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重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，在面临的诸多矛盾和困惑中，农村的土地流转是触动改革神经的引线，两年过去了，重庆在这个重点领域的现状如何?在解决这些矛盾和问题时，重庆又采取了哪些对策和手段?这是非常值得关注的事情。本文将对重庆最有价值的求索之路予以解读。
一、重庆市统筹城乡中的土地流转现状
1 农村土地流转的现状
从改革试验区的设立到目前为止，重庆市土地流转面积增加了280.31万亩，增长了128.94％，其中占承包耕地的比重比3年前提高了18.4个百分点，涉及农户由86万户提高到147万户。在土地流转中，转包方式所占比例从52％下降到36.5％，出租方式所占比例从23％上升到37，9％，转让方式所占比例为6.1％，互换方式所占比例为5.1％，入股方式所占比例为5％，其他方式所占比例为9.4％，
但是，重庆市流转土地用于种粮的比重仅为20％左右。对农民土地“流转”后，如何防止种粮面积“缩水”，成了此次改革的一个难点。土地流转过程中也暴露出了其他的问题，如土地流转纠纷达2700余件等等。
2 农村建设用地流转的现状
2007年，重庆市出台了《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》。计划到2012年全市农村流转土地比例达到18％，土地规模经营度，农业产业化经营整体水平处于西部地区前列。《意见》明确规定，社会资本在农村兴办企业，其管理用房，生产、生活设施，可用现在宅基地。允许企业和社会资本到农村承接、承租土地，单独兴办或与农民联办农业企业。在不破坏土地耕作条件的前提下，其农作物种植、畜禽饲养、水产养殖、农业科学实验设施等视为农业用途。
3 农村复耕地流转的现状
重庆目前有2 300万农村人口，大约600多万户家庭，按户均宅基地l亩计算，占用土地600万亩。目前相当部分宅基地上的房屋无人居住，如果通过集中居住的方式置换出1／3的闲置宅基地，可节约出耕地1000多平方公里。这为重庆城乡统筹建设在土地置换上，提供了一个较大的市场空间。
在土地整治中，多方筹集资金，并将扶贫基金、以工代赈资金、生态移民资金、减灾救灾资金、倒房复建资金等打捆使用，结合森林重庆的建设，大量种植经济林木、药材等。围绕柑橘、花卉、中药材、蔬菜、优质粮等重点和优势产业，努力改造和发展农业产业基地。
重庆一直有推动土地规模化经营的愿望，重庆市耕地总面积3078万亩，其中承包耕地面积1995万亩，农民户均耕地面积约3亩，为全国的1／2左右，人均耕地少，土地利用率低，产出效益低，使农村土地矛盾非常突出，因此，要推动土地集约化、规模化，发展现代农业。
重庆地处三峡库区，由于移民和农民工外出务工，重庆农村出现了大量空置地，因此，就重庆来说，进行土地整理、尤其是农村宅基地和村庄的整理尤为重要。
4 解决土地流转中的资金问题
在今后三年内，重庆将有800多万农户有房地产权证，办证后或可抵押融资。对合作社和农民而言，唯一具有抵押价值的就是土地。为确保实现农村土地使用产权的资本化，尤其是实现抵押权，重庆建立了农村土地使用产权交易机构，农民加入合作社，土地使用产权证转到合作社，合作社可以用土地使用权证向银行作抵押进行贷款。农民可以凭着这个证，对自己的土地除拥有使用权外，还拥有转让权、收益权和抵押权。
重庆农商行与石柱农委、石柱国土房管局联合出台了《石柱县农村居民房屋抵押贷款管理办法》(试行)，推出了农村住房抵押贷款，农民以富余的农村住房作为担保，向农商行申请贷款。
重庆市江津区牌坊村77户社员，在2007年将自己309亩土地以25年经营权以及地上一万余株柑橘树折价200万元，注册成立仁伟果业有限责任公司，并获国开行贷款60万元。政府还增加了农业担保公司资本金，在三到五年内将担保融资能力扩大到200亿，重点支持主导产业的规模经营。
