城市化的快速发展,对我国保持改革开放以来30多年的经济高增长发挥了重大的推动作用,但也带来一些问题,城市人口的急速扩张导致对城市土地和水资源、基础设施、公共服务等需求的膨胀,在部分地方甚至已经超出了城市的承载能力,一方面对城市居民的生产、生活带来了现实的负面影响,另一方面更加大了资源和环境的压力。
　　一、我国进入城市化加速发展时期
　　改革开放30年来,中国经历了人类历史上最大规模的农村人口向城市的转移,由此带来城市化的快速发展。在过去的30年里,中国城市化率提高了27.8个百分点,平均每年提高0.93个百分点。截至2008年末,中国城镇人口突破6亿大关,达到6.07亿人,城镇化率为45.7%。
　　从纵向看,21世纪以来,中国城市化进入一个加速发展阶段。进入本世纪以来,随着中央明确提出“城镇化战略”,加入WTO后中国工业化速度加快,以及应对亚洲金融危机加大对城市基础设施和城市建设的投资,中国的城市人口容量迅速扩大,形成了城市化的高潮。从2000年到2008年,中国年均城市化率提高了1.27个百分点,是1949年以来中国城市化发展以来最快的一个时期,高于1949—1997年的平均发展速度,也高于1979—1999年的平均发展速度。从横向看,中国是世界近代史上城市化速度发展最快的国家。中国的城市化率从20%提升40%只用了22年的时间,而城市化率相同比例的提升,英国大概花了120年,法国是100年,德国是80年,美国40年,日本30年。
　　二、过快增长的城市化开始超出城市承载能力
　　30年来中国城市化的快速发展,既是改革开放前在一定程度上被压抑的城市化潜能释放出来的结果,也是改革开放后工业化、市场化、全球化三种力量共同推动的结果。快速发展的城市化,一方面带来了大规模的城市基础设施、住宅建设的投资需求,另一方面通过农村人口转移所形成的生活方式变化带来了巨大的消费需求,从而从投资和消费上拉动了中国经济社会的持续快速发展。
　　城市化发展速度逐渐超出城市的承载能力,具体表现在四个方面:一是部分大城市发展规模超过了自身资源环境承载力,导致城市过度拥挤、资源过度开发利用、地下水位下降、空气污染上升、自然环境恶化等严重的自然环境问题,并带来城市发展成本大幅度上升;二是城市人口扩张超过了城市经济承载力,城市提供就业岗位增长速度慢于就业人口增长的速度,导致城市失业增长,进而加剧城市贫困与城市犯罪;三是城市发展速度超过了城市社会承载力,导致城市的基础教育、公共医疗、社会保障、公共住宅、公共基础设施等公共品和公共服务的短缺,由此造成不同城市人群享受公共服务差距加大、社会发展矛盾与冲突加剧;四是很多地方的城市化更多地表现为“土地城市化”,由于“土地城市化”的速度惊人,城市郊区“圈地”此起彼伏,尤其是“超速”城镇化和与之伴生的“圈地”行为,导致城镇周围的空间严重失控,耕地面积锐减,产生了大量失地农民和城市边缘人群。
　　三、建议
　　(一)根据资源环境承载能力完善城镇体系规划
　　在全国范围内建立一个基于资源环境承载能力的城镇体系规划,合理确定城市发展规模,并通过行政和经济的措施来达到控制城市规模增长的目的。因地制宜,针对不同地区和城市的资源环境承载力,制定一套系统的限制或者鼓励政策,使之与该地区的资源环境相适应,减少城市化过程中城市发展的宏观成本。对于资源环境承载力已经达到或者严重超过承载力,需要付出极大成本才能够提高承载力的城市,要适度限制城市规模的扩张;鼓励资源环境承载力较好的区域多发展城市,鼓励资源环境承载力好的城市多聚集产业和人口。
　　(二)保持合理的城市化发展速度
　　根据国情国力保持合理的城乡比例,尤其针对城市资源环境承载能力提高和变化情况,科学设定各个阶段适度合理的城市化发展水平,从根本上遏制冒进式城市化和空间失控的态势,避免由此而带来的资源、环境和社会问题。
　　(三)通过产业布局调整和加强就业培训,提高城市经济承载力
　　在城市化进程中,伴随着城市经济大发展,就业机会的增加,农村人口向城市迁移是非常正常的现象。但是,在中国城市化过程中,由于城市偏重发展资本、技术密集型产业,城市提供的就业岗位不足,加上,对农民就业培训不及时、不到位,大量农民进城市导致城市失业率增加,从而带来城市贫困人口增加。可见,通过调整产业结构,大力发展各类职业培训,是提升城市经济承载力的重要路径。
　　(四)增加城市公共服务供给,提高社会承载力
　　要进一步加强城市特别是中小城市的公共基础设施和公共服务建设,通过修建更多的学校、医院、文化设施、体育等场所,为城市居民提供满足基本需求的公共服务。特别是在城市化进程快速发展的阶段,城市基础设施建设和公共服务供给要超前地把大量城市流动人口的基本生活和发展的需要考虑在内。
　　(作者单位:国家发展改革委产业发展研究所)