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[摘要] 近年来，国家粮食直补资金增长较快。调研事实显示，国家粮食直补资金在使用上存在诸多问题，效率较低。要以科学发展观为指导，妥善处理五种关系，健全直接补贴政策组织系统，完善资金使用办法，从而实现国家粮食直补目标。
[关键词] 国家粮食直补资金； 问题分析； 使用效率； 政策建议
[中图分类号]F304.4 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0046-03
“政以民为本，民以食为天”。粮食安全有了保证，“三农”问题的解决就有了良好的基础。我国农业保护政策的重大突破就是对种粮农民直接补贴资金。
以我们在庐江县某镇调查情况来看，粮食直补资金出现了两个增长期，一个是，2006年较2005年或是2004年增长了21.8％；2008年又较2007年或2006年增长了3％。乡村干部和群众对我国出台直接补贴政策几乎100％满意，都交口称赞“共产党的政策好!”。党和国家在“三农问题”非常严重的时刻，作出了英明的决策，又一次赢得了民心!这样的政治效益是无法用金钱衡量的。
客观地看，发放国家粮食直补资金，取得了一定的政治效益和社会效益，但是，以我国粮食直接补贴政策的预期目标来衡量，当前国家粮食直补资金的使用效率是不容乐观的。
一、当前国家粮食直补资金使用中存在问题及分析
(一)从国家粮食直补资金的组织运作来看。
1 直补资金数额小，发放次数多，时间紧，工作量大。
从庐江县某镇2007年和2008年“财政补贴农民资金发放明白卡”上看，资金有的数额小，亩均26.2元；有的重复项目(也即次数)多，最多的达11次(明白卡上设计为15次)。
2 政策把握难，运行成本高，容易出问题。
国家粮食直补资金的发放。涉及的单位多，发改委、财政局、农委、统计局、信用社、各级政府和村组织等。发放主体多，环节多，手续多，容易出问题。如，如何判定早稻、一季稻和双晚稻的种植面积及其良种良法?这是个难题。不少村由农民自己申报种植面积。然后村里核实。其实不少镇村组织没有做过细工作。此外，各地耕地面积的计算单位不一致，如有的每亩60平方丈，有的80平方丈，有的120平方丈……
3 直补资金发放不太公平，典型的是“两有两无”。
第一，没有田，却有粮食直补。
目前，田被卖出去办工厂、搞房地产等，没有田的、退耕还林的，依然领到补助金。不管农民是否种植粮食，都可以平均地得到粮食直补资金，属“普惠式、大锅饭、平均主义”的补贴。从调研来看，98％的农民和村干部反对这种做法。
第二，不种粮，却有粮食直补。
农民应税土地上无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜，都可照领粮食直补，势必挫伤种粮农民的积极性，不利于粮田面积的稳定和粮食生产能力的提高。拋荒也能得到补助。这对种粮农民是个打击，明显不公。
第三，多种粮，却无粮食直补。
实行以计税土地面积或计税常年产量为依据向农民发放补贴，与农民当年的粮食生产和销售不挂钩，实际上分散了粮食补贴的目标，多种粮，应该多得粮食直补资金。事实上却是没有做到这一点。
第四，改良田，却无粮食直补。
将低洼田改造成良田。却没有补贴(只有良种补贴)。
(二)从农民使用国家粮食直补资金的效果来看。
1 对农民增收效应不明显。
2007年，庐江县某镇粮食亩均补助24.99元，农资综合补助48.36元；2008年，粮食亩均补助25.7元，农资综合补助114.2元；粮食亩均补助增长缓慢，只增加0.71元。农资增加75.84元，增幅较大，然而被农资和种子涨幅抵消了绝大部分，农民所得无几。从调研来看，对国家粮食直补资金如何使用时，选择“取了零用”占33.3％，“购买农资”的占54％。国家补助被农资上涨吞噬了，农民利益被侵占了。农民种粮收入增长缓慢，惠农政策激励效应出现递减。