二、重庆市在探索中的做法
1 重庆市政府按同地同价原则统筹编制《重庆市综合地价标准》
在市县(区)行政区范围内，根据不同地区、不同经济发展水平和不同的土地资源禀赋而确定综合地价，主要依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系，以及当地经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分片区(如主城片区、渝西片区、渝东南片区、渝东北片区等)，并测算出征地综合补偿标准(以各城镇边缘核心征地区域加权平均价格)，不包含地上附着物和青苗补偿费。综合地价标准通常包括征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和。不同地区以综合地价标准为基础按以下系数调整：农用地中的基本农田1.2；建设用地1.0；未利用地0.8。
2 建立城乡统一的建设用地市场
目前，我国还没有法律对农村集体经营性建设用地如何进入现有的土地市场作明确规定，更没有将其与国有土地平等地享有权益纳入法律保护的范畴，“平等主体”的地位有待法律的认可。然而，重庆市以集体经营性建设用地“地票”的形式进行交易，进行了大胆的实践。
所谓地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。使用“地票”有利于耕地保护，有利于城市反哺农村，有利于建立城乡统一的土地市场，有利于增加农民收入，提高其进入城镇后的生活保障水平和发展能力。重庆40个区县每年申请的建设用地超过250平方公里，但批准新增建设用地仅100平方公里，而通过“地票”，开展城乡建设用地增减挂钩，整合农村闲置建设用地，成为重庆解决城市用地难题的重要选择之一。
2008年12月，重庆农村土地交易所成立，并首创地票交易，到2010年8月31日共举行16场交易会，交易地票121宗，共计25720亩，地票交易额近30亿元。地票购买者中土地储备机构占46％，园区建设单位占24％，民营企业占21％，国有企业占8％，个人占l％。
3 用户籍改革助推土地流转
重庆统筹城乡改革复杂而深刻，诸项工作需“先行先试”，改革中很多环节需要对现有的法律法规作灵活性变通。如在户籍制度、土地管理、公共财政、行政管理等领域均需大胆进行改革探索，以便逐步建立起统筹城乡的制度体系。随着土地流转工作的深入，重庆市配套实行了户籍改革。
2007年2月，作为改革先行示范区的重庆市九龙坡区，探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村 土地承包经营权流转管理试行办法》等12个配套制度。
2010年《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》(试行)规定，整户登记为城镇居民的，可在三年内继续保留宅基地和承包地。部分家庭成员转户的，其家庭承包土地可继续保留。
转户后退出承包地的，补偿标准按照本轮承包期的剩余承包年限和年平均流转收益确定，退出的承包地面积以承包经营权证上登记的面积为准，由收回土地的集体经济组织出资补偿。
退出的承包地，无论由谁出资补偿，其土地的所有权和用途都不能改变，仍归集体经济组织所有，用于农业生产。
转户农户，可以把保留的承包土地自行流转给其他农户或种田大户，也可以委托集体经济组织或农村土地流转服务组织代为流转，用于发展规模经营。转户农民退出宅基地、承包地，可按有关规定获得三笔补偿资金：一是参照同时期区县(自治县)征地政策对农村住房及其附着物给予一次性补偿；二是参照地票价款政策给予的一次性宅基地使用权补偿；三是参照地票价款政策给予的一次性购房补助。
