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一、 行政复议委员会改革概述
为了克服行政复议制度自身的种种弊端，提高行政复议的质量和效率，国务院法制办于2008年发布《国法[2008]71号》文件，规定在部分省市建立行政复议委员会，相对集中行政复议受理和审议权，统一对行政复议案件进行立案审查。
经过几年的试验，目前的主流模式，是北京、上海的多数试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。但目前而言，复议委员会的改革存在诸多困境。
二、 行政复议委员会改革的困境
（一） 缺乏理论基础
首先，根据权力法定原则，行使公权力的主体和程序均应严格遵循法律规定。相对集中复议权，由委员会统一行使，是对权力行使主体的变更，必须有法律的明示。而实际上赋予复议委员会相对集中复议权的，是《国法[2008]71号》文件，从法律效力上看，该文件的法律位阶远远低于《行政复议法》，对复议委员会相对集中复议权的授权显然不合法律规定，这进一步导致了行政复议委员本身的合法性问题。
其次，与申请人自主选择权的冲突。我国《行政复议法》规定，对于非垂直领导的部门，申请人拥有自主选择权，既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请复议。而复议委员会集中行使复议权后，非垂直领导的部门原则上就不再行使复议权，申请人只能向各级政府的行政复议委员会提起行政复议申请，这从事实上剥夺了行政复议法赋予申请人的自主选择管辖权。
最后，不利于机构精简。根据我国《行政复议法》的规定，各级政府及其工作部门设立的复议机构首先是一个负责咨询、起草法案、法制监督等工作的机构——通常是法制办公室，然后才是一个行使复议职能的复议机构。因此，剥离复议机构的复议职能建立统一的复议委员会，并不会导致原复议机构的撤销，反而会在政府内部增加一个新设的机构，同时还要增加人员。
（二） 法律规定漏洞较多
首先，由于我国行政复议委员会制度改革是从部分省市开始试行的，因而各试点的规定不尽相同，设置模式也并不一致，有的省市规定市级人民政府才设置人民复议委员会，有的从县级人民政府就开始设置，对于最低设置级别，尚未有定论。从根本上说，并没有改变90年代以来各国务院职能部门和地方政府对于行政复议组织问题的补充规定的混乱局面。
其次，尽管《国法[2008]71号文件》中创新地规定行政复议委员会的一般委员可以由经遴选的专业人士、专家学者等外部人员担任，但在实践中却突出存在两个问题：第一，外部人员的定性模糊。在没有法律法规明确规定的情况下，有的试点地区将外部人员划入行政编制，有的当做事业单位编制，还有的采用聘任合同模式。第二，由于外部人员的定性仍然模糊，各复议委员会在处理外部人员的薪酬、来往用度、误工费等问题上颇感棘手，恰好《国法[2008]71号文件》对于外部人员的比例没有明确规定，因而在实践中外部人员的比例往往过低甚至完全被排除在复议决定层之外。
最后，在复议委员会的下设办公室问题上存在诸多程序上的空白。《国法[2008]71号文件》中曾指出行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及办理行政复议委员会的其他日常工作。但实践中，委员会的下设办公室的人员组成、管辖范围、决定效力等问题都缺少明确的规定。这也直接导致了行政复议委员会制度运行和管理的混乱，没能达到学界对复议委员会制度改革的期望。
三、 行政复议委员会改革的进一步深化与完善
笔者认为，针对上述问题，我国行政复议委员会改革可以从以下几个方面进行深化：
1、法律跟进
至今为止，行政复议委员会的改革主要由以《国法[2008]71号》文件为代表的相关政策推动，无论是《行政复议法》及其实施条例，都未对委员会的性质做出明确规定。行政复议委员会改革想要走的更远，亟需法律的明确授权。同时，委员会的组织结构、人员组成与比例、人员的任职资格、下设办公室的定位等等问题，也都需要法律的明确规定，否则，改革与创新将沦为恣意。
2、完善运行机制
