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房地产是指土地及其土地上的房屋建筑物等不动产。所谓房地产业是为实现房地产产权及其建筑物的权属而进行的相应经济活动的一个产业部门，这种相应的经济活动包含土地的取得、从事房地产开发、交易与经营、管理和服务等房地产经济活动的各经济单位的组成的总称。
房地产市场的主要特点是：土地批租的国家垄断性和税费的统一性相当强；房地产投资大、周期长、潜在的风险多；资金积累的初始性和经济效益比较高；房地产业的群体性、关联性和区域性比较突出。
一、房地产业存在的主要问题
（一）房价水平偏高、价格上涨过快
2006年12月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.4%，涨幅比11月高0.2个百分点；环比上涨0.6%，北京、深圳更是房价上涨最快的城市，12月份两城市涨幅达到两位数，分别为10.4%和10.0%。
（二）房地产供应结构不合理，畸形发展
从2006年全国销售商品房面积看，在我国三类住房（高档商品住房—豪华型住房，商品住房，经济适用房）中，90平方米以下只占20%，90到144平方米占53%，144平方米以上占27%。从销售套数上看，90平方米以下占33%，90到144平方米占52%，144平方米以上占15%。政府为了首先满足中低收入者的住房需要，提出了经济适用房的概念和标准。从建设部抛出的方案看经济适用房每户90平方米的标准难以实现，因为在目前房产市场上，户型偏大用房是一个突出的问题。一般需求是120平方米，这就导致90平方米的住房没人买，房地产开发商对此项开发也按兵不动，从而致使120平方米以上大户型的住房价高排队买不到。这是由于房地产供应结构不合理所造成的矛盾所致。
（三）房地产市场秩序混乱
全国各地商品房库存量居高不下，目前已高达近亿平方米，特别是高档商品房的空置率同比数字仍在不断上升，造成极大的社会资源浪费；房地产资金投向层面不合理，普通商品房特别是经济适用房的开发建设比例与我国现阶段居民的收入层面相比，比例明显偏低，导致城镇低收入者的住房需求无法得到保障与满足，这种供给与需求之间的矛盾日益加剧；房地产开发过程中存在非法侵占、征用土地以及拖欠农民工资等现象仍然不断发生，引发严重的社会问题；房地产投资增长偏快、能源消耗过大，以至于引发钢材、煤炭、水利、电力等原材料供应紧张。
二、对促进我国房地产业发展的几点建议
（一）转变观念、明确政府在房地产业发展中的地位和职责
1.树立房地产的二重性观念。近期政府所采取的房地产业的调控政策效果不显著，其原因是对土地和房地产的二重性认识不清，若只依靠住房的商品化，解决不了社会中低收入阶层的住房基本保障问题。若只靠财政补贴，住房公积金也解决不了住房商品化市场的发展，满足不了各阶层对住房的需求。中国人民大学徐孟州教授和北京市建行谷祥总经理指出：“在我国社会主义市场经济条件下，房地产具有公共产品和商品的二重性。”房地产作为公共产品，政府应当低价和廉价地向中低收入者提供住房保障，也就是市场经济下住房的社会保障问题，这部分住房不应当做商品，而应当用财政补贴和住房消费者出资的方法解决低收入者的住房问题。房地产作为商品，投放市场尊重价值规律进行公平竞争、增加收入、获取利润。由于二重性的这个观点不明确，混淆了政府提供公共产品、公共服务的社会职能，与发展商品经济反映商品市场——房地产市场的两种职能作用，混淆了政府与社会保障、政府与市场、政府与广大居民消费者、政府与房地产开发商之间的法律关系。
2.树立以人为本与社会和谐观念。实现以人为本要求，应当在国民经济发展的根本目标上，充分体现满足人民群众日益增长的物质文化生活需要；在住房问题上，体现政府有责，人人有份，既能解决和满足高收入者的住房要求，又能解决和满足中低收入者的住房要求，在住房的资源配置达到公平合理，协调发展。构建和谐社会要求，应当把住房当作国计民生的基本要素看待，只有安居才能乐业，和谐社会要求政府给社会公众提供良好的社会环境和居住条件，这其中也包括抑制过高的房价、以保证最基本的居住条件。