2 对农民种粮积极性影响不大。
庐江县某镇国家粮食直补资金逐年增加，由791305元增加到992975元，而粮食种植面积却丝毫没有增加，依然在38564亩与38532亩之间徘徊。国家粮食直补资金和粮食种植面积的相关系数近似为0。从调研来看，75％农户只种一季稻，含有明显的隐性抛荒。单纯农业收入已经难以激起农民种粮的积极性。事实上，打工机会成本要高些。近年来外出务工收入已取代务农收入成为农民家庭收入的主要来源，传统农民以种粮为“主业”正在演变为“副业”，田地的收入也变得无关紧要了。根据经济学一般原理，在比较利益低的情况下，生产粮食农户收入下降后，农户会自觉地减少粮食生产——不再种植收益很低的双晚抑或抛荒。
3 对促进农业结构调整影响不大。
调研时，当问及“现在哪些人在家种粮?”，答案中，“爷爷奶奶以及妇女种粮”的占85％以上，“请人代做”的10％，“自己做”的仅占5％。农业生产并不引起农民的特别重视。从抽查的庐江县石头镇2007年和2008年“财政补贴农民资金发放明白卡”上看，只有一家领到了“良种良法补助”。良种良法应用不广泛，粮食生产结构变化缓慢，现代农业举步维艰。
二、对今后国家粮食直补资金使用的政策建议
落实国家粮食直补资金的使用，必须贯彻落实科学发展观，运用系统思维，进行整体性考虑。
(一)健全直接补贴的决策系统，为粮食直接补贴指明正磺方向，是提高国家粮食直补资金使用效率的保证。
1 贯彻落实科学发展观，妥善处理五种关系。
第一，公平与效率相结合。要改变上文所述的“两有两无”现象，让有限的资金补助给真正的种粮农民。各级政府要加大核查监督力度，据实发放资金，严惩弄虚作假，才能保障其公平与效率。
第二，农民增收与农业生产要分开。要建立普惠与特惠相结合的多元化的补贴机制：即发放耕地保护补贴(可以表现为粮食直接补贴)，促进农民增收，又要加大对实际种粮农民的补助，促进农业生产。据农民反映：目前良种补助数额太小，农民不愿意更换种子。加大良种补助，既能提高种粮农民积极性，又能促进农业结构升级改造。
第三，农资涨幅与直接补贴要联动。应根据国家财力逐步增加农资综合补贴资金规模，并逐渐把补贴标准与农资价格的变化、粮食价格变化联系起来，不断提高补贴标准，缩小种粮农民与其他产业劳动者之间的收入差距。将农业生产资料运输纳入农产品“绿色通道”，降低其运输成本，使国家对农民的补贴不被农资价格上涨所吞噬，从而使农民真正提高种粮收入。
第四，定期发放和即时发放相结合。定期发放资金有利于农民产生稳定的预期，从而有利于促进农业生产。考虑到农业的市场风险和自然风险，偶遇特殊困难，国家应该及时发放救助资金，做到定期发放为主，即时发放为辅。 第五，出台政策与制定法律相结合。农业政策往往具有一定的时效性，波动性。农民也往往担心政策的变化，只有制定法律才能给农民以安全感。应该把具有短期性的政策与长期性的法律结合起来，争取做到“依法治农”。
2 完善对农民进行直接补贴的决策系统。
对农民进行直接补贴的决策系统涉及是否补助、根据什么补助、补多补少、何时补助等一系列问题。决策依据只有来自于农民的生产实践，生产一线，才能有效地指导农民、影响生产，从而解决问题，实现直补的预期目标。
第一，整合资金项目，简化发放次数，适当补助各级组织运作费用。由于补贴项目太多，有些雷同，出现诸多问题，可以归并补贴资金项目，减少发放次数。这既有利于资金发放，又有利于农民理解，从而直接影响农业生产。鉴于粮食直补的长期性，中央财政以及各级财政部门要对实施粮食直补部门的运作经费予以必要的支持，保持资金投入，确保粮食直补工作平稳顺利地开展。
第二，统一标准，加大种粮补贴。
