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摘要 我国公共政策执行不力现象普遍存在，如公共政策的替代执行、附加执行、盲目执行、选择执行、条件执行、象征执行、拒不执行等，使我国公共政策执行力度大打折扣，政策执行效果不尽人意，政府公信力严重降低。针对此，改善政策执行资源环境条件、扩大政策执行公众参与范围就显得十分迫切和必要。
关键词 公共政策执行 体制机制 资源环境 公众参与
作者简介：李江远，河北省宽城满族自治县质量技术监督局科员，中共湖南省委党校行政管理专业硕士，研究方向：公共政策；石琦，湖南省花垣县委党校教师，湖南省委党校科社专业硕士，研究方向：民主政治。
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-140-02
一、改善政策执行资源环境条件
（一）提供充足资源
为政策执行提供充足的经费、人力、信息、权威资源。笔者认为，国家对这四种资源的提供应有一个顺序。首先，政策本身应被赋予权威资源，即被赋予权威性，只有有权威性，政策执行才有基本的力度，也是其被执行下去的先决条件。这就需要国家在制定此政策时附加政策运行相关条款，如在地方具体贯彻、执行此政策时，对政策执行者的行为要求有哪些，对政府的支持方面提哪些要求，对政府或政策执行者没有按照中央既定规划执行此政策或者在执行政策过程中出现的执行不力该怎样处理、处罚等。其次是经费的提供，经费必须充足，如果政策执行缺乏资金支持，运转不开，肯定会使政策执行不畅。在中央制定的政策中，以“家电下乡”和“种粮补贴”为例，如果在农民买了下乡的家电后，去领取国家那13%的补贴，而领取不到；农民响应国家号召，多种粮食，积极生产，但领取不到那提高其种粮积极性的补贴，政策何以推行！人力和信息资源应该是同时提供的。在政策有了执行下去的权威、经费后，需要人来执行或推行，这时候人力资源的重要性就显现出来了，政策执行者或推行者的需求、动机、行为需要合理引导、规范，以使政策执行科学化；同时，信息应是畅通的，否则在政策执行、推行的过程中会因信息闭塞而失去很多政策控制、监督、创新的渠道。
（二）优化政策环境
首先要加强政策宣传。政策宣传是政策执行活动的重要组成部分。毛泽东同志曾经指出：“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。有关政策的问题，一般地都应在党的报纸上或者刊物上进行宣传。”通过多种形式的政策宣传，要使政策执行者和政策对象认真领会和理解政策目标和具体的政策内容，从而认同政策，为有效地执行政策奠定坚实的思想基础，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感，为政策的有效执行形成良好的政策环境，并且为政策执行者建构广泛的社会监控系统和舆论监督系统，减少政策执行的失范行为。
其次要破除官场文化对政策执行的影响。影响政策有效执行、使政策执行者行为失范的政策环境因素中政治、经济、社会心理、自然生态环境等，与政策执行关系最近，影响最直接的是政治环境中的官场文化。这种政治文化环境对政策执行者的需求、动机、行为的影响比一般的政治因素、经济环境、自然生态环境、社会心理因素更大，所以，破除官场文化对政策执行的影响是非常必要的。
官场文化就像无形的“力场”弥漫在官场，无时无刻不在影响着官员的思维。一是容易使官员产生狭隘的地域观念，习惯于以本地本部门为中心，看不到局部在全局中的位置，在利益调整中斤斤计较、在资源开发中画地为牢，缺乏开放的思维和开阔的胸襟。二是容易使官员产生固步自封思想，对已经取得的成绩自我陶醉，不是主动创造经验，而是满足于照抄照搬或是等待别人拿出经验。三是容易使官员产生无所作为的心态，总是强调与发达地区客观条件的差异、满足于比上不足比下有余，坐等中央优惠政策或依赖中央的政策扶持，办事风格相当被动。四是容易产生“土皇帝”心理，在自己管辖的领地“老子天下第一”，什么法律、法规、上级的指示、中央的政策统统不在话下。在这种思维“定势”下形成了一些官场习俗：不尊重正式规则，却热衷于研究潜规则；不问正确与否、只问来头大小；不求建功立业、只求不犯错误；也造成了少数主要官员作风专横、敢于背离中央政策精神另搞一套，而一般官员则逆来顺受、见怪不怪的官场条件。在我国，在官场文化思维定势下，支配着公共政策执行者需求、动机、行为的并不完全是那些公开宣称的冠冕堂皇的道德法令，而是存在另一套不便明说的、隐匿在正式法规下面的属于官场文化最主要组成部分的规则系统—“潜规则”，其对政策执行行为，政策执行效果的影响之直接和巨大大有“超越所有”之势。
