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摘 要 金融消费者权益保护已经成为国内金融市场发展的重要趋势。本文从公募基金行业金融消费者的界定与分类着手，进而从基金产品设计、基金产品销售、员工行为规范和投诉纠纷处理四个方面，对改进基金管理公司的合规运作以更好地保护金融消费者权益进行了探讨。
关键词 金融 消费者 公募基金 合规
作者简介：李丹，上海市虹口区人民检察院。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.329
随着国内公募基金管理行业的不断发展和人们对金融理财的日渐重视，越来越多的普通民众将购买基金产品作为个人或家庭的投资方式，成为公募基金市场的金融消费者。相较于此前频繁见诸媒体的私募基金管理人失联和以P2P“跑路”为代表的网络金融乱象，已在国内经历了十多年监管和运行的公募基金市场，看似安如磐石，但事实并非如此。在保护金融消费者权益日益成为新主题的当下，公募基金管理公司的內部合规工作应当与时俱进。金融消费者人数规模越大，基金管理的合规工作越是不容小觑；金融消费者权利意识越强，基金管理的合规工作越要如履薄冰。
一、公募基金行业的金融消费者界定与分类
金融消费者主体概念的界定，关系到其与金融机构之间权利、义务的配置，更关系到金融消费者权益保护理念下金融机构对自身行为边界的重新审视。我国2103年修订的《消费者权益保护法》扩大了消费者概念的外延，力图将金融消费者这一主体纳入《消费者权益保护法》的适用范围。该法第二十八条增加了新的规定，“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息”。新增的这一条款很好地表达了规范金融交易市场、保护金融消费者权益的立法理念，也必将引导司法实践。当然，囿于金融产品相比于一般商品更加复杂化、特殊化，以及金融消费者与金融机构之间天然存在的强势、弱势差异性，修订后的《消费者权益保护法》并不能充分有效地界定金融消费者的概念，更无法完全涵盖金融机构与金融消费者之间的权利、义务配置。有观点对金融消费者概念做广义和狭义的区分，将狭义的金融消费者理解为为了生活需要而购买金融产品或金融服务的人，而广义的金融消费者则涵盖了投资者。 该种观点是值得商榷的，因为就个人或家庭而言，为投资目的和为生活目的两者之间本身很难区分。更重要的是，做这样的区分并不能改变个人投资者在金融交易中处于弱势交易地位的状况，因此这一区分对于建立金融消费者保护法律制度无益。实践中已出现这样的案例，个人以金融消费者的身份向法院起诉金融机构，金融机构以个人参与金融交易属于投资而非生活目的为由进行抗辩并获法院支持。在目前《消费者保护法》还不能很好地适用于金融消费者保护的状况下，这样的抗辩或许是权宜之计，但从长远看，金融消费者的概念将不限于“为生活的目的”。
在公募基金行业中，与基金管理公司发生基金产品交易法律关系的，实践中通常可以分为机构投资者和个人投资者两大类。机构投资者的组织形式为各类以资产管理为经营范围的公司，一般而言具有较为成熟的风险意识、稳定的资产承受能力以及有效的投资策略，在市场占有的规模上甚至超过基金管理公司。就个人投资者而言，虽然个体之间在专业知识、风险意识、经济能力、职业背景等方面的差别不一而足，但可以肯定的是，个人投资者的金融交易能力相较于机构投资者要弱得多。可以说机构投资者与基金管理公司之间是势均力敌的抗衡关系，而个体投资者与基金管理公司之间则是一边倒的悬殊局面。金融消费者本质上是特殊的一类消费者，法律之所以对消费者赋予比生产或销售者更高的保护标准，是因为在市场交易中其处于天然的弱势交易地位。而且在现有的法律制度下，绝大部分机构投资者适用的是有限责任，而个人投资者一般情况下对自身的投资盈亏适用无限责任。换言之，机构投资者亏完了，还能适用法人破产制度；而个人投资者亏惨了，却只能倾家荡产。因而，在公募基金行业，可行有效的做法应当是将个人投资者纳入金融消费者主体，将机构投资者作为一般的市场参与主体，前者适用金融消费者权益保护法律，后者适用普通民商事法律。作为域外立法经验的借鉴，该种思路也类似于2012年韩国的《金融消费者保护法》，该法将金融消费者分为专业金融消费者和一般金融消费者。“对于专业金融消费者给予信息披露的基本制度的保护，而对于一般金融消费者则设置金融服务者的销售行为义务规则、纠纷解决机制等特别制度的保护” 。