从调查来看，95％的农民希望增加种粒补贴，切实提高农民收入。从理论上说，只有当农民预期得到的报酬与目前个人收入相比有较大的提高时，粮食直补才能起到真正的激励作用。在补贴标准上，粮食直接补贴应坚持全国统一标准，实现对所有农民的公平对待，也便于社会监督。同时，各级地方政府根据本地物价，适当增加补贴，以保护种粮农民的积极性。
第三，补贴方式要因地制宜、分散决策。补贴方式应由各省级政府根据本地的实际情况具体决策。实践证明，单纯以计税面积或计税常产为准核定国家粮食直补资金是有失公允的，巢湖市可以按农户的粮食实际种植面积进行补贴。
第四，国家有关部门必须制定科学的工作流程。工作流程包括决策系统、执行系统和信息反馈系统的具体安排。并明确各环节职责，严格纪律要求，实行“问责制”，方能把这项惠农政策做实做好。
第五，农业补助政策法制化、长期化。我国的农业补助政策，尚没有法制化，给农民的预期不够稳定。必须加快法制化进程。目前，各国的政策大都以法规的形式公布，具有很强的权威性，而且期限都比较长，易于让农民形成比较稳定的预期。如《欧盟2000年议程》就确定了2000-2006年的农业预算支出水平，并且明确了2000-2001年的重要农作物干预价格和粮食的直接补贴标准。
3 完善国家粮食直补资金的使用办法。
其一，集中资金兴办公益事业。对国家粮食直补资金的使用，一方面可将资金直接发给农民，使农民直接感受到党对农民的关切。意识到党对农业的重视，从而促进农业生产。另一方面也可由农民小规模集中资金兴办公益事业。倘若国家财力有限，对农业配套设施暂时不能提供专向补助资金，完善农业配套设施，为农民种粮提供急需的保障，那么农民集中资金建设水利设施，有利于农业生产条件的改善，从而直接地提高国家粮食直补资金的使用效率。
调查显示：绝大多数人(80％以上)愿意集中资金以解决水利设施建设难题。鉴于国家对农业的投资状况，我国对粮食直补资金的使用，集中资金还是比较理想的路径选择，当然，集中资金使用需要周密的考量，绝不能出现较大的负面问题。有农民建议：“由村委会召开村民代表会议成立组织，集中资金使用，用于村民公益事业及其他公益项目。”
其二，增设农村水利建设补贴资金。税费改革后，水利设施建设几乎停滞不前，调研反馈意见中，干群要求搞好水利设施建设的占80％以上。修缮水利设施，要比发点钱重要。欧盟各国在20世纪50—60年代就开始对农民的农业贷款、农田水利基础设施建设和购置农机具给予财政补贴，有力地促进了农业生产条件的改善。
(二)完善直接补贴的执行系统，采取科学高效的具体措施，是提高国家粮食直补资金使用效率的关键，
1 严格审核补贴对象，补助向种粮农民倾斜。
补贴实际操作时，要发挥乡村两级组织的联动作用，尤其是核查监督作用，真正实现国家“谁种粮补助谁”的目标激励作用。
2 从办理农业保险人手，核实田亩数，据实发放国家粮食直补资金。提高其使用效率。
没有准确的土地面积数据，导致发放不公平，制约着国家粮食直补资金的使用效率。由于农业风险系数大，农民的参保意识普遍较强，从办理农业保险人手，暂时由国家资助农业保险费。藉此核实田亩数据，据实发放国家粮食直补资金，将国家粮食直补资金的发放与商业化运作联系起来，既解决了公平问题，又解决了效率问题，有利于提高国家粮食直补资金的使用效率。这是一件深受群众欢迎的利民之举。
值得注意的是，无论对保险公司，还是农民，国家都不能采取行政命令手段，只能运用财政手段，建立扶持性保险系统。这种办法的好处是：一是获得土地的准确数据。二是谁种田，谁得补助金，切合国家粮食直补政策。三是有利于国家掌握并宏观调控全国粮食生产情况。四是节省了行政成本，提高了国家粮食直补资金的使用效率。五是为今后支农、惠农政策的出台提供准确的依据。
(三)建立直接补贴的信息反馈系统，及时调整直补的政策与措施，是提高国家粮食直补资金使用效率的保障。
目前以农委和统计局联合建立信息反馈系统，比较可行。因为他们都具备专业条件。特别注意的是，必须要有通畅的渠道，比如电话、网络等，让农民、干部能及时反映问题，以便改进粮食直补工作。信息反馈系统为政府正确的决策与执行提供有力的依据，不可等闲视之。