潜规则的最突出的特点就是它的“潜”性，它隐藏于正式法规之下，被人们私下认可，在社会行为主体的互动中自发生成，强化了互动各方对彼此行为预期的稳定性。这种在实际上得到遵从的规矩，背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可。
基于此，我们认为应改造官场文化环境，提高政府官员的思想认识，科学化、规范化官员的需求、动机、行为标准，建立相应的潜规则预防、治理、惩罚机制，使官场潜规则失去发生和传播的途径，从源头上将其遏制，从而形成良好的社会风尚，优化政策执行环境，为我国公共政策执行保驾护航。
二、扩大政策执行公众参与范围
（一）加强目标群体的政治社会化
政治社会化是指人们在特定的政治关系中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程。政策执行目标群体的政治社会化能够赋予目标群体以特定的政治人格和政治能力，使之积极参与国家公共政策。对于目标群体来说，政治社会化是其政治成长和发展的持续过程，这个成长和发展由两个方面构成：一种是政治人格的形成和成熟过程。目标群体在政治社会化过程中，通过特定的途径和媒介，获得特定的政治知识，从而逐步形成了特定的政治心理和政治思想。单个目标群体所拥有的这种政治心理和政治思想的总和，就形成了特定的政治人格。这种政治心理和政治思想的获得过程，也就是特定政治人格的形成和成长过程。二是政治能力的形成和提高过程。目标群体政治能力的形成和提高既有赖于人们对于政治生活规则和规范的认识和掌握，也有赖于人们对于政治生活技能和素质的掌握和拥有，而这些都是通过政治社会化过程来推动、实行和展开的。由此可见，政治社会化是帮助政策执行目标群体进入、适应和参与政策的桥梁。 目标群体的政治社会化对于公共政策的维持或改变具有重要影响，这种影响主要是通过造成人们对于现有政策的认同或不认同的政治心理和政治思想来实现的。当政治社会化过程造成目标群体对政策的强烈认同的政治心理和政治思想时，它对于现有政策体系具有极大的维系作用。反之，当政治社会化过程使目标群体对现有政策离心离德，乃至要求推翻现有政策而代之以新的政策时，它对于现有政策体系具有极大的摧毁作用。而当政治社会化过程使目标群体对于现有政策体系认同减弱或不能使这种认同得到强化时，它客观上是在消极地削弱着现有政策体系的稳固和政治功能。
（二）加强执行部门与公众的联动
一个开放、有序的政府公共政策执行体系，能够增强公众的认同感，加强政府与公众的互动，同时也能降低交易费用。经济学上的交易费用指完成交易所必须的度量、界定和保证产权，搜寻伙伴和交易价格，进行交易裁判，定立交易合约、执行交易和监督违约的行为并对之制裁，维护交易秩序的各种费用的总和。加强政府政策执行部门与公众的互动，使执行的程序、规则为公众所知，能够使政策执行透明化，提高公众参与政策执行的积极性，在政策执行的过程中由于有了公众的参与（这里，如果对特别被认可和为大多数人所接受的政策，公众会自愿甚至志愿性地加入），政策执行成本会降低，政策执行更能左右逢源。通过网络和公众联动起来。政策执行部门可以通过网络向公众宣传政策，以得到公众对政策的理解和支持；也可以通过网络征求意见，了解公众切实需要以明确政策方向；还可以通过网络向公众寻求帮助，如拆迁政策中对钉子户可以采取请其亲人“说服”等，这时可以采取必要的奖励措施来赢得更多的帮助。接受公众对政策执行的监督。政策执行过程中可能存在公众不理解之处，这时政策执行部门应接受公众的询问并认真解答，消除其顾虑；并且，对政策执行的主要负责人、财政情况等要公开，如果政策在执行过程中侵害了公众利益，公众有“诉苦”之道，对政策执行财政的监督可以减少很多贪污、受贿的暗箱操作渠道。扩大公众听证制度范围。我们主张扩大听证制度的实施范围，只要涉及到相关利益者的利益，都可以实施听证，不仅在价格领域实施听证，在政府政策执行领域也要求实施听证，如重大的工程决策。公众只有了解公共政策的内涵，并且真正参与公共政策过程，才能产生对政府以及对公共政策的信任与支持。
参考文献：
[1]毛泽东选集（第四卷）．人民出版社．1991．
[2]邓小平文选（第二卷）．人民出版社．1983．
[3]王学杰．湖南公共政策执行力研究报告．长沙：湖南人民出版社．2011．
[4]谢炜．中国公共政策执行中的利益关系研究.学林出版社．2009．
[5]王浦劬．政治学基础．北京大学出版社．2006．
