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摘 要 土地是农民赖以生存的重要自然资源，承载着生产要素和社会保障的双重功能。农村土地流转在某种程度上推进农业规模化经营、增加农民收入、促进农村剩余劳动力向城市转移，为实现城市化目标而打下基础。然我国农村土地流转仍处于无序、混乱的状态，土地流转违法现象时常发生，损害农民土地流转权益的事件也不绝于耳，因此出现农民因土地纠纷频繁上访的现象，影响农村经济的发展和社会稳定。为化解矛盾，促进农民持续增收，加强农村土地承包经营权有序流转有十分重要的意义。
关键词 土地承包经营权 土地流转 保障农民权益
作者简介：章强明，富阳市人民检察院常务副检察长，硕士研究生，研究方向：刑法学；朱笛琴，富阳市人民检察院书记员，法学学士，研究方向：刑法学。
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-195-02
案例一：2003年陆某与村委会签了一份20年的土地承包合同。近年来由于陆某在外经商，没有时间照看土地。2011年底陆某与村民洪某商量，将承包土地转包给洪某经营并签了合同。村委会知道后不同意且认为该转包协议无效，并提出陆某如不承包土地，村委会就要收回该土地。于是陆某起诉到法院，请求法院确认其承包土地的转包协议有效。法院最后判决：陆某与洪某的土地转包协议有效。
案例二：2000年，某村村民王某与村民李某签订了土地承包合同，之后李某又用这承包地互换了陈某位的承包地，互换双方及王某三方又签订了承包地互换协议。2008年有关主管部门依法征用了李某从陈某家互换来的承包地，并付给一定的征用补偿。但陈某看到政府补款时，他称承包地互换违法，阻挠李某领取该地的补偿费。为此，李某诉讼法院要求确认与陈某的互换协议有效，同时享有征用补偿款。法院最终判决原告与被告承包地互换协议有效，原告享有承包地的承包经营权及征用土地补偿款。
类似的案件还有很多，不难看出当前农村土地流转仍处于无序、混乱的状态，土地流转违法违规现象时常发生，损害农民土地流转权益的现象也频频出现，影响了农村经济的发展和社会稳定。因此如何有效促使农村土地依法有序流转对维护农民合法权益和农村社会稳定都有积极地意义。
一、农村土地为何需要流转
土地是绝大多数农民安家立命的基础，也是大多数农民的主要财产形式，农民财产权益流转主要是通过土地承包经营权流转来实现的，土地承包经营权是我国特殊国情下的产物，它属于用益物权农民可以占有集体所有的土地从事农业生产经营活动。可以说土地承包经营权作为农民享有的法定权益，包括占有权、使用权、收益权、部分处置权。一般而言土地承包经营权法定期限越长，农民所享有的权利强度越大。
（一）土地流转为增加农民收入，提高土地利用效率提供了契机
土地是人类一切生产活动赖以生存的基础，是人类最重要的自然资源，我国《史记·李斯列传》写到：“是以太山不让土穰，故能成其大；河海不择细流，故能就其深。”管仲也在《管子乘马篇》中认为“地者，政之本也，是故地可正政也，地不平均和调，则政不可正也，政不正、则事不理也”，土地对于任何一个国家来说都是珍宝，对于拥有 13亿人口的中国来说土地无疑更是珍宝，不仅关乎着我国农民最基本的生存保障功能，还关乎我国社会的稳定和粮食安全。
（二）有利于发挥土地的生存保障功能，促进“三农”问题的解决
土地是保障农民生产生活得以顺利开展的基础，所谓 “农业兴则百业兴，农村稳则全局稳，农民富则天下富”。从某种程度上说，土地对于农民来说其实是一种养老保障，他可以以种植的方式获得收益来养活自己，也可以通过转让土地承包经营权获得收益，从而在一定程度上促进农民收入增长，维护农村社会和谐稳定。我国是农业大国，拥有9亿多的农民。合理的农村土地流转，能够实现土地资源配置，减轻农民对土地的依附程度，实现农民收入增加，为进一步缩小城乡差距奠定基础。
（三）土地流转有利于刺激剩农村余劳动力向其他产业转移，为实现城市化道路做好铺垫