如前所述，个人投资者之间的个体差异也是巨大的。法律应当尽可能周全地考虑实际情况，这样才能在调整法律关系中做到实质公平。在公募基金行业内，若所有的个人投资者都适用统一的金融消费者保护标准，既不能对个人投资者实现有效的差异化保护，也徒增了基金公司的运行成本，显然有悖于金融消费者保护的立法本意。对此，更为合理的做法是对个人投资者进行细分，以个体经济实力、风险承受能力和知识背景等作为考量因素，通过交易前的投资者尽职调查判断，将其区分为一般个人投资者和专业个人投资者。
二、金融消费者权益保护对公募基金管理的合规要求
2015年11月4日，国务院办公厅印发了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》。《意见》对金融机构在金融消费者保护方面提出三项主要的要求，建立金融消费者适当性制度，保障金融消费者财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权和信息安全权，将保护金融消费者合法权益纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略中统筹规划。在目前尚未出台金融消费者权益保护专门立法的情况下，该《意见》无疑在宏观上对金融机构的合规管理工作具有新的指导意义。
结合公募基金的实际运作，基金公司应重点关注基金产品设计、基金产品销售、员工行为规范以及投诉纠纷处理等四个方面的合规管理，以加强对金融消费者的权益保护。 （一）基金产品设计环节的合规
在基金产品设计尤其是开发创新产品时，管理人除了严格遵循相关法律、法规以及监管部门各类监管要求外，还应当考虑该产品的投资者类型以及其金融交易能力是否与产品的复杂程度、风险强度相匹配。在面向金融消费者推出的交易结构复杂、风险特别巨大的基金产品时，应持慎重态度。此外，公司的产品开发部门不仅要在基金合同、基金招募说明书等法律文件中向投资者以醒目的方式、便于理解的语言提示注意产品风险，还应通过公司内部会议或文件的形式，向负责销售管理、客户服务以及信息披露的部门传达该基金产品特殊的交易结构和潜在的投资风险，并最终由这些部门通过销售宣传资料、客服电话解答、网站公告提醒等途径，向金融消费者告知基金产品的基本情况、交易风险。基金产品的设计工作虽然以公司产品开发部门为主，但产品设计的合规工作却是需要多个部门一起参与、分别落实的，不能各自为政。
（二）基金產品销售环节的合规
相较于基金产品的设计，销售环节与金融消费者的联系更加紧密，对金融消费者的影响也更为直接。“把合适的产品卖给合适的基金投资人”是《证券投资基金销售适用性指导意见》的明文规定，也是一条重要的原则。如何判断某一基金产品与某一金融消费者之间的匹配是否合适？前提是销售前针对该金融消费者的金融交易能力所做的尽职调查是否真实有效。该调查至少应包括金融消费者的经济实力、风险承受能力、金融交易经验和知识背景等内容。只有在掌握了金融消费者金融交易能力的基础上，才能寻找风险程度合适的基金产品与之匹配。实践中，通常由基金代理销售机构完成基金产品与金融消费者之间的宣传、推介和销售工作。因此，上述的尽职调查及判断分析主要由销售机构的销售人员直接负责。除了相对规范的商业银行和大型券商外，从事基金销售的第三方机构以及借助互联网技术的基金销售网络平台也不断出现。出于扩大市场份额的实际需要，基金管理公司不得不在良莠不齐的基金销售代理商中尽可能多地挑选合作机构。如此，基金管理公司在基金销售环节的合规工作是甄别基金代销机构的资质，同时对代销机构的销售活动是否合规进行持续的关注。这主要有赖于三项具体的工作：其一，基金公司内部应当建立代销机构资质尽职调查制度，可借助于格式化的表格对新确立合作关系的代销机构展开尽职调查，建立公司内部代销机构尽职调查库并适时更新，严格排除不具备基金代销资质以及近期销售活动受监管部门处罚的新机构入库；其二，与代销机构之前签订基金产品代销协议，明确规定销售机构在销售前必须对金融消费者完成金融交易能力调查，并要求代销机构对其工作人员的销售行为进行合规培训和监督；其三，对公司销售策划部门以及代销机构制作的基金宣传推介材料进行合规审查，按照监管部门的要求并结合具体基金产品的风险特点，向金融消费者合规地进行宣传推介。