4 科学的利用土地资源
主城经济发展所需的土地缺口巨大，2008年西南大学对《重庆新型土地平衡制度研究》的研究结果显示：重庆2020年前的土地现实供需缺口达425.29平方公里。而与此相反的是，农村的土地资源确实存在大量的浪费和闲置。如何在土地总量不变、不违反国家土地政策的前提下，利用好现有的土地资源，成为统筹城乡改革的一个重中之重。
重庆市对国家的承诺是确保耕地325.6万亩不变，年产1100万吨粮食指标不降。在这个目标体系内，要充分做好城乡建设用地的增减挂钩，做到占补平衡，尽量为经济发展调剂出可以利用的土地资源。重庆的土地流转市场两年内将得到完善，目前，全市已有30个区县，827个乡镇建立了土地流转服务中心，6021个村建立了村级土地流转服务站，形成了全市4级土地流转服务体系。土地流转的方式，多是通过转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行。土地流转的价格，每亩每年最高达到3000元，平均每亩每年流转价格在800～1000元之间。
部分区县正在积极探索，大足县一个镇的做法是：企业到农村流转土地，先向政府缴纳一定数量的保证金，在合同期限内，如果企业能够兑现对农民的承诺，政府将把企业缴纳的保证金连同利息还给企业，如果企业经营不善，不能兑现对农民的承诺，保证金将由政府用来兑现对农民的承诺，以及进行土地还原等工作。
涪陵区在引导、促进土地规模经营中，先后引进了重庆金科、南方、天木等126家既有经济实力，又有社会责任感的企业，集聚农民承包地，成规模地发展现代农业，目前，这批企业已规模经营土地87万亩。
铜梁县规划新增10万亩蔬菜基地，已吸引了社会资金3.6亿元，建起6万亩蔬菜基地。
忠县发展柑橘产业，引导美国博富文公司，采取租用的方式，从1.3万多农户手中，集中了4.5万土地，进行规模化经营，建优良柑橘生产基地。
到目前为止，重庆市通过工商企业的资本，已集聚到119万亩土地，进行现代农业的规模化经营。
5 设立政策性的重庆农村土地银行
通过农村土地(耕地、林地、宅基地)使用权与金融工具内在结合的制度创新，设立政策性的重庆农村土地银行，构建农村土地使用权租赁、转移、托管、质押、置换等交易平台。整合衔接农村土地交易、土地储备、土地整理等制度，建立统筹城乡的土地利用制度，推动统筹城乡发展是于法有据的。
城乡资本互动不仅需要社会保障同行，也需要金融保障方面跟进。同时，积极推行生猪、柑橘、家禽等政策性农业保险品种，开展农民工保险、农村医疗责任保险等涉农保险业务，为农业、农村、农民提供足够的金融保障。
6 统筹城乡综合配套改革一定要在立法上先试先行
农村土地改革不能一直停留在土地本身的先行先试阶段，要真正建立与城乡统筹综合配套改革实验区相适应的土地管理制度，尤其需要建立重庆市农村集体建设用地流转与土地复耕制度等方面的地方立法体系，强化土地整理复耕管理、农村土地交易所管理、宅基地合法转让、集体建设用地使用权合法转移等；必须要在立法上先试先行。当初，深圳蛇口工业区的建立，完全得益于特区的土地法律制度。由于实行了土地使用权出让制度，工业区拥有了发展资金，实现了原始积累，使得外资企业得以生根发芽。深圳特区又修改了公司法的注册资本制度，促进了深圳高科技产业的发展。这都源于在法律制度上实现了突破，才为经济发展取得突破。深圳经济特区享有特区立法权，可以在国家现有体制内，寻找改革的突破口；在现有法制框架内，对局部地区通过法律制度的创新，更好地调整相关的法律关系，使之适应社会经济发展的节奏。
重庆的快速发展，需要局部的推进和印证改革理论，实现改革的意图，保障改革的成果，推进改革的进程。为此，全国人大及其常委会应当把深圳的经验推广到国家重点发展区域，给予重庆市立法“特别授权”，允许重庆在相关领域配套立法、先试先行。如果不这样做，法律颁布越多，对地方生产力发展的阻碍越大。我们应当抓住当前，大胆探索，把“重庆模式”做成民生型的社会主义文明城市的典范，统筹城乡综合配套改革的旗帜。