(本文作者：安徽省巢湖市委党校)
责任编辑 余岩
[关键词] 国家粮食直补资金； 问题分析； 使用效率； 政策建议
[中图分类号]F304.4 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0046-03
“政以民为本，民以食为天”。粮食安全有了保证，“三农”问题的解决就有了良好的基础。我国农业保护政策的重大突破就是对种粮农民直接补贴资金。
以我们在庐江县某镇调查情况来看，粮食直补资金出现了两个增长期，一个是，2006年较2005年或是2004年增长了21.8％；2008年又较2007年或2006年增长了3％。乡村干部和群众对我国出台直接补贴政策几乎100％满意，都交口称赞“共产党的政策好!”。党和国家在“三农问题”非常严重的时刻，作出了英明的决策，又一次赢得了民心!这样的政治效益是无法用金钱衡量的。
客观地看，发放国家粮食直补资金，取得了一定的政治效益和社会效益，但是，以我国粮食直接补贴政策的预期目标来衡量，当前国家粮食直补资金的使用效率是不容乐观的。
一、当前国家粮食直补资金使用中存在问题及分析
(一)从国家粮食直补资金的组织运作来看。
1 直补资金数额小，发放次数多，时间紧，工作量大。
从庐江县某镇2007年和2008年“财政补贴农民资金发放明白卡”上看，资金有的数额小，亩均26.2元；有的重复项目(也即次数)多，最多的达11次(明白卡上设计为15次)。
2 政策把握难，运行成本高，容易出问题。
国家粮食直补资金的发放。涉及的单位多，发改委、财政局、农委、统计局、信用社、各级政府和村组织等。发放主体多，环节多，手续多，容易出问题。如，如何判定早稻、一季稻和双晚稻的种植面积及其良种良法?这是个难题。不少村由农民自己申报种植面积。然后村里核实。其实不少镇村组织没有做过细工作。此外，各地耕地面积的计算单位不一致，如有的每亩60平方丈，有的80平方丈，有的120平方丈……
3 直补资金发放不太公平，典型的是“两有两无”。
第一，没有田，却有粮食直补。
目前，田被卖出去办工厂、搞房地产等，没有田的、退耕还林的，依然领到补助金。不管农民是否种植粮食，都可以平均地得到粮食直补资金，属“普惠式、大锅饭、平均主义”的补贴。从调研来看，98％的农民和村干部反对这种做法。
第二，不种粮，却有粮食直补。
农民应税土地上无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜，都可照领粮食直补，势必挫伤种粮农民的积极性，不利于粮田面积的稳定和粮食生产能力的提高。拋荒也能得到补助。这对种粮农民是个打击，明显不公。
第三，多种粮，却无粮食直补。
实行以计税土地面积或计税常年产量为依据向农民发放补贴，与农民当年的粮食生产和销售不挂钩，实际上分散了粮食补贴的目标，多种粮，应该多得粮食直补资金。事实上却是没有做到这一点。
第四，改良田，却无粮食直补。
将低洼田改造成良田。却没有补贴(只有良种补贴)。
(二)从农民使用国家粮食直补资金的效果来看。
1 对农民增收效应不明显。
2007年，庐江县某镇粮食亩均补助24.99元，农资综合补助48.36元；2008年，粮食亩均补助25.7元，农资综合补助114.2元；粮食亩均补助增长缓慢，只增加0.71元。农资增加75.84元，增幅较大，然而被农资和种子涨幅抵消了绝大部分，农民所得无几。从调研来看，对国家粮食直补资金如何使用时，选择“取了零用”占33.3％，“购买农资”的占54％。国家补助被农资上涨吞噬了，农民利益被侵占了。农民种粮收入增长缓慢，惠农政策激励效应出现递减。
2 对农民种粮积极性影响不大。