（三）员工行为的合规
基金管理公司一旦发生类似于工作人员内幕交易等的违法违规行为，就会疲于接受监管部门的各种调查而不能全力开展投资、交易活动，从而使金融消费者的利益遭到损失。因此，基金管理公司应通过制度建设与合规培训两项途径防范内部工作人员的合规风险，落实对金融消费者权益的保护。
（四）投诉纠纷解决机制的探索
公募基金管理规模逐渐扩大的同时，金融消费者的投诉也相应增多。实践中，金融消费者解决自身诉求的通常做法是先向基金销售机构或基金公司投诉，投诉未果后向法院起诉。诉讼方式的门槛虽低，但效率堪忧，且审判结果的质量有赖于合议庭组成人员对金融产品的理解。畅通金融消费者的投诉渠道是落实金融消费者权益保护工作的应有之义。对此，基金公司内部应建立金融消费者投诉解决制度，对处理此类投诉的流程、时限以及具体负责的部门和岗位人员要有明确的规定。
此外，替代性金融纠纷解决机制（金融ADR，Financial Alternative Dispute Resolution）作为诉讼外的金融纠纷解决形式，在国际上备受推崇。 该模式在国内虽未进入成熟应用阶段，但不失为一种趋势。该种模式下，基金管理公司必然是金融纠纷解决的重要当事人。因此，作为一项金融消费者诉求解决的域外经验，基金管理公司应从公司内部制度和合规文化层面对该种模式的运作加以借鉴。
三、结语
合规管理于公募基金运作而言，就好比行驶中的车辆踩刹车。遇到什么样的“路况”和“警示标志”需要踩这样的“刹车”，取决于法律法规的规定、监管部门的要求，以及公司合规理念的选择。“刹车”踩得是否恰到好处，是否对公司发展有益，则取决于公司合规团队的智慧和努力。当下，金融消费者权益保护逐渐上升为监管机构的要求、成为金融市场良性发展不可或缺的要素。公募基金管理公司因借此趋势为契机，将金融消费者权益的保护纳入公司合规工作的新标准，并由此推动公司合规制度的建设、合规文化的形成。
注释：
林越坚.金融消费者：制度本源与法律取向.政法论坛.2015（1）//人大复印报刊资料（经济法学、劳动法学分册）.2015（5）.
杨东.论金融消费者概念界定.法学家.2014（5）//人大复印报刊资料（经济法学、劳动法学分册）.2015（2）.
刘媛.金融消费者法律保护机制的比较研究.法律出版社.2013.
关键词 金融 消费者 公募基金 合规
作者简介：李丹，上海市虹口区人民检察院。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.329
随着国内公募基金管理行业的不断发展和人们对金融理财的日渐重视，越来越多的普通民众将购买基金产品作为个人或家庭的投资方式，成为公募基金市场的金融消费者。相较于此前频繁见诸媒体的私募基金管理人失联和以P2P“跑路”为代表的网络金融乱象，已在国内经历了十多年监管和运行的公募基金市场，看似安如磐石，但事实并非如此。在保护金融消费者权益日益成为新主题的当下，公募基金管理公司的內部合规工作应当与时俱进。金融消费者人数规模越大，基金管理的合规工作越是不容小觑；金融消费者权利意识越强，基金管理的合规工作越要如履薄冰。
一、公募基金行业的金融消费者界定与分类
金融消费者主体概念的界定，关系到其与金融机构之间权利、义务的配置，更关系到金融消费者权益保护理念下金融机构对自身行为边界的重新审视。我国2103年修订的《消费者权益保护法》扩大了消费者概念的外延，力图将金融消费者这一主体纳入《消费者权益保护法》的适用范围。该法第二十八条增加了新的规定，“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息”。新增的这一条款很好地表达了规范金融交易市场、保护金融消费者权益的立法理念，也必将引导司法实践。当然，囿于金融产品相比于一般商品更加复杂化、特殊化，以及金融消费者与金融机构之间天然存在的强势、弱势差异性，修订后的《消费者权益保护法》并不能充分有效地界定金融消费者的概念，更无法完全涵盖金融机构与金融消费者之间的权利、义务配置。有观点对金融消费者概念做广义和狭义的区分，将狭义的金融消费者理解为为了生活需要而购买金融产品或金融服务的人，而广义的金融消费者则涵盖了投资者。 该种观点是值得商榷的，因为就个人或家庭而言，为投资目的和为生活目的两者之间本身很难区分。更重要的是，做这样的区分并不能改变个人投资者在金融交易中处于弱势交易地位的状况，因此这一区分对于建立金融消费者保护法律制度无益。实践中已出现这样的案例，个人以金融消费者的身份向法院起诉金融机构，金融机构以个人参与金融交易属于投资而非生活目的为由进行抗辩并获法院支持。在目前《消费者保护法》还不能很好地适用于金融消费者保护的状况下，这样的抗辩或许是权宜之计，但从长远看，金融消费者的概念将不限于“为生活的目的”。