3．从中国人多地少，资源有限的实际出发，正确引导住房消费。要与资源节约型、环境友好型的社会目标结合起来。目前不少居民与开发商超越自身能力，贷款购房和盲目攀比、追求大、洋、豪趋势。而有些人存在住房过多、过好、挤占社会资源的情况。要通过社会引导和国家宏观调控政策，不断调整和防止住房相差悬殊的情况。
（二）从税收的调控角度实行有轻有重、有奖有限的税收政策
我们在梳理和分析了近两年出台的有关房地产业税收制度（包括二手房交易的营业税、调整后的城镇土地使用税等）之后，认为这项政策是限制房地产交易的成分比较浓，并且有的也难以实行，建议要从根本上改革房地产税收制度，如创造条件，初步开征社会保障税、物业税和遗产税。而对现有的土地增值税制度、城镇土地使用税制度、契税制度、营业税制度、印花税制度、城市维护建设税等要在认定他们的属性的基础上充分挖掘他的作用。但我们认为税收对房地产的调控作用也不是万能的。他必须与价值规律、价格政策、财政补贴、财经政策相配套，同时我们认为加强房地产税征管力度，做到应收尽收也是很重要的。譬如对房地产开发企业征收的土地增值税由过去实行的“先予预征后清算”的办法，改为“限期结算清缴”的方法。这就有力地加强了对房地产开发商的税收征管力度，以及对房地产业从开发到销售全过程的的调控作用。
（三）开辟多渠道的房地产市场的资金来源，实行有区别的房地产信贷制度
针对目前房地产经营融资渠道单一，房地产业对营业银行的过分依赖和风险加大的情况，我们认为从住房的二重性的基本观点出发，应当适度发展房地产资本市场，适度实行信托投资，适度划分银行信贷结构和适度发展个人住房储蓄，合理使用住房公积金制度，以及逐年加大和严格掌握政府对住房的财政补贴。对个人住房的资金来源仍然主要依靠个人收入中住房消费与投资部分和住房公积金，以及住房储蓄与贷款。强化社会信用制度。预防房地产业的发展而带来的金融风险。住房信用贷款的形式可以是封闭式的，也可以是非封闭式的。但封闭式的形式比较成功。
（四）大力完善房地产业的法律制度体系
针对目前我国尚无一部对房地产开发、经营动作过程以及房地产业开发企业的行为作出规范的法律状况，以及涉及房地产开发、经营管理的法律条文不仅数量少、体系不健全，而政府也往往只是运用某些政策措施、行政手段、临时办法对房地产进行调整，而缺乏系统的法律规范和约束。例如，商业银行中的个人住房按揭贷款业务已经开展多年，在对贷款对象的审查程序上不仅要求银行自身进行审查，还委托了某些中介机构、如律师事务所、资产评估事务所进行审查，不可谓不严格，但事实证明这类审查流于形式的仍然为数不少，实践中房地产按揭贷款欺诈案件在数量上大幅上升，商业银行自身的规定根本没有起到为其规避金融风险的目的。显然，以规范性的法律加以约束和调整，强调严格的法律责任，才有可能使商业银行金融风险的概率降低。房地产开发、经营中的土地交易、资金投向缺乏法律的规范和约束，投机性极大。房地产开发法律、政策中的歧视性规定也引发垄断，破坏了房地产市场的公平竞争秩序。涉及房地产处置的某些法律规定也不明确、具体，带来处置上的难度。例如，我国目前房地产开发企业一般是以房地产抵押方式获取商业银行提供的开发贷款的，而当房地产开发企业经营不良导致停业、破产时，虽然政策上允许以开发企业设定抵押的房地产作为偿还商业银行贷款的资产，但可能由于受到房地产市场整体低迷状况的影响以及纷繁复杂的变现程序的制约，商业银行要处置抵押的房地产确实会出现一定的困难。
在这种新情况、新问题面前，提出修改有关房地产法律调控的几项建议。
1.对1994年制定的《城市房地产管理法》进行修订，包括对房地产开发取得土地的法律形式及其有关规定，房地产开发的原则和组织形式，房地产交易行为的有关规定（含房地产转让、抵押、房屋租赁、中间服务机构）违反房地产法的法律责任进行补充。
2.建议对1997年制定的《建筑法》，包括建筑许可制度、建筑发包承包，建筑工程监理，建筑安装生产管理，尤其是建筑工程质量监理进行补充。
3.建议修订1990年制定的《城市规划法》，对城市规划中的土地、建筑、市政、市容、交通等内容规划的制定，对城市新区开发和旧区改建，对城市规划的审批和实施程序进行修订和补充。
4.专门制定相关的条例，包括制定房地产开发与交易条例、房地产企业经营管理条例、房地产业中间机构及资产评估条例、房地产违法处置法条例等等。有的要逐渐用法律手段来替代行政的、政策的、临时的办法。要把经济手段与法律手段、行政手段结合起来，在运用这三种手段的过程中要实行民主决策，充分听取群众意见，体现科学执政、民主执政、依法执政。