庐江县某镇国家粮食直补资金逐年增加，由791305元增加到992975元，而粮食种植面积却丝毫没有增加，依然在38564亩与38532亩之间徘徊。国家粮食直补资金和粮食种植面积的相关系数近似为0。从调研来看，75％农户只种一季稻，含有明显的隐性抛荒。单纯农业收入已经难以激起农民种粮的积极性。事实上，打工机会成本要高些。近年来外出务工收入已取代务农收入成为农民家庭收入的主要来源，传统农民以种粮为“主业”正在演变为“副业”，田地的收入也变得无关紧要了。根据经济学一般原理，在比较利益低的情况下，生产粮食农户收入下降后，农户会自觉地减少粮食生产——不再种植收益很低的双晚抑或抛荒。
3 对促进农业结构调整影响不大。
调研时，当问及“现在哪些人在家种粮?”，答案中，“爷爷奶奶以及妇女种粮”的占85％以上，“请人代做”的10％，“自己做”的仅占5％。农业生产并不引起农民的特别重视。从抽查的庐江县石头镇2007年和2008年“财政补贴农民资金发放明白卡”上看，只有一家领到了“良种良法补助”。良种良法应用不广泛，粮食生产结构变化缓慢，现代农业举步维艰。
二、对今后国家粮食直补资金使用的政策建议
落实国家粮食直补资金的使用，必须贯彻落实科学发展观，运用系统思维，进行整体性考虑。
(一)健全直接补贴的决策系统，为粮食直接补贴指明正磺方向，是提高国家粮食直补资金使用效率的保证。
1 贯彻落实科学发展观，妥善处理五种关系。
第一，公平与效率相结合。要改变上文所述的“两有两无”现象，让有限的资金补助给真正的种粮农民。各级政府要加大核查监督力度，据实发放资金，严惩弄虚作假，才能保障其公平与效率。
第二，农民增收与农业生产要分开。要建立普惠与特惠相结合的多元化的补贴机制：即发放耕地保护补贴(可以表现为粮食直接补贴)，促进农民增收，又要加大对实际种粮农民的补助，促进农业生产。据农民反映：目前良种补助数额太小，农民不愿意更换种子。加大良种补助，既能提高种粮农民积极性，又能促进农业结构升级改造。
第三，农资涨幅与直接补贴要联动。应根据国家财力逐步增加农资综合补贴资金规模，并逐渐把补贴标准与农资价格的变化、粮食价格变化联系起来，不断提高补贴标准，缩小种粮农民与其他产业劳动者之间的收入差距。将农业生产资料运输纳入农产品“绿色通道”，降低其运输成本，使国家对农民的补贴不被农资价格上涨所吞噬，从而使农民真正提高种粮收入。
第四，定期发放和即时发放相结合。定期发放资金有利于农民产生稳定的预期，从而有利于促进农业生产。考虑到农业的市场风险和自然风险，偶遇特殊困难，国家应该及时发放救助资金，做到定期发放为主，即时发放为辅。 第五，出台政策与制定法律相结合。农业政策往往具有一定的时效性，波动性。农民也往往担心政策的变化，只有制定法律才能给农民以安全感。应该把具有短期性的政策与长期性的法律结合起来，争取做到“依法治农”。
2 完善对农民进行直接补贴的决策系统。
对农民进行直接补贴的决策系统涉及是否补助、根据什么补助、补多补少、何时补助等一系列问题。决策依据只有来自于农民的生产实践，生产一线，才能有效地指导农民、影响生产，从而解决问题，实现直补的预期目标。
第一，整合资金项目，简化发放次数，适当补助各级组织运作费用。由于补贴项目太多，有些雷同，出现诸多问题，可以归并补贴资金项目，减少发放次数。这既有利于资金发放，又有利于农民理解，从而直接影响农业生产。鉴于粮食直补的长期性，中央财政以及各级财政部门要对实施粮食直补部门的运作经费予以必要的支持，保持资金投入，确保粮食直补工作平稳顺利地开展。
第二，统一标准，加大种粮补贴。
从调查来看，95％的农民希望增加种粒补贴，切实提高农民收入。从理论上说，只有当农民预期得到的报酬与目前个人收入相比有较大的提高时，粮食直补才能起到真正的激励作用。在补贴标准上，粮食直接补贴应坚持全国统一标准，实现对所有农民的公平对待，也便于社会监督。同时，各级地方政府根据本地物价，适当增加补贴，以保护种粮农民的积极性。