在公募基金行业中，与基金管理公司发生基金产品交易法律关系的，实践中通常可以分为机构投资者和个人投资者两大类。机构投资者的组织形式为各类以资产管理为经营范围的公司，一般而言具有较为成熟的风险意识、稳定的资产承受能力以及有效的投资策略，在市场占有的规模上甚至超过基金管理公司。就个人投资者而言，虽然个体之间在专业知识、风险意识、经济能力、职业背景等方面的差别不一而足，但可以肯定的是，个人投资者的金融交易能力相较于机构投资者要弱得多。可以说机构投资者与基金管理公司之间是势均力敌的抗衡关系，而个体投资者与基金管理公司之间则是一边倒的悬殊局面。金融消费者本质上是特殊的一类消费者，法律之所以对消费者赋予比生产或销售者更高的保护标准，是因为在市场交易中其处于天然的弱势交易地位。而且在现有的法律制度下，绝大部分机构投资者适用的是有限责任，而个人投资者一般情况下对自身的投资盈亏适用无限责任。换言之，机构投资者亏完了，还能适用法人破产制度；而个人投资者亏惨了，却只能倾家荡产。因而，在公募基金行业，可行有效的做法应当是将个人投资者纳入金融消费者主体，将机构投资者作为一般的市场参与主体，前者适用金融消费者权益保护法律，后者适用普通民商事法律。作为域外立法经验的借鉴，该种思路也类似于2012年韩国的《金融消费者保护法》，该法将金融消费者分为专业金融消费者和一般金融消费者。“对于专业金融消费者给予信息披露的基本制度的保护，而对于一般金融消费者则设置金融服务者的销售行为义务规则、纠纷解决机制等特别制度的保护” 。
如前所述，个人投资者之间的个体差异也是巨大的。法律应当尽可能周全地考虑实际情况，这样才能在调整法律关系中做到实质公平。在公募基金行业内，若所有的个人投资者都适用统一的金融消费者保护标准，既不能对个人投资者实现有效的差异化保护，也徒增了基金公司的运行成本，显然有悖于金融消费者保护的立法本意。对此，更为合理的做法是对个人投资者进行细分，以个体经济实力、风险承受能力和知识背景等作为考量因素，通过交易前的投资者尽职调查判断，将其区分为一般个人投资者和专业个人投资者。
二、金融消费者权益保护对公募基金管理的合规要求
2015年11月4日，国务院办公厅印发了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》。《意见》对金融机构在金融消费者保护方面提出三项主要的要求，建立金融消费者适当性制度，保障金融消费者财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权和信息安全权，将保护金融消费者合法权益纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略中统筹规划。在目前尚未出台金融消费者权益保护专门立法的情况下，该《意见》无疑在宏观上对金融机构的合规管理工作具有新的指导意义。
结合公募基金的实际运作，基金公司应重点关注基金产品设计、基金产品销售、员工行为规范以及投诉纠纷处理等四个方面的合规管理，以加强对金融消费者的权益保护。 （一）基金产品设计环节的合规
在基金产品设计尤其是开发创新产品时，管理人除了严格遵循相关法律、法规以及监管部门各类监管要求外，还应当考虑该产品的投资者类型以及其金融交易能力是否与产品的复杂程度、风险强度相匹配。在面向金融消费者推出的交易结构复杂、风险特别巨大的基金产品时，应持慎重态度。此外，公司的产品开发部门不仅要在基金合同、基金招募说明书等法律文件中向投资者以醒目的方式、便于理解的语言提示注意产品风险，还应通过公司内部会议或文件的形式，向负责销售管理、客户服务以及信息披露的部门传达该基金产品特殊的交易结构和潜在的投资风险，并最终由这些部门通过销售宣传资料、客服电话解答、网站公告提醒等途径，向金融消费者告知基金产品的基本情况、交易风险。基金产品的设计工作虽然以公司产品开发部门为主，但产品设计的合规工作却是需要多个部门一起参与、分别落实的，不能各自为政。
