现代社会的立法是一把双刃剑，对于实现公平正义、构建和谐社会而言，立法既可以为善，又可以为恶，还可以不作为。如何保证立法的正向作用，积极发挥立法的社会功能，最大限度地防止其负面作用，从而为构建社会主义和谐社会提供坚实的法治基石，是摆在立法工作者面前的一个重要课题。
　　
　　民主立法的困境
　　
　　□立法权的基本功能是人民意志的表达和汇集，实质上是通过表现为法律的人大代表的意志来分配利益和正义。您也曾提出，相对于执法、司法、守法、普法、法律监督等法治的环节而言，社会的和谐有序状态首先是由民主立法决定的。您认为，当前我国的立法工作与构建和谐社会的要求相对照，还有哪些需要改进的？
　　■十一届三中全会以来，我国的立法工作取得了举世瞩目的成就，无法可依的问题已基本解决，但用构建和谐社会和建设法治国家的高标准来衡量和要求，还存在着一些不尽如人意的现象。例如，立法的地方保护主义和部门保护主义，“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”，以及“借立法扩权诿责”等不正常现象；由于立法的观念、态度、经验、体制、能力、资源、技术等多种原因造成的立法质量不高的现象；由于立法不善而导致某些法律规范相互冲突、法律存在漏洞、法律偏私不公、法律虚置难以实施等现象；由于立法不够科学民主等原因，使立法本身成为制造利益冲突和社会矛盾的根源的现象，等等。
　　□现代社会的立法是一把双刃剑，对于实现公平正义、构建和谐社会而言，立法既可以为善，又可以为恶，还可以不作为。如何保证立法的正向作用，最大限度地防止其负面作用，避免其形同虚设，您有什么看法？
　　■我国社会主义民主立法的本质，是保障和实现人民民主。人民最大限度地有序参与立法过程，通过多种形式和渠道充分有效地表达自己的意志和愿望，从宏观上看，这是社会主义民主立法的内在要求，是立法实现人民当家作主、确保党的主张和人民意志相统一的重要体现；从微观上看，这是不同利益群体、不同阶层代表、不同意志诉求、不同期望值表达的各种声音，需要在立法过程中加以汇集，成为立法决策者做出决断的重要依据。一般来讲，如果民众通过法律制度和程序使自己的意志在立法上表达得越充分、汇集得越完整，立法就越能够充分体现人民当家作主的民主价值，那么，民众也越愿意选择通过法律制度和程序的方式来表达意志、追求利益，而更少地采用非法的、有可能付出极大代价的极端方式来寻求自己利益的实现。
　　特别需要指出的是，对于弱势群体、边缘群体、立法信息不对称的群体、缺乏立法资源的群体、缺乏立法参与专门知识群体等的意志表达和利益诉求问题，要特别注意从制度上、机制上加以解决。由政党、社团、工会、律师、专家学者等接受有关群体的委托，作为他们的利益代表和立法代言人参与立法过程，就是现代民主立法解决上述问题的重要方式之一。
　　立法的沟通与妥协
　　□由于现代社会利益的多元化、公众需求的差异性、人们认识的多样性等原因，民主立法必然面对错综复杂的问题或矛盾，面对公众多种意见和不同利益诉求，立法机关应如何应对？
　　■当存在公众多样化利益意志表达和立法没有统一标准的矛盾的情况下，立法作为体现民主、公平、正义的一种解决问题和矛盾的艺术，就不仅需要立法机关与立法涉及的利害关系人进行沟通，以便了解公众的需求，解释立法机关的考虑，而且特别需要让立法涉及的各方面利害关系人进行沟通，让大家充分陈述各自的观点和理由，表明对立法的意见和要求。在充分发扬民主、彼此进行沟通的基础上，寻求相互妥协的方案。不仅利害关系人之间要寻求妥协，立法机关与利害关系人之间在非原则问题上也要寻求妥协。在构建和谐社会的目标下，在社会主义民主立法中，应当尽快树立没有沟通和妥协就没有立法与和谐的观念。
　　□一些人提出，要从制度上保障民主立法的沟通与妥协，对此您有什么考虑？
　　■可以考虑的制度化安排：一是实行利害关系人的立法参与制度，保证他们从立法调研阶段起就能够以不同方式关注和参与立法；二是实行立法信息公开制度，用这种制度既保证利害关系人对相关立法的知情权和参与权，又保证社会公众对于立法的了解和监督；三是实行立法协商与对话制度，由立法机关、社会中介组织、学术团体来组织，或由媒体提供平台展开讨论；四是实行公民立法诉求的民意调查制度，以便立法机关根据统计和量化的数据做出立法分析和决策。
