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【摘要】随着我国建设事业的快速发展，政府投资类项目在建设管理中存在的问题也越来越多。我国基本建设投资中的政府投资类项目占有很大的比重，其中有些建设项目更是关系到国计民生。因此，对政府投资类项目管理模式的研究就加凸显其重要性和紧迫性。
【关键词】政府投资类项目；现状；问题；对策
我国政府投资建设项目的管理基本上是沿袭计划经济体制下的传统管理模式，国家发展与改革委员会、财政部和国家审计署、各行业行政管理部门与建设单位是政府投资项目的管理主体。许多研究表明，在这种框架下并不能发挥出有效管理政府投资项目的作用。在相当多的项目实施过程中，各级政府既扮演运动员又当裁判员，在项目的实施和监督方面都介入，但往往两方面又都管理不好。
一、政府投资类项目管理模式的现状
传统的政府投资项目管理模式主要有四种：
1.基建组管理模式[1]。各个行政部门，以及一些工程项目较多的单位均设有基建组，由各自的基建组负责其工程项目的建设。
2.建设指挥部管理模式[1]。在该模式下容易存在外行业主问题，从而导致大量安全和质量问题的发生，又由于这种模式的管理班子是临时组建的，管理人员水平参差不齐，所以在项目管理上不够专业，容易造成政府资源的大量浪费。
3.项目法人管理模式[1]。我国政府投资项目管理模式是随着改革开放过程而不断演变的，我国颁布的《关于实行建设项目法人负责制的暂行规定》中明确规定，项目法人为依法设立的独立性机构，经营性的政府投资项目必须组建项目法人，项目法人既是投资的收益者也是风险的承担者。
4.城投公司管理模式[1]。成立一家国有性质的投资公司经营城市，这种理念已经开始在各个城市里发展壮大。
二、政府投资类项目管理模式存在的问题
目前的项目管理模式在我国经济的不同发展时期曾发挥过积极的作用，但是随着我国经济的快速发展，现有的项目管理方式的弊端也日渐显露。
1.非稳定性和非专业性
在我国，政府机关没有设置常设的建设项目管理机构和专业人员，而是等有了建设项目任务之后，才临时组建项目业主方，从而使得项目业主管理班子具有很强的非稳定性和非专业性。
2.项目法人实体的缺位
在非经营性项目中，政府有关部门负责人在项目的建设过程中既是行政长官，又是企业的领导，导致“政企不分”，缺少明确的法人实体。
3.政府投资不合理
由于我国财政预算资金具有无偿性，同时政府对投资责任的约束力又不强，再加上政府各部门迫于政绩考核的压力，使部门之间争投资、上项目，致使有限的政府投资难以发挥应有的作用。[1]
4.招投标工作不到位
政府投资项目的招投标工作往往流于形式，受众多的“关系”等人为因素影响大，没有起到招投标工作应有的作用，从而导致政府投资浪费现象严重。
5.管理制度和规则缺乏统一性
目前国家和地方各级政府基本没有制定针对政府投资项目的管理制度，各个城市在体制和管理方式上基本上是各自为政，各地政府投资项目的管理基本也是根据自身的情况来确定的。[2]
6.政府监管力度不够
由于在现有的政府投资项目管理中，政府既是投资者，又是建设者，无疑会造成对政府投资项目监管的不力局面。
三、优化政府投资类项目管理模式的对策
1. 授权给专业人士和中介组织对政府投资的项目进行管理
政府中的专业管理机构本身就主要是由建筑师、项目师、合同律师等专业人士构成，政府除了自身对项目进行管理外，还要选择和委托相应的项目咨询公司来管理政府投资项目，而政府发挥其监督的功能。
2.明確政府投资项目管理的法人实体
在政府投资项目管理方式中，一般存在三个层次的委托代理关系：（1）公众将全民所有资产交给政府进行公共管理；（2）政府委托代建单位（即管理中心）对政府投资项目进行管理；（3）代建单位将大量的建设项目委托项目管理公司进行管理。政府为了提高投资项目的效益，设立管理中心来改善这种委托代理关系链。该中心能够使政府投资项目中的投资、建设、管理和使用分开。
3.建立和完善法律、法规及其相关的规章制度
处于社会主义市场经济初级阶段的我国，整个市场经济的法律法规以及各项政治经济规章制度还处于探索和实践阶段，还很不健全、很不完善。当前，应及时修订与完善现有的法律法规，对那些与世贸组织规则和国际惯例不相适应的法律法规应予以清理与废除；加速清理和废除各地方政府与中央政府不一致或有冲突的法律法规；加快研究并制定社会经济和现代政府投资项目管理发展所需要的法律法规，进一步加快政府投资项目管理的法制建设进程。
4.加强政府投资项目的招投标管理
政府投资项目管理中心的任务是对政府投资工程的实施全面负责，进行成本控制、进度控制、质量控制、安全管理、合同管理以及其他项目的管理工作。完善招投标制度，严格控制招标质量。
5.建立完善的政府投资项目监督体系
目前我国对政府投资项目的监督部门包括纪检、监察、审计、财政、计委以及建设等有关部门的各种机构，如此之多的党政机构都去监督政府投资管理，带来职责不清、工作难以协调等问题层出不穷。因此，首先必须重新审视现有的政府投资项目监督体系，加强监督工作的协调，然后还应学习国外的先进经验，建立并强化人大及公众的监督，使政府投资项目真正成为阳光下的行动，发挥其应有的效益。[2]