(基金项目：2009年重庆市哲学社会科学规划项目(2009Fx06)初期成果)
(重庆社会科学院法学研究所)
一、重庆市统筹城乡中的土地流转现状
1 农村土地流转的现状
从改革试验区的设立到目前为止，重庆市土地流转面积增加了280.31万亩，增长了128.94％，其中占承包耕地的比重比3年前提高了18.4个百分点，涉及农户由86万户提高到147万户。在土地流转中，转包方式所占比例从52％下降到36.5％，出租方式所占比例从23％上升到37，9％，转让方式所占比例为6.1％，互换方式所占比例为5.1％，入股方式所占比例为5％，其他方式所占比例为9.4％，
但是，重庆市流转土地用于种粮的比重仅为20％左右。对农民土地“流转”后，如何防止种粮面积“缩水”，成了此次改革的一个难点。土地流转过程中也暴露出了其他的问题，如土地流转纠纷达2700余件等等。
2 农村建设用地流转的现状
2007年，重庆市出台了《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》。计划到2012年全市农村流转土地比例达到18％，土地规模经营度，农业产业化经营整体水平处于西部地区前列。《意见》明确规定，社会资本在农村兴办企业，其管理用房，生产、生活设施，可用现在宅基地。允许企业和社会资本到农村承接、承租土地，单独兴办或与农民联办农业企业。在不破坏土地耕作条件的前提下，其农作物种植、畜禽饲养、水产养殖、农业科学实验设施等视为农业用途。
3 农村复耕地流转的现状
重庆目前有2 300万农村人口，大约600多万户家庭，按户均宅基地l亩计算，占用土地600万亩。目前相当部分宅基地上的房屋无人居住，如果通过集中居住的方式置换出1／3的闲置宅基地，可节约出耕地1000多平方公里。这为重庆城乡统筹建设在土地置换上，提供了一个较大的市场空间。
在土地整治中，多方筹集资金，并将扶贫基金、以工代赈资金、生态移民资金、减灾救灾资金、倒房复建资金等打捆使用，结合森林重庆的建设，大量种植经济林木、药材等。围绕柑橘、花卉、中药材、蔬菜、优质粮等重点和优势产业，努力改造和发展农业产业基地。
重庆一直有推动土地规模化经营的愿望，重庆市耕地总面积3078万亩，其中承包耕地面积1995万亩，农民户均耕地面积约3亩，为全国的1／2左右，人均耕地少，土地利用率低，产出效益低，使农村土地矛盾非常突出，因此，要推动土地集约化、规模化，发展现代农业。
重庆地处三峡库区，由于移民和农民工外出务工，重庆农村出现了大量空置地，因此，就重庆来说，进行土地整理、尤其是农村宅基地和村庄的整理尤为重要。
4 解决土地流转中的资金问题
在今后三年内，重庆将有800多万农户有房地产权证，办证后或可抵押融资。对合作社和农民而言，唯一具有抵押价值的就是土地。为确保实现农村土地使用产权的资本化，尤其是实现抵押权，重庆建立了农村土地使用产权交易机构，农民加入合作社，土地使用产权证转到合作社，合作社可以用土地使用权证向银行作抵押进行贷款。农民可以凭着这个证，对自己的土地除拥有使用权外，还拥有转让权、收益权和抵押权。
重庆农商行与石柱农委、石柱国土房管局联合出台了《石柱县农村居民房屋抵押贷款管理办法》(试行)，推出了农村住房抵押贷款，农民以富余的农村住房作为担保，向农商行申请贷款。
重庆市江津区牌坊村77户社员，在2007年将自己309亩土地以25年经营权以及地上一万余株柑橘树折价200万元，注册成立仁伟果业有限责任公司，并获国开行贷款60万元。政府还增加了农业担保公司资本金，在三到五年内将担保融资能力扩大到200亿，重点支持主导产业的规模经营。
二、重庆市在探索中的做法
1 重庆市政府按同地同价原则统筹编制《重庆市综合地价标准》