　　此外，我要补充的是，与法律有关的社会不和谐问题，有些是因为公众的立法期待过高造成的。例如，对于有关宪法基本权利的立法，如果人们脱离我国实际情况和现有条件，立法期待过高，就会对该立法失望甚至发展到抵触和反对，以至于采取某些违法的过激行为。因此，我们应当重视民主立法的导向作用和宣传作用，实事求是地公开介绍某项立法的意图、作用、局限、实施条件和要求等情况，让公众在了解和参与立法的同时，也能够对立法的困难和局限有正确认识，对立法可能带来的权利、利益等“好处”，有正确的心理认知和合理的价值期待。
　　
　　社会立法的滞后
　　
　　□社会主义和谐社会是在科学发展观指导下，实现“五个统筹”的社会。以立法统筹经济社会协调发展，是建设和谐社会的题中应有之义。人民代表大会制度通过立法统筹经济社会协调发展，应注意哪些问题？
　　■改革开放以来，我们的立法工作要服从和服务于经济建设这个中心。这一立法原则和立法观念完全符合党和国家的路线方针政策，体现了“发展是硬道理”的思想。但是，在具体的立法工作中，我们不能教条主义地理解、机械地强调“立法以经济建设为中心”。
　　□在我们过去改革发展的实践中，存在着只重视经济增长，而忽视社会发展的现象，存在着经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的失衡现象。这种现象在立法领域同样存在。您认为，产生这些问题的原因是什么？
　　■产生以上问题的原因是多方面的，从立法角度看，可能有以下一些：第一，在以经济建设为中心的立法思想指导下，存在重经济发展、轻社会保障的立法观念。第二，经济立法在总体上可以直接保障和促进生产力发展，产生明显的经济效益，立法投入少而产出多，执法成本低而经济效益高。且经济立法可以产生GDP，可以出政绩，立法者容易对经济立法产生积极性。第三，社会立法在总体上需要政府付出经济、服务、管理等资源，在我国经济发展水平还不高、政府全心全意发展经济的情况下，大力发展社会立法缺乏相应的物质基础和经济资源，政府缺乏相应的动力和积极性。第四，客观上，需要经济立法调整的经济关系、规范的经济行为和经济秩序等在总量上繁多复杂，因此对经济立法的需求量较大，而需要由社会立法调整、规范和保障的社会关系在总量上相对要少，加之某些社会法特征不太明显的社会性立法在统计时可能被归入了经济法、行政法等法律部门，因此，我们看到社会立法的统计数字要明显少于经济立法。
　　□以立法统筹经济社会发展与经济社会权利保障，建设和谐社会，您认为可以从几个方面入手？
　　■可从两方面入手。一方面，在国家立法规划中，应增加促进就业法、平等就业保障法、劳工权利保护法、住房法、医疗保健法、福利保障法、儿童与青少年福利法、社会救助法、慈善事业法等社会立法。国家制定有关社会立法时，应尽可能把农民纳入法律调整和保障的范围，应更多地关注弱势群体的权利保护。另一方面，应按照统筹经济社会发展与建设和谐社会的要求，对既有的经济社会立法进行重新审视和梳理，对其中需要补充、修改、解释和废止的，及时通过立法程序来完成。应当特别注意发现和解决由于经济社会立法导致或可能导致侵犯人权、引发社会冲突和群体性事件等问题。
　　□在我国法治建设中，有法不依、执法不严、违法不究是法治发展中的主要矛盾。与我国法治发展的整体状况相比，统筹经济社会法治建设，既面临着无法可依的立法问题，也面临着立法与法律实施的协调发展问题。
　　■我国一些法律法规得不到实施，或者不能有效实施，与立法有直接关系。例如，在实践中，某些地方关于禁止燃放烟花炮竹、限制养犬等立法之所以难以实施，之所以遭到群众抵制，很大程度上还是由立法本身造成的。
　　制定保障经济社会权利的经济社会立法时，要注意以下问题：第一，防止政府部门对经济社会立法的不作为、懈怠或者拖延。防止政府部门利用起草法案的权力，弱化或者推卸法律实施的责任，特别要防止政府部门在起草经济社会立法中滥设、多设或者不设执法主体，避免把应当由本部门代表政府提供各项资源的责任，分摊到其他部门、社会、单位甚至公民个人身上。第二，防止经济社会立法脱离实际、违背社情民意，不考虑执法条件、不顾及执法成本，闭门造法、与法律实施相脱节，避免法律在颁布之日就是其生命终结之时的现象。第三，采取有效措施，进一步提高立法质量，保证经济社会立法公正顺利地进行。
　　
　　（李林：中国社会科学院法学研究所所长，研究员、博士生导师。主要研究领域：法理学、立法学、宪法学、宪政与民主理论等。）