要充分发挥行政复议委员会的作用，体现行政复议公平公正、便捷高效的制度价值，改变人民群众对行政复议“官官相护”的不良印象，就必须建立一套科学规范的运行机制，通过程序正义来实现实体正义。而原先行政复议法规定的运行机制显然已不适应改革后的行政复议委员会的需要，应当重新规制，主要有：
（1） 建立回避制度
“回避制度的历史极为久远，英美普通法中自然公正原则的一项重要内容，就是要求‘任何人不能作为自己案件的法官’其旨意就在于防止偏私，从而确保法律程序及实体结果的公正性……然而，现行《行政复议法》却忽略了这一重要制度，从而在客观上加剧了复议的不公正性”[][1]。在我国，回避制度也一直是重要的司法制度之一，但出于对行政“司法化”的忧虑，最终没有写入行政复议法。但是实践证明，行政复议委员会作为一个居中裁判行政争议的机构，公正性也是其价值追求，如果不通过建立回避制度确保其中立性，复议工作将完全无法展开。
（2） 建立行政复议人员遴选机制
在将行政复议权从各政府非垂直领导部门统一集中到行政复议委员以后，显然对行政复议人员的专业能力提出了更高的要求。行政复议人员不仅要具备丰富的法律知识，还需要熟悉各部门的行政管理工作，显然不能再像以前一样只需要通晓本部门的事务就可以胜任行政复议工作。因此，应当建立一套科学有效的人员遴选机制，保证在行政机关内部能遴选出合格的复议人员，同时吸收外部的专业人士、专家学者，组成一支专业化的、高素质的稳定的行政复议队伍，充分发挥行政复议人员的作用和行政复议委员会的制度优势，最终实现行政复议制度的良好运作。
（3） 改革复议审查方式
原行政复议法规定的复议审查方式是以书面审理为原则，口头审理为例外，实践证明，这种方式尽管提高了行政效率，但并不能确保公正和保护复议人的权利。因此，应当尽快在行政复议中建立听证制度，赋予复议人申诉和质证的权利。
参考文献：
[1]李立.行政复议委员会风生水起 三种模式创新运行[N].法制日报，2011年12月27日第8版.
[2]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京大学出版社，2004：52.
（作者单位：上海政法学院）
为了克服行政复议制度自身的种种弊端，提高行政复议的质量和效率，国务院法制办于2008年发布《国法[2008]71号》文件，规定在部分省市建立行政复议委员会，相对集中行政复议受理和审议权，统一对行政复议案件进行立案审查。
经过几年的试验，目前的主流模式，是北京、上海的多数试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。但目前而言，复议委员会的改革存在诸多困境。
二、 行政复议委员会改革的困境
（一） 缺乏理论基础
首先，根据权力法定原则，行使公权力的主体和程序均应严格遵循法律规定。相对集中复议权，由委员会统一行使，是对权力行使主体的变更，必须有法律的明示。而实际上赋予复议委员会相对集中复议权的，是《国法[2008]71号》文件，从法律效力上看，该文件的法律位阶远远低于《行政复议法》，对复议委员会相对集中复议权的授权显然不合法律规定，这进一步导致了行政复议委员本身的合法性问题。
其次，与申请人自主选择权的冲突。我国《行政复议法》规定，对于非垂直领导的部门，申请人拥有自主选择权，既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请复议。而复议委员会集中行使复议权后，非垂直领导的部门原则上就不再行使复议权，申请人只能向各级政府的行政复议委员会提起行政复议申请，这从事实上剥夺了行政复议法赋予申请人的自主选择管辖权。
最后，不利于机构精简。根据我国《行政复议法》的规定，各级政府及其工作部门设立的复议机构首先是一个负责咨询、起草法案、法制监督等工作的机构——通常是法制办公室，然后才是一个行使复议职能的复议机构。因此，剥离复议机构的复议职能建立统一的复议委员会，并不会导致原复议机构的撤销，反而会在政府内部增加一个新设的机构，同时还要增加人员。
（二） 法律规定漏洞较多