[6]张为赢．经济研究——所有制、治理结构与委托代理关系．经济研究．1996．
[7]汤珂，李江远．对中国特色社会主义廉政文化建设路径的思考．廉洁从政研究．湖南人民出版社．2011．
关键词 公共政策执行 体制机制 资源环境 公众参与
作者简介：李江远，河北省宽城满族自治县质量技术监督局科员，中共湖南省委党校行政管理专业硕士，研究方向：公共政策；石琦，湖南省花垣县委党校教师，湖南省委党校科社专业硕士，研究方向：民主政治。
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-140-02
一、改善政策执行资源环境条件
（一）提供充足资源
为政策执行提供充足的经费、人力、信息、权威资源。笔者认为，国家对这四种资源的提供应有一个顺序。首先，政策本身应被赋予权威资源，即被赋予权威性，只有有权威性，政策执行才有基本的力度，也是其被执行下去的先决条件。这就需要国家在制定此政策时附加政策运行相关条款，如在地方具体贯彻、执行此政策时，对政策执行者的行为要求有哪些，对政府的支持方面提哪些要求，对政府或政策执行者没有按照中央既定规划执行此政策或者在执行政策过程中出现的执行不力该怎样处理、处罚等。其次是经费的提供，经费必须充足，如果政策执行缺乏资金支持，运转不开，肯定会使政策执行不畅。在中央制定的政策中，以“家电下乡”和“种粮补贴”为例，如果在农民买了下乡的家电后，去领取国家那13%的补贴，而领取不到；农民响应国家号召，多种粮食，积极生产，但领取不到那提高其种粮积极性的补贴，政策何以推行！人力和信息资源应该是同时提供的。在政策有了执行下去的权威、经费后，需要人来执行或推行，这时候人力资源的重要性就显现出来了，政策执行者或推行者的需求、动机、行为需要合理引导、规范，以使政策执行科学化；同时，信息应是畅通的，否则在政策执行、推行的过程中会因信息闭塞而失去很多政策控制、监督、创新的渠道。
（二）优化政策环境
首先要加强政策宣传。政策宣传是政策执行活动的重要组成部分。毛泽东同志曾经指出：“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。有关政策的问题，一般地都应在党的报纸上或者刊物上进行宣传。”通过多种形式的政策宣传，要使政策执行者和政策对象认真领会和理解政策目标和具体的政策内容，从而认同政策，为有效地执行政策奠定坚实的思想基础，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感，为政策的有效执行形成良好的政策环境，并且为政策执行者建构广泛的社会监控系统和舆论监督系统，减少政策执行的失范行为。
其次要破除官场文化对政策执行的影响。影响政策有效执行、使政策执行者行为失范的政策环境因素中政治、经济、社会心理、自然生态环境等，与政策执行关系最近，影响最直接的是政治环境中的官场文化。这种政治文化环境对政策执行者的需求、动机、行为的影响比一般的政治因素、经济环境、自然生态环境、社会心理因素更大，所以，破除官场文化对政策执行的影响是非常必要的。
官场文化就像无形的“力场”弥漫在官场，无时无刻不在影响着官员的思维。一是容易使官员产生狭隘的地域观念，习惯于以本地本部门为中心，看不到局部在全局中的位置，在利益调整中斤斤计较、在资源开发中画地为牢，缺乏开放的思维和开阔的胸襟。二是容易使官员产生固步自封思想，对已经取得的成绩自我陶醉，不是主动创造经验，而是满足于照抄照搬或是等待别人拿出经验。三是容易使官员产生无所作为的心态，总是强调与发达地区客观条件的差异、满足于比上不足比下有余，坐等中央优惠政策或依赖中央的政策扶持，办事风格相当被动。四是容易产生“土皇帝”心理，在自己管辖的领地“老子天下第一”，什么法律、法规、上级的指示、中央的政策统统不在话下。在这种思维“定势”下形成了一些官场习俗：不尊重正式规则，却热衷于研究潜规则；不问正确与否、只问来头大小；不求建功立业、只求不犯错误；也造成了少数主要官员作风专横、敢于背离中央政策精神另搞一套，而一般官员则逆来顺受、见怪不怪的官场条件。在我国，在官场文化思维定势下，支配着公共政策执行者需求、动机、行为的并不完全是那些公开宣称的冠冕堂皇的道德法令，而是存在另一套不便明说的、隐匿在正式法规下面的属于官场文化最主要组成部分的规则系统—“潜规则”，其对政策执行行为，政策执行效果的影响之直接和巨大大有“超越所有”之势。