土地流转能够有效解决农村人多地少矛盾，使得农民能够摆脱土地的“束缚”，从事更多的产业，如第二产业、第三产业等，加快剩余劳动力转移的步伐。随着城市经济迅速发展，城市建设过程中创造了大量的服务业、建筑业、工业等就业岗位，对劳动力需求也逐步扩大，城市“用工荒”现象也需要大量农村剩余劳动力来解决。土地流转对于农民自身来说直接收益是收入增加、生活得到改善，对于城市化建设来说是助推器可以加快城市化进程，所以土地流转相对于农民自身利益而言或是对于城市化道路建设都无疑是双赢的局面。
二、目前农村土地流转存在的问题
（一）土地流转程序不规范、机制不健全
农村土地承包经营权属于农民所有，农民才是土地流转的主体，但在现实中由于缺少规范的流转程序，不少基层政府、村委会在农户不知情的状况下对外签订土地流转合同，随意将土地转给本集体以外的主体来承包经营，因此往往会出现一块承包地有多份合同的现象。有的农户会在未到转包期的情况下就后悔要收回转包出去的土地，这会使转入方遭受一定的损失，还有的农户流转土地往往没有书面协议，权利义务的约定也不明确从而造成双方利益受到损害。
（二）土地流转监管机制不完备
目前，由于监管无序，我国农村土地流转基本处于盲目状态：一是农户协议流转土地多处于自发状态，双方多是口头协议，手续不全，没有书面合同，而且承包户、经营户、村集体三方权责不明，很容易发生纠纷，一旦纠纷发生后很难调解；二是农户之间土地流转形式单一，多为转包形式，转让、入股形式较少；三是土地市场不健全，缺少中介机构，流转渠道不畅，流转范围和交易量小，在我国北方表现的尤为突出。 土地流转陷入盲目状态最主要的因素是由于监管无序造成的，不仅土地资源的优势和价值难以真正体现，还制约了农村经济的迅速发展。 （三）我国农村保障机制不健全
近年来，我国农村的社会保障机制有了很大的改善，但是基于某些方面来说，还是有一些不足的地方，不仅会阻碍农民生活水平的还对农村社会发展有一定影响。当前农村主要的社会保障机制是养老保险和医疗保险，但农村以养老保险为重点的社会保障试点工作仅在小范围内实行，并没有法律规定凡是符合条件的地区农民必须参加。而且，养老保险基金的筹资渠道是以农民自我缴费为主，这样，本应由社会统一负担的保险待遇转嫁给了农民个人，再者“农保”的能报销的范围也仅限于部分国产药以及住院的费用，有些进口药不能够报销，农民“看病难、看病贵、病不起”的现象依然存在，故而土地仍然被农民视为最基本的生活保障，可以说现有的农村社会保障机制反而限制了土地流转。
三、应对农村土地流转问题的措施
（一）明晰农村土地产权的法律界定
现实情况下大部分的农村村委员主要承担政治职能，一般不行使经济组织职能，所以村委会尚不能够完全代表农民集体利益，这也使得农民土地权益遭受侵害可能性增加，根据《宪法》规定农村土地所有权归“集体”所有，而对于“集体”这个概念还没有形成统一、明确的法律界定相对而言比较模糊。如果能够以法律形式明确土农村集体经济组织职能、性质、运行机制，通过法律的形式对土地所有权的主体进行明确界定，继而来解决长期以来农村土地所有权主体模糊甚至错位的问题。
（二）健全土地流转市场运行机制
为促进城乡经济协调、统筹发展，使农民能够持续增收，就要积极完善和培育农村土地流转市场机制，通过市场机制促使农村土地资源优化配置。
1.完善登记备案管理制度。土地流转合同文本可以一式四份，承包方、转让方、受让方、乡镇土地流转管理部门各存一份，并由转让方登记备案。实行土地流转大户登记备案制度，规定凡多少亩土地连片规模流转的，应向乡镇土地流转管理部门登记备案并报县土地流转管理部门。
2.建立健全土地流转价格形成机制。当前，农村还没有形成规范的地价体系，即根据土地肥沃程度、地理位置、供求关系等指标成土地流转价格体系。与此同时，还要保障土地流转供求机制是通过供求关系来调控土地流转价格。