（二）基金產品销售环节的合规
相较于基金产品的设计，销售环节与金融消费者的联系更加紧密，对金融消费者的影响也更为直接。“把合适的产品卖给合适的基金投资人”是《证券投资基金销售适用性指导意见》的明文规定，也是一条重要的原则。如何判断某一基金产品与某一金融消费者之间的匹配是否合适？前提是销售前针对该金融消费者的金融交易能力所做的尽职调查是否真实有效。该调查至少应包括金融消费者的经济实力、风险承受能力、金融交易经验和知识背景等内容。只有在掌握了金融消费者金融交易能力的基础上，才能寻找风险程度合适的基金产品与之匹配。实践中，通常由基金代理销售机构完成基金产品与金融消费者之间的宣传、推介和销售工作。因此，上述的尽职调查及判断分析主要由销售机构的销售人员直接负责。除了相对规范的商业银行和大型券商外，从事基金销售的第三方机构以及借助互联网技术的基金销售网络平台也不断出现。出于扩大市场份额的实际需要，基金管理公司不得不在良莠不齐的基金销售代理商中尽可能多地挑选合作机构。如此，基金管理公司在基金销售环节的合规工作是甄别基金代销机构的资质，同时对代销机构的销售活动是否合规进行持续的关注。这主要有赖于三项具体的工作：其一，基金公司内部应当建立代销机构资质尽职调查制度，可借助于格式化的表格对新确立合作关系的代销机构展开尽职调查，建立公司内部代销机构尽职调查库并适时更新，严格排除不具备基金代销资质以及近期销售活动受监管部门处罚的新机构入库；其二，与代销机构之前签订基金产品代销协议，明确规定销售机构在销售前必须对金融消费者完成金融交易能力调查，并要求代销机构对其工作人员的销售行为进行合规培训和监督；其三，对公司销售策划部门以及代销机构制作的基金宣传推介材料进行合规审查，按照监管部门的要求并结合具体基金产品的风险特点，向金融消费者合规地进行宣传推介。
（三）员工行为的合规
基金管理公司一旦发生类似于工作人员内幕交易等的违法违规行为，就会疲于接受监管部门的各种调查而不能全力开展投资、交易活动，从而使金融消费者的利益遭到损失。因此，基金管理公司应通过制度建设与合规培训两项途径防范内部工作人员的合规风险，落实对金融消费者权益的保护。
（四）投诉纠纷解决机制的探索
公募基金管理规模逐渐扩大的同时，金融消费者的投诉也相应增多。实践中，金融消费者解决自身诉求的通常做法是先向基金销售机构或基金公司投诉，投诉未果后向法院起诉。诉讼方式的门槛虽低，但效率堪忧，且审判结果的质量有赖于合议庭组成人员对金融产品的理解。畅通金融消费者的投诉渠道是落实金融消费者权益保护工作的应有之义。对此，基金公司内部应建立金融消费者投诉解决制度，对处理此类投诉的流程、时限以及具体负责的部门和岗位人员要有明确的规定。
此外，替代性金融纠纷解决机制（金融ADR，Financial Alternative Dispute Resolution）作为诉讼外的金融纠纷解决形式，在国际上备受推崇。 该模式在国内虽未进入成熟应用阶段，但不失为一种趋势。该种模式下，基金管理公司必然是金融纠纷解决的重要当事人。因此，作为一项金融消费者诉求解决的域外经验，基金管理公司应从公司内部制度和合规文化层面对该种模式的运作加以借鉴。
三、结语
合规管理于公募基金运作而言，就好比行驶中的车辆踩刹车。遇到什么样的“路况”和“警示标志”需要踩这样的“刹车”，取决于法律法规的规定、监管部门的要求，以及公司合规理念的选择。“刹车”踩得是否恰到好处，是否对公司发展有益，则取决于公司合规团队的智慧和努力。当下，金融消费者权益保护逐渐上升为监管机构的要求、成为金融市场良性发展不可或缺的要素。公募基金管理公司因借此趋势为契机，将金融消费者权益的保护纳入公司合规工作的新标准，并由此推动公司合规制度的建设、合规文化的形成。
注释：
林越坚.金融消费者：制度本源与法律取向.政法论坛.2015（1）//人大复印报刊资料（经济法学、劳动法学分册）.2015（5）.
杨东.论金融消费者概念界定.法学家.2014（5）//人大复印报刊资料（经济法学、劳动法学分册）.2015（2）.
刘媛.金融消费者法律保护机制的比较研究.法律出版社.2013.