第三，补贴方式要因地制宜、分散决策。补贴方式应由各省级政府根据本地的实际情况具体决策。实践证明，单纯以计税面积或计税常产为准核定国家粮食直补资金是有失公允的，巢湖市可以按农户的粮食实际种植面积进行补贴。
第四，国家有关部门必须制定科学的工作流程。工作流程包括决策系统、执行系统和信息反馈系统的具体安排。并明确各环节职责，严格纪律要求，实行“问责制”，方能把这项惠农政策做实做好。
第五，农业补助政策法制化、长期化。我国的农业补助政策，尚没有法制化，给农民的预期不够稳定。必须加快法制化进程。目前，各国的政策大都以法规的形式公布，具有很强的权威性，而且期限都比较长，易于让农民形成比较稳定的预期。如《欧盟2000年议程》就确定了2000-2006年的农业预算支出水平，并且明确了2000-2001年的重要农作物干预价格和粮食的直接补贴标准。
3 完善国家粮食直补资金的使用办法。
其一，集中资金兴办公益事业。对国家粮食直补资金的使用，一方面可将资金直接发给农民，使农民直接感受到党对农民的关切。意识到党对农业的重视，从而促进农业生产。另一方面也可由农民小规模集中资金兴办公益事业。倘若国家财力有限，对农业配套设施暂时不能提供专向补助资金，完善农业配套设施，为农民种粮提供急需的保障，那么农民集中资金建设水利设施，有利于农业生产条件的改善，从而直接地提高国家粮食直补资金的使用效率。
调查显示：绝大多数人(80％以上)愿意集中资金以解决水利设施建设难题。鉴于国家对农业的投资状况，我国对粮食直补资金的使用，集中资金还是比较理想的路径选择，当然，集中资金使用需要周密的考量，绝不能出现较大的负面问题。有农民建议：“由村委会召开村民代表会议成立组织，集中资金使用，用于村民公益事业及其他公益项目。”
其二，增设农村水利建设补贴资金。税费改革后，水利设施建设几乎停滞不前，调研反馈意见中，干群要求搞好水利设施建设的占80％以上。修缮水利设施，要比发点钱重要。欧盟各国在20世纪50—60年代就开始对农民的农业贷款、农田水利基础设施建设和购置农机具给予财政补贴，有力地促进了农业生产条件的改善。
(二)完善直接补贴的执行系统，采取科学高效的具体措施，是提高国家粮食直补资金使用效率的关键，
1 严格审核补贴对象，补助向种粮农民倾斜。
补贴实际操作时，要发挥乡村两级组织的联动作用，尤其是核查监督作用，真正实现国家“谁种粮补助谁”的目标激励作用。
2 从办理农业保险人手，核实田亩数，据实发放国家粮食直补资金。提高其使用效率。
没有准确的土地面积数据，导致发放不公平，制约着国家粮食直补资金的使用效率。由于农业风险系数大，农民的参保意识普遍较强，从办理农业保险人手，暂时由国家资助农业保险费。藉此核实田亩数据，据实发放国家粮食直补资金，将国家粮食直补资金的发放与商业化运作联系起来，既解决了公平问题，又解决了效率问题，有利于提高国家粮食直补资金的使用效率。这是一件深受群众欢迎的利民之举。
值得注意的是，无论对保险公司，还是农民，国家都不能采取行政命令手段，只能运用财政手段，建立扶持性保险系统。这种办法的好处是：一是获得土地的准确数据。二是谁种田，谁得补助金，切合国家粮食直补政策。三是有利于国家掌握并宏观调控全国粮食生产情况。四是节省了行政成本，提高了国家粮食直补资金的使用效率。五是为今后支农、惠农政策的出台提供准确的依据。
(三)建立直接补贴的信息反馈系统，及时调整直补的政策与措施，是提高国家粮食直补资金使用效率的保障。
目前以农委和统计局联合建立信息反馈系统，比较可行。因为他们都具备专业条件。特别注意的是，必须要有通畅的渠道，比如电话、网络等，让农民、干部能及时反映问题，以便改进粮食直补工作。信息反馈系统为政府正确的决策与执行提供有力的依据，不可等闲视之。
(本文作者：安徽省巢湖市委党校)
责任编辑 余岩