3.培育完备的中介服务组织。中介组织的职能主要有是提供相关的信息：（1）土地流转需求信息；（2）土地地价信息。中介组织的这些职能可以降低土地流转的交易成本、促使土地流转程序规范化以及形成稳定的土地流转价格等作用，同时可以整合城市的技术、资金及人才等资源，有效实现各种资源在城乡之间的优化配置以及发挥其最大化的作用。同时，我们要设立集代理、咨询、地价评估等在内的相关机构及制度，同时也要做好农村土地保险等相关方面的工作。
（三）发挥农村集体组织的监管作用
农村集体组织应承担其监管的作用，如依法加强对土地承包经营权流转的监督和审核。从某种方面来说，当土地在流转时，农村集体组织要对土地流转本身是否合理、合法进行必要的审核，对于违反法律规定和损害农户利益甚至不能保证土地进行正常使用的土地流转，可以提出异议、表明不同意的意见。同时在土地正常流转后，农村集体组织对于后续土地使用进行不间断的监督，一方面了解其是否符合合同约定以及法律规定的合理利用土地的形式，有无损害承包地农业用途的行为。另一方面农村集体组织自身也需要被村民及上级政府监督，防止某些村委会滥用政管理权随意处置农村土地财产权，如随意提前收回或终止农民的土地承包经营权。因此，建立必要和适当的农村集体土地流转的监管机制，不仅能够维护农民的合法权益，而且可以促使土地流转市场的加速形成。
（四）健全农村保障机制
土地是农民生产和保障的依靠，土地流转的出现弱化了土地的保障功能。现阶段，大部分的农民流转土地的原因是外出务工，家里的田地无人照管，因而将土地承包给他人，但是当他们在城市奋斗后也会回到农村来，而原来负责基本生活保障的土地却不能继续经营，农民的生存问题就会受到影响。因而“农村土地流转必须依赖完善的社会保障体系才能得以实现。当前农民参加就业、享受社会保障利益往往被束缚在土地上，想要加快推进土地流转，就要逐步建立起符合城乡统一发展的就医、就业、求学、养老等制度的社会保障体系，逐步将农民由依赖土地保障功能慢慢向依靠社会保障制度转变，当离开农村的农民向城市转移后，不仅仅以农民工的身份转移，而是实现向城市新居民身份的转变，当农民在城里生活后，能够逐步实现劳动报酬、住房租赁、子女上学、生病就医与城市居民享有同等的待遇”。 通过开展多层次、多角度、多渠道地社会保障制度来削弱土地的依赖性和保障功能，使土地流转的农户无后顾之忧。
注释：
边保团.农村土地流转几个基本问题研究.西安工业大学.2010年6月5日.
靳磊.我国农村土地流转问题研究——以河北省清河县为例.北京交通大学.2010年7月.
关键词 土地承包经营权 土地流转 保障农民权益
作者简介：章强明，富阳市人民检察院常务副检察长，硕士研究生，研究方向：刑法学；朱笛琴，富阳市人民检察院书记员，法学学士，研究方向：刑法学。
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-195-02
案例一：2003年陆某与村委会签了一份20年的土地承包合同。近年来由于陆某在外经商，没有时间照看土地。2011年底陆某与村民洪某商量，将承包土地转包给洪某经营并签了合同。村委会知道后不同意且认为该转包协议无效，并提出陆某如不承包土地，村委会就要收回该土地。于是陆某起诉到法院，请求法院确认其承包土地的转包协议有效。法院最后判决：陆某与洪某的土地转包协议有效。
案例二：2000年，某村村民王某与村民李某签订了土地承包合同，之后李某又用这承包地互换了陈某位的承包地，互换双方及王某三方又签订了承包地互换协议。2008年有关主管部门依法征用了李某从陈某家互换来的承包地，并付给一定的征用补偿。但陈某看到政府补款时，他称承包地互换违法，阻挠李某领取该地的补偿费。为此，李某诉讼法院要求确认与陈某的互换协议有效，同时享有征用补偿款。法院最终判决原告与被告承包地互换协议有效，原告享有承包地的承包经营权及征用土地补偿款。
类似的案件还有很多，不难看出当前农村土地流转仍处于无序、混乱的状态，土地流转违法违规现象时常发生，损害农民土地流转权益的现象也频频出现，影响了农村经济的发展和社会稳定。因此如何有效促使农村土地依法有序流转对维护农民合法权益和农村社会稳定都有积极地意义。
一、农村土地为何需要流转