（作者系中国法学会财税法研究会会长、北京大学税法研究中心主任）
房地产市场的主要特点是：土地批租的国家垄断性和税费的统一性相当强；房地产投资大、周期长、潜在的风险多；资金积累的初始性和经济效益比较高；房地产业的群体性、关联性和区域性比较突出。
一、房地产业存在的主要问题
（一）房价水平偏高、价格上涨过快
2006年12月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.4%，涨幅比11月高0.2个百分点；环比上涨0.6%，北京、深圳更是房价上涨最快的城市，12月份两城市涨幅达到两位数，分别为10.4%和10.0%。
（二）房地产供应结构不合理，畸形发展
从2006年全国销售商品房面积看，在我国三类住房（高档商品住房—豪华型住房，商品住房，经济适用房）中，90平方米以下只占20%，90到144平方米占53%，144平方米以上占27%。从销售套数上看，90平方米以下占33%，90到144平方米占52%，144平方米以上占15%。政府为了首先满足中低收入者的住房需要，提出了经济适用房的概念和标准。从建设部抛出的方案看经济适用房每户90平方米的标准难以实现，因为在目前房产市场上，户型偏大用房是一个突出的问题。一般需求是120平方米，这就导致90平方米的住房没人买，房地产开发商对此项开发也按兵不动，从而致使120平方米以上大户型的住房价高排队买不到。这是由于房地产供应结构不合理所造成的矛盾所致。
（三）房地产市场秩序混乱
全国各地商品房库存量居高不下，目前已高达近亿平方米，特别是高档商品房的空置率同比数字仍在不断上升，造成极大的社会资源浪费；房地产资金投向层面不合理，普通商品房特别是经济适用房的开发建设比例与我国现阶段居民的收入层面相比，比例明显偏低，导致城镇低收入者的住房需求无法得到保障与满足，这种供给与需求之间的矛盾日益加剧；房地产开发过程中存在非法侵占、征用土地以及拖欠农民工资等现象仍然不断发生，引发严重的社会问题；房地产投资增长偏快、能源消耗过大，以至于引发钢材、煤炭、水利、电力等原材料供应紧张。
二、对促进我国房地产业发展的几点建议
（一）转变观念、明确政府在房地产业发展中的地位和职责
1.树立房地产的二重性观念。近期政府所采取的房地产业的调控政策效果不显著，其原因是对土地和房地产的二重性认识不清，若只依靠住房的商品化，解决不了社会中低收入阶层的住房基本保障问题。若只靠财政补贴，住房公积金也解决不了住房商品化市场的发展，满足不了各阶层对住房的需求。中国人民大学徐孟州教授和北京市建行谷祥总经理指出：“在我国社会主义市场经济条件下，房地产具有公共产品和商品的二重性。”房地产作为公共产品，政府应当低价和廉价地向中低收入者提供住房保障，也就是市场经济下住房的社会保障问题，这部分住房不应当做商品，而应当用财政补贴和住房消费者出资的方法解决低收入者的住房问题。房地产作为商品，投放市场尊重价值规律进行公平竞争、增加收入、获取利润。由于二重性的这个观点不明确，混淆了政府提供公共产品、公共服务的社会职能，与发展商品经济反映商品市场——房地产市场的两种职能作用，混淆了政府与社会保障、政府与市场、政府与广大居民消费者、政府与房地产开发商之间的法律关系。
2.树立以人为本与社会和谐观念。实现以人为本要求，应当在国民经济发展的根本目标上，充分体现满足人民群众日益增长的物质文化生活需要；在住房问题上，体现政府有责，人人有份，既能解决和满足高收入者的住房要求，又能解决和满足中低收入者的住房要求，在住房的资源配置达到公平合理，协调发展。构建和谐社会要求，应当把住房当作国计民生的基本要素看待，只有安居才能乐业，和谐社会要求政府给社会公众提供良好的社会环境和居住条件，这其中也包括抑制过高的房价、以保证最基本的居住条件。
3．从中国人多地少，资源有限的实际出发，正确引导住房消费。要与资源节约型、环境友好型的社会目标结合起来。目前不少居民与开发商超越自身能力，贷款购房和盲目攀比、追求大、洋、豪趋势。而有些人存在住房过多、过好、挤占社会资源的情况。要通过社会引导和国家宏观调控政策，不断调整和防止住房相差悬殊的情况。
