供了退出机制，将有效地改善”有人无田种，有田无人种”的局面，提高土地利用率。
第二，要逐步将农村的社会保障由依靠承包的土地转变为依靠社会保障制度。国家应该有步骤、有重点地将在城市已经实行的社会保障制度推广到农村。先通过建立”承包地+个人账户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将 “承包地十个人账户”的双重保障体制向纯的 “个人账户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能，使土地的流动依靠市场的力量，而不是行政的手段。这样有利于促进土地流转，从而为农民提供较为完善的退出机制。
总之，当前我国既要坚持家庭承包经营制度，又要对这一制度进行创新，使之更加完善，同时能更好的解决当的三农问题，为社会主义新农村建设服务。
中国是一个农业大国，土地问题一直是农民问题、农村问题和农业问题的关键。无论是在新民主主义革命时期还是在社会主义建设时期，农村土地政策都是中国共产党一项极其重要的政策，关系到中国革命和建设的成败。目前我国农村实行的以家庭承包经营为基础的双层经营体制，是十一届三中全会后中国农民在中国共产党的领导下的伟大创造，是马克思主义合作制理论在我国实践中的新发展。它打破了人民公社体制下管理高度集中统一和经营过分单一的弊端，实现了土地所有权与经营权的分离，实行集体经营与家庭经营相结合的双层经营体制。这种制度安排在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，从而解放了生产力，促进了农业的发展，中国的农业发展显现出前所未有的发展潜力。但是近几年来，随着改革的不断深化，这种土地制度安排却出现了不同程度的制度障碍，其弊端也越来越明显，这种土地制度下的土地小规模条块经营，使农业生产的规模效应难以显现，严重损害了农民生产的积极性。因而我们只有从这一农村土地制度变革的实践中总结其经验教训，才能把握今后农村土地政策创新的方向，探索适合我国现阶段农村状况的新土地政策，整个农村的发展才能获得充分的内在动力，
这对于实现农村经济的繁荣，建设社会主义新农村，都具有十分重要的现实和理论意义。
一、中国现行农村土地制度的历史演变轨迹
1978年，党的十一届三中全会的召开，揭开了中国改革的序幕，从根本上冲破了长期存在的指导农业的”左”倾错误，要求”多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑。”为我国农村土地制度改革指明了前进的方向。土地政策的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。
我国现行的农村土地制度是以家庭承包责任制为核心的一系列相关制度安排。这一制度安排是自改革开放以来中国农民在中国共产党的领导下逐渐形成，并不断完善的。了解整个制度安排的全过程，有助于理解政策意图和更好的进行制度创新。为了便于分析和研究，本文将这一制度安排的形成过程分为四个阶段进行阐述，是为了尽量的能为这一伟大的制度创造划分明确的研究阶段，从而勾画出这一制度安排的历史发展轨迹和基本政策体系。
（一）制度性变迁的大突破阶段家庭联产承包责任制的初步形成（1978年12月1984年12月）
1、改革开放农村土地制度变迁的背景分析
改革开放前，我国农村实行的是土地的集体所有制人民公社的”三级所有，队为基础”的土地制度，这种土地制度规定了我国农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地的集体所有为特征的。这一土地政策在实施之初，确实比那种”个体的、分散的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”有活力，加之当时，个体农民的生产工具等生产能力有限，这种集体所有的土地制度是中国共产党引导农民走上富裕道路，改变农业落后面貌的唯一的正确的制度选择。
由于受到”左”的指导思想影响，强调提出合作化运动高潮的到来，强行在全国建立高级农业合作社，并建立以”一大二公”为特点的人民公社，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地的私有权，从而使土地乃至农民的生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营，片面强调发展纯粹的集体所有制经济，排斥乃至彻底废除个体所有制经济。人民公社及其土地集体所有的管理体制，脱离了中国的国情，成为生产力发展的障碍。农村土地政策的改革成为农村发展的一大瓶颈，因而，一轮新的农村土地制度变革迫在眉睫，一种新的农村土地制度安排呼之欲出。