首先，由于我国行政复议委员会制度改革是从部分省市开始试行的，因而各试点的规定不尽相同，设置模式也并不一致，有的省市规定市级人民政府才设置人民复议委员会，有的从县级人民政府就开始设置，对于最低设置级别，尚未有定论。从根本上说，并没有改变90年代以来各国务院职能部门和地方政府对于行政复议组织问题的补充规定的混乱局面。
其次，尽管《国法[2008]71号文件》中创新地规定行政复议委员会的一般委员可以由经遴选的专业人士、专家学者等外部人员担任，但在实践中却突出存在两个问题：第一，外部人员的定性模糊。在没有法律法规明确规定的情况下，有的试点地区将外部人员划入行政编制，有的当做事业单位编制，还有的采用聘任合同模式。第二，由于外部人员的定性仍然模糊，各复议委员会在处理外部人员的薪酬、来往用度、误工费等问题上颇感棘手，恰好《国法[2008]71号文件》对于外部人员的比例没有明确规定，因而在实践中外部人员的比例往往过低甚至完全被排除在复议决定层之外。
最后，在复议委员会的下设办公室问题上存在诸多程序上的空白。《国法[2008]71号文件》中曾指出行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及办理行政复议委员会的其他日常工作。但实践中，委员会的下设办公室的人员组成、管辖范围、决定效力等问题都缺少明确的规定。这也直接导致了行政复议委员会制度运行和管理的混乱，没能达到学界对复议委员会制度改革的期望。
三、 行政复议委员会改革的进一步深化与完善
笔者认为，针对上述问题，我国行政复议委员会改革可以从以下几个方面进行深化：
1、法律跟进
至今为止，行政复议委员会的改革主要由以《国法[2008]71号》文件为代表的相关政策推动，无论是《行政复议法》及其实施条例，都未对委员会的性质做出明确规定。行政复议委员会改革想要走的更远，亟需法律的明确授权。同时，委员会的组织结构、人员组成与比例、人员的任职资格、下设办公室的定位等等问题，也都需要法律的明确规定，否则，改革与创新将沦为恣意。
2、完善运行机制
要充分发挥行政复议委员会的作用，体现行政复议公平公正、便捷高效的制度价值，改变人民群众对行政复议“官官相护”的不良印象，就必须建立一套科学规范的运行机制，通过程序正义来实现实体正义。而原先行政复议法规定的运行机制显然已不适应改革后的行政复议委员会的需要，应当重新规制，主要有：
（1） 建立回避制度
“回避制度的历史极为久远，英美普通法中自然公正原则的一项重要内容，就是要求‘任何人不能作为自己案件的法官’其旨意就在于防止偏私，从而确保法律程序及实体结果的公正性……然而，现行《行政复议法》却忽略了这一重要制度，从而在客观上加剧了复议的不公正性”[][1]。在我国，回避制度也一直是重要的司法制度之一，但出于对行政“司法化”的忧虑，最终没有写入行政复议法。但是实践证明，行政复议委员会作为一个居中裁判行政争议的机构，公正性也是其价值追求，如果不通过建立回避制度确保其中立性，复议工作将完全无法展开。
（2） 建立行政复议人员遴选机制
在将行政复议权从各政府非垂直领导部门统一集中到行政复议委员以后，显然对行政复议人员的专业能力提出了更高的要求。行政复议人员不仅要具备丰富的法律知识，还需要熟悉各部门的行政管理工作，显然不能再像以前一样只需要通晓本部门的事务就可以胜任行政复议工作。因此，应当建立一套科学有效的人员遴选机制，保证在行政机关内部能遴选出合格的复议人员，同时吸收外部的专业人士、专家学者，组成一支专业化的、高素质的稳定的行政复议队伍，充分发挥行政复议人员的作用和行政复议委员会的制度优势，最终实现行政复议制度的良好运作。
（3） 改革复议审查方式
原行政复议法规定的复议审查方式是以书面审理为原则，口头审理为例外，实践证明，这种方式尽管提高了行政效率，但并不能确保公正和保护复议人的权利。因此，应当尽快在行政复议中建立听证制度，赋予复议人申诉和质证的权利。
参考文献：
[1]李立.行政复议委员会风生水起 三种模式创新运行[N].法制日报，2011年12月27日第8版.
[2]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京大学出版社，2004：52.
（作者单位：上海政法学院）