在市县(区)行政区范围内，根据不同地区、不同经济发展水平和不同的土地资源禀赋而确定综合地价，主要依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系，以及当地经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分片区(如主城片区、渝西片区、渝东南片区、渝东北片区等)，并测算出征地综合补偿标准(以各城镇边缘核心征地区域加权平均价格)，不包含地上附着物和青苗补偿费。综合地价标准通常包括征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和。不同地区以综合地价标准为基础按以下系数调整：农用地中的基本农田1.2；建设用地1.0；未利用地0.8。
2 建立城乡统一的建设用地市场
目前，我国还没有法律对农村集体经营性建设用地如何进入现有的土地市场作明确规定，更没有将其与国有土地平等地享有权益纳入法律保护的范畴，“平等主体”的地位有待法律的认可。然而，重庆市以集体经营性建设用地“地票”的形式进行交易，进行了大胆的实践。
所谓地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。使用“地票”有利于耕地保护，有利于城市反哺农村，有利于建立城乡统一的土地市场，有利于增加农民收入，提高其进入城镇后的生活保障水平和发展能力。重庆40个区县每年申请的建设用地超过250平方公里，但批准新增建设用地仅100平方公里，而通过“地票”，开展城乡建设用地增减挂钩，整合农村闲置建设用地，成为重庆解决城市用地难题的重要选择之一。
2008年12月，重庆农村土地交易所成立，并首创地票交易，到2010年8月31日共举行16场交易会，交易地票121宗，共计25720亩，地票交易额近30亿元。地票购买者中土地储备机构占46％，园区建设单位占24％，民营企业占21％，国有企业占8％，个人占l％。
3 用户籍改革助推土地流转
重庆统筹城乡改革复杂而深刻，诸项工作需“先行先试”，改革中很多环节需要对现有的法律法规作灵活性变通。如在户籍制度、土地管理、公共财政、行政管理等领域均需大胆进行改革探索，以便逐步建立起统筹城乡的制度体系。随着土地流转工作的深入，重庆市配套实行了户籍改革。
2007年2月，作为改革先行示范区的重庆市九龙坡区，探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村 土地承包经营权流转管理试行办法》等12个配套制度。
2010年《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》(试行)规定，整户登记为城镇居民的，可在三年内继续保留宅基地和承包地。部分家庭成员转户的，其家庭承包土地可继续保留。
转户后退出承包地的，补偿标准按照本轮承包期的剩余承包年限和年平均流转收益确定，退出的承包地面积以承包经营权证上登记的面积为准，由收回土地的集体经济组织出资补偿。
退出的承包地，无论由谁出资补偿，其土地的所有权和用途都不能改变，仍归集体经济组织所有，用于农业生产。
转户农户，可以把保留的承包土地自行流转给其他农户或种田大户，也可以委托集体经济组织或农村土地流转服务组织代为流转，用于发展规模经营。转户农民退出宅基地、承包地，可按有关规定获得三笔补偿资金：一是参照同时期区县(自治县)征地政策对农村住房及其附着物给予一次性补偿；二是参照地票价款政策给予的一次性宅基地使用权补偿；三是参照地票价款政策给予的一次性购房补助。
4 科学的利用土地资源
主城经济发展所需的土地缺口巨大，2008年西南大学对《重庆新型土地平衡制度研究》的研究结果显示：重庆2020年前的土地现实供需缺口达425.29平方公里。而与此相反的是，农村的土地资源确实存在大量的浪费和闲置。如何在土地总量不变、不违反国家土地政策的前提下，利用好现有的土地资源，成为统筹城乡改革的一个重中之重。