2、家庭联产承包责任制的艰难降生
家庭联产承包责任制的最初形态是包产到户。 1978年冬，以安徽省凤阳县小岗村农民的”包产到户”为开端，中国开始了农村土地制度的又一次重大变革。1978年12月中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，虽然肯定了”包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定”不许包产到户，不许分田单干”。 1979年9月党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中对包产到户严格限制在”某些副业生产特殊需要和边远山区”，”交通不便的单家独户”的范围内，这为一再涌起的包产到户激流在政策上放松了一步。1980年5月31日，邓小平正式表态，”农村政策放宽以后，一些适应搞包产到户的地方搞了包产到户效果很好，变化很快。”有力地支持了农村土地改革政策的向前推进。1980年9月，中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论农业生产责任制问题，会后向各地下发了中共中央75号文件。第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质，初步肯定了包产到户，加速了包产到户在全国的发展。到1981年10月全国实行包产到户的生产队占总数的45.5%。
1982年1月中央1号文件《全国农村工作会议纪要》明确指出:包产到户、包干到户或大包干，”都是社会主义的生产责任制”，”不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。完全肯定了包产到户、包干到户的合法地位，并以中央文件的形式给予肯定。从政策层面上为这一新的农村土地政策的实施和推广打开了通道，促进了包产到户的迅速推广。据1982年11月的相关统计，到1982年11月，已经有78.8%的生产队实行了家庭联产承包制。
家庭联产承包责任制这一农村新土地制度的出现和在实践中的可行性标志着这一新制度的初步形成，但是它还需要逐步的规范和完善，1985年以来，出现的农业经济增长缓慢和增长潜力不足等问题，都明确的反映出，家庭联产承包责任制只是一种刚刚诞生的制度，它还需要进一步的规范和完善，因而，农村的土地制度安排又进入了一个新的时期。
（二）制度性规范的大调整阶段家庭联产承包责任制逐步完善阶段（1985年1月1991年12月）
1985年1月在《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，也就是中央的第四个一号文件中将家庭联产承包责任制进一步系统化，同时从农产品统派购制度、产业结构调整、交通等十个方面活跃农村经济。
1991年11月25日中共十三届八中全会发布了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。该决定在1983 年的基础上又有所发展，并第一次明确规定:”把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”“这种双层经营体制，在统分结合的具体内容和形式上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适用性和旺盛的生命力。
（三）制度性巩固的大飞跃阶段家庭联产承包责任制走向成熟阶段（1992年1月1998年12月）
邓小平南巡讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是党的十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。这一阶段的土地政策主要有：
1993年11月中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出将原来15年的土地承包期延长至30年不变，这也意味着第二次家庭联产承包责任制的到期和第二轮家庭承包制的开始。1997年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，要求第二轮土地延包时一定要按中央规定执行，并明确指出，土地承包期再延长30年。
由于这个让农民分户经营的制度实际上既不”联产”，也不对国家再承担除了税费之外的”责任”，因此，中央在农村改革20年后把它修订为”家庭承包经营制”，并明确为”必须长期坚持的基本制度”。
（四）制度性创新的大发展阶段家庭承包经营制的制度的飞速发展阶段（1999年1月）