（二）从税收的调控角度实行有轻有重、有奖有限的税收政策
我们在梳理和分析了近两年出台的有关房地产业税收制度（包括二手房交易的营业税、调整后的城镇土地使用税等）之后，认为这项政策是限制房地产交易的成分比较浓，并且有的也难以实行，建议要从根本上改革房地产税收制度，如创造条件，初步开征社会保障税、物业税和遗产税。而对现有的土地增值税制度、城镇土地使用税制度、契税制度、营业税制度、印花税制度、城市维护建设税等要在认定他们的属性的基础上充分挖掘他的作用。但我们认为税收对房地产的调控作用也不是万能的。他必须与价值规律、价格政策、财政补贴、财经政策相配套，同时我们认为加强房地产税征管力度，做到应收尽收也是很重要的。譬如对房地产开发企业征收的土地增值税由过去实行的“先予预征后清算”的办法，改为“限期结算清缴”的方法。这就有力地加强了对房地产开发商的税收征管力度，以及对房地产业从开发到销售全过程的的调控作用。
（三）开辟多渠道的房地产市场的资金来源，实行有区别的房地产信贷制度
针对目前房地产经营融资渠道单一，房地产业对营业银行的过分依赖和风险加大的情况，我们认为从住房的二重性的基本观点出发，应当适度发展房地产资本市场，适度实行信托投资，适度划分银行信贷结构和适度发展个人住房储蓄，合理使用住房公积金制度，以及逐年加大和严格掌握政府对住房的财政补贴。对个人住房的资金来源仍然主要依靠个人收入中住房消费与投资部分和住房公积金，以及住房储蓄与贷款。强化社会信用制度。预防房地产业的发展而带来的金融风险。住房信用贷款的形式可以是封闭式的，也可以是非封闭式的。但封闭式的形式比较成功。
（四）大力完善房地产业的法律制度体系
针对目前我国尚无一部对房地产开发、经营动作过程以及房地产业开发企业的行为作出规范的法律状况，以及涉及房地产开发、经营管理的法律条文不仅数量少、体系不健全，而政府也往往只是运用某些政策措施、行政手段、临时办法对房地产进行调整，而缺乏系统的法律规范和约束。例如，商业银行中的个人住房按揭贷款业务已经开展多年，在对贷款对象的审查程序上不仅要求银行自身进行审查，还委托了某些中介机构、如律师事务所、资产评估事务所进行审查，不可谓不严格，但事实证明这类审查流于形式的仍然为数不少，实践中房地产按揭贷款欺诈案件在数量上大幅上升，商业银行自身的规定根本没有起到为其规避金融风险的目的。显然，以规范性的法律加以约束和调整，强调严格的法律责任，才有可能使商业银行金融风险的概率降低。房地产开发、经营中的土地交易、资金投向缺乏法律的规范和约束，投机性极大。房地产开发法律、政策中的歧视性规定也引发垄断，破坏了房地产市场的公平竞争秩序。涉及房地产处置的某些法律规定也不明确、具体，带来处置上的难度。例如，我国目前房地产开发企业一般是以房地产抵押方式获取商业银行提供的开发贷款的，而当房地产开发企业经营不良导致停业、破产时，虽然政策上允许以开发企业设定抵押的房地产作为偿还商业银行贷款的资产，但可能由于受到房地产市场整体低迷状况的影响以及纷繁复杂的变现程序的制约，商业银行要处置抵押的房地产确实会出现一定的困难。
在这种新情况、新问题面前，提出修改有关房地产法律调控的几项建议。
1.对1994年制定的《城市房地产管理法》进行修订，包括对房地产开发取得土地的法律形式及其有关规定，房地产开发的原则和组织形式，房地产交易行为的有关规定（含房地产转让、抵押、房屋租赁、中间服务机构）违反房地产法的法律责任进行补充。
2.建议对1997年制定的《建筑法》，包括建筑许可制度、建筑发包承包，建筑工程监理，建筑安装生产管理，尤其是建筑工程质量监理进行补充。
3.建议修订1990年制定的《城市规划法》，对城市规划中的土地、建筑、市政、市容、交通等内容规划的制定，对城市新区开发和旧区改建，对城市规划的审批和实施程序进行修订和补充。
4.专门制定相关的条例，包括制定房地产开发与交易条例、房地产企业经营管理条例、房地产业中间机构及资产评估条例、房地产违法处置法条例等等。有的要逐渐用法律手段来替代行政的、政策的、临时的办法。要把经济手段与法律手段、行政手段结合起来，在运用这三种手段的过程中要实行民主决策，充分听取群众意见，体现科学执政、民主执政、依法执政。
（作者系中国法学会财税法研究会会长、北京大学税法研究中心主任）