6.积极推行政府投资项目管理“代建制”
近期，国务院出台的《关于投资体制改革的决定》中指出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。即在政府投资项目管理过程中选择专业化的项目管理单位负责建设实施，对项目的投资、质量和工期进行严格的控制，建成后移交给项目使用单位。代建制是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措，是新时期结合我国国情的一项政府管理创新，是政府投资工程建设组织实施方式的一种体制创新，是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，也是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。[3]
四、政府投资类项目管理——“代建制”的实践
1.项目概况
重庆市某区廉租房的建设所推行的是代建制，自2009年以来，该区已先后开工建设廉租住房1.3万套，共约59万平方米，现已建成8500套，约40.8万平方米。本项目自2009年确定为代建试点项目，正式开工于2009年中，现已交付使用6080套。
2.代建制模式的应用情况
（1）项目投资渠道。该廉租房的投资来源为中央、市级财政拨款，通过代建单位进行实施。
（2）项目由代建单位主导。代建单位与政府签订代建委托合同，根据委托，在项目实施过程中起主导作用。代建单位根据要求和项目的具体情况编制代建项目管理大纲，代建项目管理部均由代建单位的人员组成，不仅对项目的投资、质量和进度、合同、安全及文明施工进行管理，还协调项目相关方的各种关系。
（3）总承包模式。施工管理均采用总承包模式，所有的设备材料采购和专业分包也均由施工总承包单位负责实施，确保整个工程质量、进度、安全和投资目标的实现，同时对合同中总承包承诺的质量、进度、安全和投资目标进行跟踪管理。
代建制为政府投资项目管理工作提供了一个新的平台，成为了政府和市场之间的纽带。实行代建制，不但明确了政府及其各职能部门在政府投资项目管理体制中的地位与作用，同时政府作为投资者，也加强其对项目建设的事前监督，而且造就了建设单位的独立身份，更好地创新了政府投资项目管理模式。
参考文献：
[1]周朝荣.浅谈政府投资项目的管理方式[J].经济师,2007年第7期.
[2]王磊.我国政府投资项目管理存在的问题及其对策分析[J].北方经贸,2007年第5期.
[3]梁国荣.浅谈政府投资类项目管理模式[J].山西建筑,2011年06期.
作者简介
王武（1975-），男，重庆云阳人，大学学历，国家注册监理工程师 重庆万州城市建设综合开发公司 副经理
【关键词】政府投资类项目；现状；问题；对策
我国政府投资建设项目的管理基本上是沿袭计划经济体制下的传统管理模式，国家发展与改革委员会、财政部和国家审计署、各行业行政管理部门与建设单位是政府投资项目的管理主体。许多研究表明，在这种框架下并不能发挥出有效管理政府投资项目的作用。在相当多的项目实施过程中，各级政府既扮演运动员又当裁判员，在项目的实施和监督方面都介入，但往往两方面又都管理不好。
一、政府投资类项目管理模式的现状
传统的政府投资项目管理模式主要有四种：
1.基建组管理模式[1]。各个行政部门，以及一些工程项目较多的单位均设有基建组，由各自的基建组负责其工程项目的建设。
2.建设指挥部管理模式[1]。在该模式下容易存在外行业主问题，从而导致大量安全和质量问题的发生，又由于这种模式的管理班子是临时组建的，管理人员水平参差不齐，所以在项目管理上不够专业，容易造成政府资源的大量浪费。
3.项目法人管理模式[1]。我国政府投资项目管理模式是随着改革开放过程而不断演变的，我国颁布的《关于实行建设项目法人负责制的暂行规定》中明确规定，项目法人为依法设立的独立性机构，经营性的政府投资项目必须组建项目法人，项目法人既是投资的收益者也是风险的承担者。
4.城投公司管理模式[1]。成立一家国有性质的投资公司经营城市，这种理念已经开始在各个城市里发展壮大。
二、政府投资类项目管理模式存在的问题
目前的项目管理模式在我国经济的不同发展时期曾发挥过积极的作用，但是随着我国经济的快速发展，现有的项目管理方式的弊端也日渐显露。
1.非稳定性和非专业性
在我国，政府机关没有设置常设的建设项目管理机构和专业人员，而是等有了建设项目任务之后，才临时组建项目业主方，从而使得项目业主管理班子具有很强的非稳定性和非专业性。
2.项目法人实体的缺位
在非经营性项目中，政府有关部门负责人在项目的建设过程中既是行政长官，又是企业的领导，导致“政企不分”，缺少明确的法人实体。
3.政府投资不合理
由于我国财政预算资金具有无偿性，同时政府对投资责任的约束力又不强，再加上政府各部门迫于政绩考核的压力，使部门之间争投资、上项目，致使有限的政府投资难以发挥应有的作用。[1]
4.招投标工作不到位
政府投资项目的招投标工作往往流于形式，受众多的“关系”等人为因素影响大，没有起到招投标工作应有的作用，从而导致政府投资浪费现象严重。
