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一、农业保险发展中政府引导的必要性与基本思路
政府引导的必要性。对于农业保险,世界各国根据具体情况采取了不同的发展方式。对于我国应采取何种方式,目前尚未形成共识。笔者认为,受经济发展水平所限,我国若要建立类似于养老保险的政府主导型的农业保险模式很不现实,但农业保险的政策性又决定了农业保险不能完全进行商业化的经营,这就使我国同大多数发展中国家一样,必须寻求一条新的适合国情的农业保险发展道路。因此,笔者认为应兼顾经济性和政策性,采用政府引导的农业保险发展方式,即政府从农业保险的原保险经营主体中退出,让位于多元化的农业保险原保险人,通过提供相对完善的农业保险经营环境,通过建立对私人保险的引导机制,最终使农业保险走上市场化的发展道路。
基本思路。政府引导农业保险发展的基本思路是:在体现政策性农业保险的政府干预作用的同时,其基本立足点不能脱离市场配置资源的范畴。以市场为基础充分发挥市场机制的竞争和激励功能,充分调动市场主体的自我发展能动性,提高效率,减少社会交易成本,缓解财政负担。这种方式有助于运用公共资源调动社会资源,可以用有限的政府补贴,使公共财政资源发挥最大限度的政策效应。通过政府建立的科学合理的引导和诱导机制,帮助私人保险组织克服市场化经营的障碍,为他们参与农业保险经营提供较大的发展空间。
二、政府引导农业保险发展的相关制度创新
(一)加强农业保险的法制建设
农业保险法规是开展农业保险的保证和依据。2009年修订的《中华人民共和国保险法》第2条明确规定:“本法所称保险,是指投保人根据合同约定,向保险人支付保险费,……,承担给付保险金责任的商业保险行为。”从中不难看出,我国《保险法》是一部商业保险法,而农业保险不论在发达国家或是在部分发展中国家一般都明确列入政策性保险范畴,所以现有《保险法》并不适合农业保险。2003年修订后的《农业法》虽清楚地界定了农业保险的政策性保险性质,规定国家鼓励和支持建立互助合作性保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务,但是,对于如何建立互助合作性保险组织、明确保险公司的法律地位,如何鼓励商业性保险公司开展农业保险业务以及政府应从哪些方面对政策性农业保险进行支持等重要问题都没有做出明确规定。
因此,我国应加强农业保险的立法,用法律的形式明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用,避免政府支持农业保险的随意性,从而规范我国的农业保险的运作。
(二)放开农业保险市场,培育多元化的农业保险主体
发达的保险市场具有多元化、多层次、多种形式的保险主体,通过包括各种中介、专业经营农业保险的原保险公司、多重再保险公司、以及国际再保险等进行风险的再次分配。而我国保险市场的发展明显滞后于商品市场的发展,尚不具备成熟的保险市场所应具备的特征。目前,我国的农业保险市场存在着保险组织单一,结构不合理,风险分担不公平等问题,严重影响着农业保险的发展。为此,我们必须放开农业保险市场,实现保险主体的多元化。其中最主要的就是鼓励有实力的私营企业和国际企业的参与,特别是国际大公司的参与。
在国际保险市场上,发达国家的保险资本相对过剩,市场竞争激烈,许多实力雄厚的国际保险公司看好发展潜力巨大的中国保险市场。我国政府应积极开放农村保险市场,从保险发展政策、保险市场准入等多方面积极引导和鼓励支持外资或合资保险公司进入农村保险市场,充分利用国外公司丰富的农业保险业务经营经验。同时,政府要积极培育农业保险合作社和农业相互保险组织,通过政府的引导和扶持建立起农村基层的微观保险组织从而为商业性保险组织进入农村保险市场建立通道,进一步促进商业保险资本进入农村保险市场。
(三)建立有效的政策性农业再保险体系
再保险是一种有效分散和分摊保险公司风险损失的经营形式,它对提高保险公司的风险保障能力以及促进保险业的稳定发展具有重要的作用。将政策性险种列入法定的再保险,对经营政策性保险的保险人进行再保险费和经营管理费用的补贴,鼓励保险公司开发农业保险产品,并按照微利的原则给予补贴,有利于促进农业保险的供给。