土地是绝大多数农民安家立命的基础，也是大多数农民的主要财产形式，农民财产权益流转主要是通过土地承包经营权流转来实现的，土地承包经营权是我国特殊国情下的产物，它属于用益物权农民可以占有集体所有的土地从事农业生产经营活动。可以说土地承包经营权作为农民享有的法定权益，包括占有权、使用权、收益权、部分处置权。一般而言土地承包经营权法定期限越长，农民所享有的权利强度越大。
（一）土地流转为增加农民收入，提高土地利用效率提供了契机
土地是人类一切生产活动赖以生存的基础，是人类最重要的自然资源，我国《史记·李斯列传》写到：“是以太山不让土穰，故能成其大；河海不择细流，故能就其深。”管仲也在《管子乘马篇》中认为“地者，政之本也，是故地可正政也，地不平均和调，则政不可正也，政不正、则事不理也”，土地对于任何一个国家来说都是珍宝，对于拥有 13亿人口的中国来说土地无疑更是珍宝，不仅关乎着我国农民最基本的生存保障功能，还关乎我国社会的稳定和粮食安全。
（二）有利于发挥土地的生存保障功能，促进“三农”问题的解决
土地是保障农民生产生活得以顺利开展的基础，所谓 “农业兴则百业兴，农村稳则全局稳，农民富则天下富”。从某种程度上说，土地对于农民来说其实是一种养老保障，他可以以种植的方式获得收益来养活自己，也可以通过转让土地承包经营权获得收益，从而在一定程度上促进农民收入增长，维护农村社会和谐稳定。我国是农业大国，拥有9亿多的农民。合理的农村土地流转，能够实现土地资源配置，减轻农民对土地的依附程度，实现农民收入增加，为进一步缩小城乡差距奠定基础。
（三）土地流转有利于刺激剩农村余劳动力向其他产业转移，为实现城市化道路做好铺垫
土地流转能够有效解决农村人多地少矛盾，使得农民能够摆脱土地的“束缚”，从事更多的产业，如第二产业、第三产业等，加快剩余劳动力转移的步伐。随着城市经济迅速发展，城市建设过程中创造了大量的服务业、建筑业、工业等就业岗位，对劳动力需求也逐步扩大，城市“用工荒”现象也需要大量农村剩余劳动力来解决。土地流转对于农民自身来说直接收益是收入增加、生活得到改善，对于城市化建设来说是助推器可以加快城市化进程，所以土地流转相对于农民自身利益而言或是对于城市化道路建设都无疑是双赢的局面。
二、目前农村土地流转存在的问题
（一）土地流转程序不规范、机制不健全
农村土地承包经营权属于农民所有，农民才是土地流转的主体，但在现实中由于缺少规范的流转程序，不少基层政府、村委会在农户不知情的状况下对外签订土地流转合同，随意将土地转给本集体以外的主体来承包经营，因此往往会出现一块承包地有多份合同的现象。有的农户会在未到转包期的情况下就后悔要收回转包出去的土地，这会使转入方遭受一定的损失，还有的农户流转土地往往没有书面协议，权利义务的约定也不明确从而造成双方利益受到损害。
（二）土地流转监管机制不完备
目前，由于监管无序，我国农村土地流转基本处于盲目状态：一是农户协议流转土地多处于自发状态，双方多是口头协议，手续不全，没有书面合同，而且承包户、经营户、村集体三方权责不明，很容易发生纠纷，一旦纠纷发生后很难调解；二是农户之间土地流转形式单一，多为转包形式，转让、入股形式较少；三是土地市场不健全，缺少中介机构，流转渠道不畅，流转范围和交易量小，在我国北方表现的尤为突出。 土地流转陷入盲目状态最主要的因素是由于监管无序造成的，不仅土地资源的优势和价值难以真正体现，还制约了农村经济的迅速发展。 （三）我国农村保障机制不健全
近年来，我国农村的社会保障机制有了很大的改善，但是基于某些方面来说，还是有一些不足的地方，不仅会阻碍农民生活水平的还对农村社会发展有一定影响。当前农村主要的社会保障机制是养老保险和医疗保险，但农村以养老保险为重点的社会保障试点工作仅在小范围内实行，并没有法律规定凡是符合条件的地区农民必须参加。而且，养老保险基金的筹资渠道是以农民自我缴费为主，这样，本应由社会统一负担的保险待遇转嫁给了农民个人，再者“农保”的能报销的范围也仅限于部分国产药以及住院的费用，有些进口药不能够报销，农民“看病难、看病贵、病不起”的现象依然存在，故而土地仍然被农民视为最基本的生活保障，可以说现有的农村社会保障机制反而限制了土地流转。