重庆市对国家的承诺是确保耕地325.6万亩不变，年产1100万吨粮食指标不降。在这个目标体系内，要充分做好城乡建设用地的增减挂钩，做到占补平衡，尽量为经济发展调剂出可以利用的土地资源。重庆的土地流转市场两年内将得到完善，目前，全市已有30个区县，827个乡镇建立了土地流转服务中心，6021个村建立了村级土地流转服务站，形成了全市4级土地流转服务体系。土地流转的方式，多是通过转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行。土地流转的价格，每亩每年最高达到3000元，平均每亩每年流转价格在800～1000元之间。
部分区县正在积极探索，大足县一个镇的做法是：企业到农村流转土地，先向政府缴纳一定数量的保证金，在合同期限内，如果企业能够兑现对农民的承诺，政府将把企业缴纳的保证金连同利息还给企业，如果企业经营不善，不能兑现对农民的承诺，保证金将由政府用来兑现对农民的承诺，以及进行土地还原等工作。
涪陵区在引导、促进土地规模经营中，先后引进了重庆金科、南方、天木等126家既有经济实力，又有社会责任感的企业，集聚农民承包地，成规模地发展现代农业，目前，这批企业已规模经营土地87万亩。
铜梁县规划新增10万亩蔬菜基地，已吸引了社会资金3.6亿元，建起6万亩蔬菜基地。
忠县发展柑橘产业，引导美国博富文公司，采取租用的方式，从1.3万多农户手中，集中了4.5万土地，进行规模化经营，建优良柑橘生产基地。
到目前为止，重庆市通过工商企业的资本，已集聚到119万亩土地，进行现代农业的规模化经营。
5 设立政策性的重庆农村土地银行
通过农村土地(耕地、林地、宅基地)使用权与金融工具内在结合的制度创新，设立政策性的重庆农村土地银行，构建农村土地使用权租赁、转移、托管、质押、置换等交易平台。整合衔接农村土地交易、土地储备、土地整理等制度，建立统筹城乡的土地利用制度，推动统筹城乡发展是于法有据的。
城乡资本互动不仅需要社会保障同行，也需要金融保障方面跟进。同时，积极推行生猪、柑橘、家禽等政策性农业保险品种，开展农民工保险、农村医疗责任保险等涉农保险业务，为农业、农村、农民提供足够的金融保障。
6 统筹城乡综合配套改革一定要在立法上先试先行
农村土地改革不能一直停留在土地本身的先行先试阶段，要真正建立与城乡统筹综合配套改革实验区相适应的土地管理制度，尤其需要建立重庆市农村集体建设用地流转与土地复耕制度等方面的地方立法体系，强化土地整理复耕管理、农村土地交易所管理、宅基地合法转让、集体建设用地使用权合法转移等；必须要在立法上先试先行。当初，深圳蛇口工业区的建立，完全得益于特区的土地法律制度。由于实行了土地使用权出让制度，工业区拥有了发展资金，实现了原始积累，使得外资企业得以生根发芽。深圳特区又修改了公司法的注册资本制度，促进了深圳高科技产业的发展。这都源于在法律制度上实现了突破，才为经济发展取得突破。深圳经济特区享有特区立法权，可以在国家现有体制内，寻找改革的突破口；在现有法制框架内，对局部地区通过法律制度的创新，更好地调整相关的法律关系，使之适应社会经济发展的节奏。
重庆的快速发展，需要局部的推进和印证改革理论，实现改革的意图，保障改革的成果，推进改革的进程。为此，全国人大及其常委会应当把深圳的经验推广到国家重点发展区域，给予重庆市立法“特别授权”，允许重庆在相关领域配套立法、先试先行。如果不这样做，法律颁布越多，对地方生产力发展的阻碍越大。我们应当抓住当前，大胆探索，把“重庆模式”做成民生型的社会主义文明城市的典范，统筹城乡综合配套改革的旗帜。
(基金项目：2009年重庆市哲学社会科学规划项目(2009Fx06)初期成果)
(重庆社会科学院法学研究所)