当前,我国应及早建立政策性的农业再保险体系,通过再保险,向私人保险公司提供技术、信息和必要的政策引导,也有利于规范私人农业保险市场的发展。
(四)扩大农业保险的经营领域
实践证明,将经营范围严格限制在狭义的农业种植、养殖业领域,分业经营、分业监管不利于我国农村保险市场的发展。在我国大多数地区,没有一家保险公司能够依靠单纯的种养两业险保持经营稳定或持续赢利。在农业保险开展比较好的上海和新疆地区,保险公司之所以能够维持经营,关键是采取了“以险养险”的方式,即将两业险以外的财产保险、短期人寿保险等赔付率低的保险纳入保险公司经营范围,从而保证了公司的赢利能力。事实上,美国等发达国家的农业保险的范围已经扩大到整个农村家庭的所有财产收入。我国现阶段,政府的农业保险政策的制定应将农业保险的对象拓展到整个农村领域,即广义的农业领域。
(五)积极利用资本市场,建立农业巨灾风险保障基金
我国是农业风险特别是农业巨灾的高发区。农业巨灾一旦发生,往往会吞噬掉农业保险供给主体的所有准备金和资本金,严重冲击农业保险供给主体的财务稳定。巨灾风险已经构成商业化农业保险经营的直接障碍,因此必须建立政府主导下的农业巨灾风险基金,对遭遇巨灾损失的农业保险供给主体提供一定补偿,从而稳定保险供给主体的经营状况,诱导商业性的保险公司经营农业保险。巨灾风险基金的资金可由国家财政预算拨付一部分,经营农业保险的保险公司及再保险公司按保费收入的一定比例投入一部分,同时可以采用证券化的方式从资本市场上筹集一部分。
巨灾风险证券化是指运用各种创新性金融工具及其变换、组合实现保险市场与资本市场的有机结合,利用资本市场的力量来处理巨灾风险的一种融资方式。巨灾风险证券化的工具主要有巨灾保险期货、巨灾保险期权、巨灾债券、巨灾互换、看跌巨灾股权、意外准备期票等等。借助资本市场雄厚的资金支持和保险业资产证券化的成功经验,将巨灾风险从保险市场向资本市场转移,不仅可以解决我国保险公司承保巨灾风险资金的短缺问题,缩短巨灾保险业务成熟周期,而且有助于增加抵御巨灾的资金总额。
(原光,1975年生,山东科技大学文法学院讲师。研究方向:公共管理。王艺,1977年生,山东科技大学文法学院讲师。研究方向:国际法)
政府引导的必要性。对于农业保险,世界各国根据具体情况采取了不同的发展方式。对于我国应采取何种方式,目前尚未形成共识。笔者认为,受经济发展水平所限,我国若要建立类似于养老保险的政府主导型的农业保险模式很不现实,但农业保险的政策性又决定了农业保险不能完全进行商业化的经营,这就使我国同大多数发展中国家一样,必须寻求一条新的适合国情的农业保险发展道路。因此,笔者认为应兼顾经济性和政策性,采用政府引导的农业保险发展方式,即政府从农业保险的原保险经营主体中退出,让位于多元化的农业保险原保险人,通过提供相对完善的农业保险经营环境,通过建立对私人保险的引导机制,最终使农业保险走上市场化的发展道路。
基本思路。政府引导农业保险发展的基本思路是:在体现政策性农业保险的政府干预作用的同时,其基本立足点不能脱离市场配置资源的范畴。以市场为基础充分发挥市场机制的竞争和激励功能,充分调动市场主体的自我发展能动性,提高效率,减少社会交易成本,缓解财政负担。这种方式有助于运用公共资源调动社会资源,可以用有限的政府补贴,使公共财政资源发挥最大限度的政策效应。通过政府建立的科学合理的引导和诱导机制,帮助私人保险组织克服市场化经营的障碍,为他们参与农业保险经营提供较大的发展空间。
二、政府引导农业保险发展的相关制度创新
(一)加强农业保险的法制建设
农业保险法规是开展农业保险的保证和依据。2009年修订的《中华人民共和国保险法》第2条明确规定:“本法所称保险,是指投保人根据合同约定,向保险人支付保险费,……,承担给付保险金责任的商业保险行为。”从中不难看出,我国《保险法》是一部商业保险法,而农业保险不论在发达国家或是在部分发展中国家一般都明确列入政策性保险范畴,所以现有《保险法》并不适合农业保险。2003年修订后的《农业法》虽清楚地界定了农业保险的政策性保险性质,规定国家鼓励和支持建立互助合作性保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务,但是,对于如何建立互助合作性保险组织、明确保险公司的法律地位,如何鼓励商业性保险公司开展农业保险业务以及政府应从哪些方面对政策性农业保险进行支持等重要问题都没有做出明确规定。