三、应对农村土地流转问题的措施
（一）明晰农村土地产权的法律界定
现实情况下大部分的农村村委员主要承担政治职能，一般不行使经济组织职能，所以村委会尚不能够完全代表农民集体利益，这也使得农民土地权益遭受侵害可能性增加，根据《宪法》规定农村土地所有权归“集体”所有，而对于“集体”这个概念还没有形成统一、明确的法律界定相对而言比较模糊。如果能够以法律形式明确土农村集体经济组织职能、性质、运行机制，通过法律的形式对土地所有权的主体进行明确界定，继而来解决长期以来农村土地所有权主体模糊甚至错位的问题。
（二）健全土地流转市场运行机制
为促进城乡经济协调、统筹发展，使农民能够持续增收，就要积极完善和培育农村土地流转市场机制，通过市场机制促使农村土地资源优化配置。
1.完善登记备案管理制度。土地流转合同文本可以一式四份，承包方、转让方、受让方、乡镇土地流转管理部门各存一份，并由转让方登记备案。实行土地流转大户登记备案制度，规定凡多少亩土地连片规模流转的，应向乡镇土地流转管理部门登记备案并报县土地流转管理部门。
2.建立健全土地流转价格形成机制。当前，农村还没有形成规范的地价体系，即根据土地肥沃程度、地理位置、供求关系等指标成土地流转价格体系。与此同时，还要保障土地流转供求机制是通过供求关系来调控土地流转价格。
3.培育完备的中介服务组织。中介组织的职能主要有是提供相关的信息：（1）土地流转需求信息；（2）土地地价信息。中介组织的这些职能可以降低土地流转的交易成本、促使土地流转程序规范化以及形成稳定的土地流转价格等作用，同时可以整合城市的技术、资金及人才等资源，有效实现各种资源在城乡之间的优化配置以及发挥其最大化的作用。同时，我们要设立集代理、咨询、地价评估等在内的相关机构及制度，同时也要做好农村土地保险等相关方面的工作。
（三）发挥农村集体组织的监管作用
农村集体组织应承担其监管的作用，如依法加强对土地承包经营权流转的监督和审核。从某种方面来说，当土地在流转时，农村集体组织要对土地流转本身是否合理、合法进行必要的审核，对于违反法律规定和损害农户利益甚至不能保证土地进行正常使用的土地流转，可以提出异议、表明不同意的意见。同时在土地正常流转后，农村集体组织对于后续土地使用进行不间断的监督，一方面了解其是否符合合同约定以及法律规定的合理利用土地的形式，有无损害承包地农业用途的行为。另一方面农村集体组织自身也需要被村民及上级政府监督，防止某些村委会滥用政管理权随意处置农村土地财产权，如随意提前收回或终止农民的土地承包经营权。因此，建立必要和适当的农村集体土地流转的监管机制，不仅能够维护农民的合法权益，而且可以促使土地流转市场的加速形成。
（四）健全农村保障机制
土地是农民生产和保障的依靠，土地流转的出现弱化了土地的保障功能。现阶段，大部分的农民流转土地的原因是外出务工，家里的田地无人照管，因而将土地承包给他人，但是当他们在城市奋斗后也会回到农村来，而原来负责基本生活保障的土地却不能继续经营，农民的生存问题就会受到影响。因而“农村土地流转必须依赖完善的社会保障体系才能得以实现。当前农民参加就业、享受社会保障利益往往被束缚在土地上，想要加快推进土地流转，就要逐步建立起符合城乡统一发展的就医、就业、求学、养老等制度的社会保障体系，逐步将农民由依赖土地保障功能慢慢向依靠社会保障制度转变，当离开农村的农民向城市转移后，不仅仅以农民工的身份转移，而是实现向城市新居民身份的转变，当农民在城里生活后，能够逐步实现劳动报酬、住房租赁、子女上学、生病就医与城市居民享有同等的待遇”。 通过开展多层次、多角度、多渠道地社会保障制度来削弱土地的依赖性和保障功能，使土地流转的农户无后顾之忧。
注释：
边保团.农村土地流转几个基本问题研究.西安工业大学.2010年6月5日.
靳磊.我国农村土地流转问题研究——以河北省清河县为例.北京交通大学.2010年7月.