1999年全面完成延长土地承包期的后续完善工作，承包合同和土地经营证书全面颁发到户，把党中央的承诺落到了实处。2002年11月，党的十六大报告要求”长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。”2003年10月，党的十六届三中全会又一次指出，”土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。
由此可见，家庭承包经营制度是我国农村基本的经营制度，是我们必须长期坚持并不断完善的，这既是制度发展的要求，也是我们国家农村经济发展的客观要求。
二、现行农村土地制度的困境分析
从现行农地制度的历史演变我们可以看出，现行的农地制度虽是我们必须长期坚持的制度模式，但在实践中，这一制度安排也面临着种种制度困境。
（一）农地产权的集体所有，导致农地产权主体的缺位，从而造成了农地的公共池塘悲剧
农地的集体所有，造成了农地产权主体的模糊和缺位，从而使农地成为实质上的公共产品，公共产品的特性就必然导致农地资源配置的不合理和农地征用的非法化，从而造成农地资源效益的低下和大量农地资源的流失，使农民的收入减少，甚至成为失地农民。
（二）农地承包权的不稳定性，导致农地利用的短期化
农地承包权的频繁调整，使农民对土地的可靠性产生怀疑，从而减少对土地的长期投入，农地利用的短期化行为日益普遍，已有的研究也说明，不稳定的地权减少土地投资，尤其是附着于土地的投资（如农家肥、水利设施投资），长此以往就造成农地的产出率的下降和资源禀赋的劣质化，成为农民增收困难的硬约束。
（三）现有农地制度的相关法律规定制约了农民向非农产业工人的转化
2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这一方面会阻碍城市化进程，成为限制农民向非农产业工人的转化的制度性软约束。
当前农地制度的种种缺陷，关系到农村发展的方方面面，是当前”三农”问题的制度根源，这也是进行新农村建设的一个制度性障碍。
三、改革当前农地制度的对策
未来农村土地政策仍会继续稳定以家庭承包经营制为基础的双层经营体制，同时会在农地制度产权界定、稳定承包权、承包权物权化等方面加以完善和改进。
（一）进一步明确农地产权
从我国的农地制度安排看，所有权和使用权两权分离的关键在于强化农民的土地承包经营权，在承包经营权下分离使用权。当前，要进一步明晰农民土地承包经营权的产权界限，探索进一步强化农民土地承包经营权的途径和办法，赋予农民充分的土地权利。
（二）稳定农地承包权
从集体所有制中沂生的”公平”思想正是农民土地关系不稳定的根源所在:当农民家庭人口变动时，作为新增的集体 “成员”，理所当然会要求享有和其他成员同等的承包权利，从而形成重新调整承包土地、土地平均分配的压力。并且，在现行的家庭承包制度框架下，”公平地”享有土地权益也恰恰是集体所有制的体现，否则集体成员的所有权就无从体现。这正是目前的土地制度面临的困境，也是一系列旨在稳定承包关系的政策在实践中难以贯彻的根本原因，因此稳定农地承包权成为当前农地制度改革的迫切要求，因此我们应当建立农村土地永久使用权制度。
（三）完善农民的”退出”机制
农民外出打工也不愿意放弃承包地，原因就在于农民把土地当作是保险金，在大多数农村地区，土地仍是农民获得最基本生活保障的主要依托。农民一旦离开土地，倘若生老病死或者失去兼职的工作，他们就没有最基本的生活保障来源。
长期以来，我国倾向于以农补工，现在应该是工业反哺农业的时候了。要采取种种措施来完善农民的 “退出机制’。
第一，要改变当前农民土地产权只能”用”，不能”带走”也不能”兑现”的状况，将农民的土地产权价值化，让农民从土地产权的转让和流转中获益。农民可以通过对土地的耕种和劳作获取利益，也可通过多种形式，如再承包、入股、转让等，从土地产权的价值化流转上实现最大化的利益。这种作法为希望从事非农产业的农民提供了退出机制，将有效地改善”有人无田种，有田无人种”的局面，提高土地利用率。
第二，要逐步将农村的社会保障由依靠承包的土地转变为依靠社会保障制度。国家应该有步骤、有重点地将在城市已经实行的社会保障制度推广到农村。先通过建立”承包地+个人账户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将 “承包地十个人账户”的双重保障体制向纯的 “个人账户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能，使土地的流动依靠市场的力量，而不是行政的手段。这样有利于促进土地流转，从而为农民提供较为完善的退出机制。
总之，当前我国既要坚持家庭承包经营制度，又要对这一制度进行创新，使之更加完善，同时能更好的解决当的三农问题，为社会主义新农村建设服务。