因此,我国应加强农业保险的立法,用法律的形式明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用,避免政府支持农业保险的随意性,从而规范我国的农业保险的运作。
(二)放开农业保险市场,培育多元化的农业保险主体
发达的保险市场具有多元化、多层次、多种形式的保险主体,通过包括各种中介、专业经营农业保险的原保险公司、多重再保险公司、以及国际再保险等进行风险的再次分配。而我国保险市场的发展明显滞后于商品市场的发展,尚不具备成熟的保险市场所应具备的特征。目前,我国的农业保险市场存在着保险组织单一,结构不合理,风险分担不公平等问题,严重影响着农业保险的发展。为此,我们必须放开农业保险市场,实现保险主体的多元化。其中最主要的就是鼓励有实力的私营企业和国际企业的参与,特别是国际大公司的参与。
在国际保险市场上,发达国家的保险资本相对过剩,市场竞争激烈,许多实力雄厚的国际保险公司看好发展潜力巨大的中国保险市场。我国政府应积极开放农村保险市场,从保险发展政策、保险市场准入等多方面积极引导和鼓励支持外资或合资保险公司进入农村保险市场,充分利用国外公司丰富的农业保险业务经营经验。同时,政府要积极培育农业保险合作社和农业相互保险组织,通过政府的引导和扶持建立起农村基层的微观保险组织从而为商业性保险组织进入农村保险市场建立通道,进一步促进商业保险资本进入农村保险市场。
(三)建立有效的政策性农业再保险体系
再保险是一种有效分散和分摊保险公司风险损失的经营形式,它对提高保险公司的风险保障能力以及促进保险业的稳定发展具有重要的作用。将政策性险种列入法定的再保险,对经营政策性保险的保险人进行再保险费和经营管理费用的补贴,鼓励保险公司开发农业保险产品,并按照微利的原则给予补贴,有利于促进农业保险的供给。
当前,我国应及早建立政策性的农业再保险体系,通过再保险,向私人保险公司提供技术、信息和必要的政策引导,也有利于规范私人农业保险市场的发展。
(四)扩大农业保险的经营领域
实践证明,将经营范围严格限制在狭义的农业种植、养殖业领域,分业经营、分业监管不利于我国农村保险市场的发展。在我国大多数地区,没有一家保险公司能够依靠单纯的种养两业险保持经营稳定或持续赢利。在农业保险开展比较好的上海和新疆地区,保险公司之所以能够维持经营,关键是采取了“以险养险”的方式,即将两业险以外的财产保险、短期人寿保险等赔付率低的保险纳入保险公司经营范围,从而保证了公司的赢利能力。事实上,美国等发达国家的农业保险的范围已经扩大到整个农村家庭的所有财产收入。我国现阶段,政府的农业保险政策的制定应将农业保险的对象拓展到整个农村领域,即广义的农业领域。
(五)积极利用资本市场,建立农业巨灾风险保障基金
我国是农业风险特别是农业巨灾的高发区。农业巨灾一旦发生,往往会吞噬掉农业保险供给主体的所有准备金和资本金,严重冲击农业保险供给主体的财务稳定。巨灾风险已经构成商业化农业保险经营的直接障碍,因此必须建立政府主导下的农业巨灾风险基金,对遭遇巨灾损失的农业保险供给主体提供一定补偿,从而稳定保险供给主体的经营状况,诱导商业性的保险公司经营农业保险。巨灾风险基金的资金可由国家财政预算拨付一部分,经营农业保险的保险公司及再保险公司按保费收入的一定比例投入一部分,同时可以采用证券化的方式从资本市场上筹集一部分。
巨灾风险证券化是指运用各种创新性金融工具及其变换、组合实现保险市场与资本市场的有机结合,利用资本市场的力量来处理巨灾风险的一种融资方式。巨灾风险证券化的工具主要有巨灾保险期货、巨灾保险期权、巨灾债券、巨灾互换、看跌巨灾股权、意外准备期票等等。借助资本市场雄厚的资金支持和保险业资产证券化的成功经验,将巨灾风险从保险市场向资本市场转移,不仅可以解决我国保险公司承保巨灾风险资金的短缺问题,缩短巨灾保险业务成熟周期,而且有助于增加抵御巨灾的资金总额。
(原光,1975年生,山东科技大学文法学院讲师。研究方向:公共管理。王艺,1977年生,山东科技大学文法学院讲师。研究方向:国际法)