潜规则的最突出的特点就是它的“潜”性，它隐藏于正式法规之下，被人们私下认可，在社会行为主体的互动中自发生成，强化了互动各方对彼此行为预期的稳定性。这种在实际上得到遵从的规矩，背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可。
基于此，我们认为应改造官场文化环境，提高政府官员的思想认识，科学化、规范化官员的需求、动机、行为标准，建立相应的潜规则预防、治理、惩罚机制，使官场潜规则失去发生和传播的途径，从源头上将其遏制，从而形成良好的社会风尚，优化政策执行环境，为我国公共政策执行保驾护航。
二、扩大政策执行公众参与范围
（一）加强目标群体的政治社会化
政治社会化是指人们在特定的政治关系中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程。政策执行目标群体的政治社会化能够赋予目标群体以特定的政治人格和政治能力，使之积极参与国家公共政策。对于目标群体来说，政治社会化是其政治成长和发展的持续过程，这个成长和发展由两个方面构成：一种是政治人格的形成和成熟过程。目标群体在政治社会化过程中，通过特定的途径和媒介，获得特定的政治知识，从而逐步形成了特定的政治心理和政治思想。单个目标群体所拥有的这种政治心理和政治思想的总和，就形成了特定的政治人格。这种政治心理和政治思想的获得过程，也就是特定政治人格的形成和成长过程。二是政治能力的形成和提高过程。目标群体政治能力的形成和提高既有赖于人们对于政治生活规则和规范的认识和掌握，也有赖于人们对于政治生活技能和素质的掌握和拥有，而这些都是通过政治社会化过程来推动、实行和展开的。由此可见，政治社会化是帮助政策执行目标群体进入、适应和参与政策的桥梁。 目标群体的政治社会化对于公共政策的维持或改变具有重要影响，这种影响主要是通过造成人们对于现有政策的认同或不认同的政治心理和政治思想来实现的。当政治社会化过程造成目标群体对政策的强烈认同的政治心理和政治思想时，它对于现有政策体系具有极大的维系作用。反之，当政治社会化过程使目标群体对现有政策离心离德，乃至要求推翻现有政策而代之以新的政策时，它对于现有政策体系具有极大的摧毁作用。而当政治社会化过程使目标群体对于现有政策体系认同减弱或不能使这种认同得到强化时，它客观上是在消极地削弱着现有政策体系的稳固和政治功能。
（二）加强执行部门与公众的联动
一个开放、有序的政府公共政策执行体系，能够增强公众的认同感，加强政府与公众的互动，同时也能降低交易费用。经济学上的交易费用指完成交易所必须的度量、界定和保证产权，搜寻伙伴和交易价格，进行交易裁判，定立交易合约、执行交易和监督违约的行为并对之制裁，维护交易秩序的各种费用的总和。加强政府政策执行部门与公众的互动，使执行的程序、规则为公众所知，能够使政策执行透明化，提高公众参与政策执行的积极性，在政策执行的过程中由于有了公众的参与（这里，如果对特别被认可和为大多数人所接受的政策，公众会自愿甚至志愿性地加入），政策执行成本会降低，政策执行更能左右逢源。通过网络和公众联动起来。政策执行部门可以通过网络向公众宣传政策，以得到公众对政策的理解和支持；也可以通过网络征求意见，了解公众切实需要以明确政策方向；还可以通过网络向公众寻求帮助，如拆迁政策中对钉子户可以采取请其亲人“说服”等，这时可以采取必要的奖励措施来赢得更多的帮助。接受公众对政策执行的监督。政策执行过程中可能存在公众不理解之处，这时政策执行部门应接受公众的询问并认真解答，消除其顾虑；并且，对政策执行的主要负责人、财政情况等要公开，如果政策在执行过程中侵害了公众利益，公众有“诉苦”之道，对政策执行财政的监督可以减少很多贪污、受贿的暗箱操作渠道。扩大公众听证制度范围。我们主张扩大听证制度的实施范围，只要涉及到相关利益者的利益，都可以实施听证，不仅在价格领域实施听证，在政府政策执行领域也要求实施听证，如重大的工程决策。公众只有了解公共政策的内涵，并且真正参与公共政策过程，才能产生对政府以及对公共政策的信任与支持。
参考文献：
[1]毛泽东选集（第四卷）．人民出版社．1991．
[2]邓小平文选（第二卷）．人民出版社．1983．
[3]王学杰．湖南公共政策执行力研究报告．长沙：湖南人民出版社．2011．
[4]谢炜．中国公共政策执行中的利益关系研究.学林出版社．2009．
[5]王浦劬．政治学基础．北京大学出版社．2006．
[6]张为赢．经济研究——所有制、治理结构与委托代理关系．经济研究．1996．
[7]汤珂，李江远．对中国特色社会主义廉政文化建设路径的思考．廉洁从政研究．湖南人民出版社．2011．