5.管理制度和规则缺乏统一性
目前国家和地方各级政府基本没有制定针对政府投资项目的管理制度，各个城市在体制和管理方式上基本上是各自为政，各地政府投资项目的管理基本也是根据自身的情况来确定的。[2]
6.政府监管力度不够
由于在现有的政府投资项目管理中，政府既是投资者，又是建设者，无疑会造成对政府投资项目监管的不力局面。
三、优化政府投资类项目管理模式的对策
1. 授权给专业人士和中介组织对政府投资的项目进行管理
政府中的专业管理机构本身就主要是由建筑师、项目师、合同律师等专业人士构成，政府除了自身对项目进行管理外，还要选择和委托相应的项目咨询公司来管理政府投资项目，而政府发挥其监督的功能。
2.明確政府投资项目管理的法人实体
在政府投资项目管理方式中，一般存在三个层次的委托代理关系：（1）公众将全民所有资产交给政府进行公共管理；（2）政府委托代建单位（即管理中心）对政府投资项目进行管理；（3）代建单位将大量的建设项目委托项目管理公司进行管理。政府为了提高投资项目的效益，设立管理中心来改善这种委托代理关系链。该中心能够使政府投资项目中的投资、建设、管理和使用分开。
3.建立和完善法律、法规及其相关的规章制度
处于社会主义市场经济初级阶段的我国，整个市场经济的法律法规以及各项政治经济规章制度还处于探索和实践阶段，还很不健全、很不完善。当前，应及时修订与完善现有的法律法规，对那些与世贸组织规则和国际惯例不相适应的法律法规应予以清理与废除；加速清理和废除各地方政府与中央政府不一致或有冲突的法律法规；加快研究并制定社会经济和现代政府投资项目管理发展所需要的法律法规，进一步加快政府投资项目管理的法制建设进程。
4.加强政府投资项目的招投标管理
政府投资项目管理中心的任务是对政府投资工程的实施全面负责，进行成本控制、进度控制、质量控制、安全管理、合同管理以及其他项目的管理工作。完善招投标制度，严格控制招标质量。
5.建立完善的政府投资项目监督体系
目前我国对政府投资项目的监督部门包括纪检、监察、审计、财政、计委以及建设等有关部门的各种机构，如此之多的党政机构都去监督政府投资管理，带来职责不清、工作难以协调等问题层出不穷。因此，首先必须重新审视现有的政府投资项目监督体系，加强监督工作的协调，然后还应学习国外的先进经验，建立并强化人大及公众的监督，使政府投资项目真正成为阳光下的行动，发挥其应有的效益。[2]
6.积极推行政府投资项目管理“代建制”
近期，国务院出台的《关于投资体制改革的决定》中指出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。即在政府投资项目管理过程中选择专业化的项目管理单位负责建设实施，对项目的投资、质量和工期进行严格的控制，建成后移交给项目使用单位。代建制是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措，是新时期结合我国国情的一项政府管理创新，是政府投资工程建设组织实施方式的一种体制创新，是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，也是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。[3]
四、政府投资类项目管理——“代建制”的实践
1.项目概况
重庆市某区廉租房的建设所推行的是代建制，自2009年以来，该区已先后开工建设廉租住房1.3万套，共约59万平方米，现已建成8500套，约40.8万平方米。本项目自2009年确定为代建试点项目，正式开工于2009年中，现已交付使用6080套。
2.代建制模式的应用情况
（1）项目投资渠道。该廉租房的投资来源为中央、市级财政拨款，通过代建单位进行实施。
（2）项目由代建单位主导。代建单位与政府签订代建委托合同，根据委托，在项目实施过程中起主导作用。代建单位根据要求和项目的具体情况编制代建项目管理大纲，代建项目管理部均由代建单位的人员组成，不仅对项目的投资、质量和进度、合同、安全及文明施工进行管理，还协调项目相关方的各种关系。
（3）总承包模式。施工管理均采用总承包模式，所有的设备材料采购和专业分包也均由施工总承包单位负责实施，确保整个工程质量、进度、安全和投资目标的实现，同时对合同中总承包承诺的质量、进度、安全和投资目标进行跟踪管理。
代建制为政府投资项目管理工作提供了一个新的平台，成为了政府和市场之间的纽带。实行代建制，不但明确了政府及其各职能部门在政府投资项目管理体制中的地位与作用，同时政府作为投资者，也加强其对项目建设的事前监督，而且造就了建设单位的独立身份，更好地创新了政府投资项目管理模式。
参考文献：
[1]周朝荣.浅谈政府投资项目的管理方式[J].经济师,2007年第7期.
[2]王磊.我国政府投资项目管理存在的问题及其对策分析[J].北方经贸,2007年第5期.
[3]梁国荣.浅谈政府投资类项目管理模式[J].山西建筑,2011年06期.
作者简介
王武（1975-），男，重庆云阳人，大学学历，国家注册监理工程师 重庆万州城市建设综合开发公司 副经理