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摘 要 生态文明建设关系人民群众的福祉和未来，绿色发展引领生态文明建设。分析了目前广西在生态文明和绿色发展制度建设中存在的问题，包括环境与经济发展综合决策机制仍需完善、绿色经济政策体系尚不完善、环境监管监督机制不完善等，最后提出强化国土空间开发保护、推进生态城乡建设、加强生态文明制度建设等建议。
关键词 生态文明；绿色发展；制度建设；广西
中图分类号：F205；F313 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.031
生态文明源于对发展的反思，也是对发展的提升，事关当代人的民生福祉和后代人的发展空间[1-2]。保护生态环境、促进绿色发展是世界各国利益的汇合点。近年来，中国大力建设“美丽中国”，生态文明建设扎实推进。广西长期以来高度重视生态文明建设，2006年启动实施了生态省（区）建设，2010年作出推进生态文明示范区建设的决定，2011年明确将建设生态文明示范区列为“五区”建设战略任务之一，确立了“生态立区，绿色崛起”的发展战略，提出生态文明建设和经济发展“两不误”“双促进”的要求，从2013年起，分“清洁乡村”“生态乡村”“宜居乡村”“幸福乡村”四个阶段开展推进“美丽广西”乡村建设重大活动，使广西以更加洁净、更加优美、更加和谐、更加自信的形象展现在世人面前，2016年明确提出要不断巩固和发展广西“山清水秀的自然生态”，走出具有广西特点的绿色转型、绿色崛起之路[3]。经过长期不懈的努力，通过着力推进大气、水、土壤污染防治“三个十条”的贯彻落实，不断加大生态保护建设力度，强化环境监管执法等措施，广西在地区生产总值高速增长的同时，生态环境质量总体保持优良。2016年，广西城市环境空气质量优良天数比例93.5%；地表水Ⅰ—Ⅲ类水质比例94.8%；城市集中式饮用水水源地水量达标率93.0%；近岸海域水质优良率81.8%；全区森林覆盖率62.3%，生态环境状况良好[4]。当前，广西正处于工业化、城镇化加速发展的重要时期，实现绿色发展面临空前压力与挑战，发展不平衡、不可持续问题日益突出，资源环境约束继续加强。为推动制度创新，研究归纳了广西在生态文明和绿色发展的制度建设中的主要问题，并提出相应的对策措施，为促进区域生态文明和绿色转型提供参考。
1 广西生态文明和绿色发展制度建设中存在的主要问题
广西的生态文明建设虽然起步较早，但在机制体制建设方面仍存在顶层设计不足、执行力不强、配套措施缺乏等问题。
1.1 环境与经济发展综合决策机制仍需完善
1.1.1 生态环境保护意识亟待加强
根据中央环保督查组对广西的反馈意见指出，决策层生态环境保护意识亟待加强。部分地方领导对生态保护特别是原生生态系统保护的重要性认识不足，对一些趋势性、风险性生态环境问题危机意识不强[5]。
1.1.2 管理合力尚未形成
生态环境保护相关职能分散在许多部门，而各部门之间协调、合作较难。跨区域、跨流域环境管理体制亟待改革。
1.1.3 政绩考核体系亟待完善
以GDP为主导的政绩考核现状尚未根本改变，2016年各设区市绩效考评指标体系中生态建设类指标权重比2015年有所下降。
1.2 绿色经济政策体系尚不完善
1.2.1 “四权”交易制度处于探索阶段
广西的用能权、用水权、碳排放权初始分配制度改革有待进一步探索，市场化排污权交易尚未建立起有效的平台。
1.2.2 生态补偿机制不完善
流域生态补偿机制尚未建立，多元化投融资机制仍不完善，融资渠道和主体单一、投入不足。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在整治项目与资金投入上难以形成合力。生态补偿领域过窄、标准偏低。
1.2.3 绿色发展价格体系尚未形成
资源性产品定价机制不完善，如资源产权市场化程度低，对垄断行业的成本监管缺乏科学手段和制度性规定，资源税费和环保税费整体偏低。再生资源价格高于初始资源价格，导致资源再生、循环利用的动力不足。废弃物处理成本高于排放成本，使治理污染主动性不强。
1.3 环境监管监督机制不完善
1.3.1 生态环境法律法规体系不健全
循环经济、生态修复、环境公益诉讼、生态补偿等重点领域的法规尚未出台，环保责任追究和环境损害赔偿制度有待进一步加强。地方相关配套法规和具体措施落实不到位，甚至存在虚位现象。
1.3.2 监督考核机制尚未健全
绩效考评、政绩考核机制有待完善，生态环境损害责任追究、环保督察巡视等制度急需落地，自治区级以下环境保护机构监测监察执法垂直管理制度改革有待推进。环境执法及监管有待提升，基层环保队伍建设严重不足，尚未形成系统管理机制。
1.3.3 支撑体系尚未建立
促进循环经济发展的体制机制尚不健全；跨省、跨地市、跨流域、跨部门的横向管理体制尚在探索阶段；绿色经济发展的各方面均存在技术人才和高技能人才缺乏的问题；科技创新的管理体制和运行机制需进一步完善；公众参与生态文明建设的机制有待健全。广西科技进步水平指数为42.09%，在全国排第25位[6]；研究与试验发展经费支出占GDP的比重仅0.65%，在全国排第26位[7]，排名都靠后。
2 推進广西生态文明和绿色发展制度建设的建议
2.1 强化国土空间开发保护
2.1.1 统筹空间布局，推动多规合一
以主体功能区为基础，推动国民经济和社会发展规划、城镇规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”。合理划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护三条红线，制订差异化空间开发管控措施。 2.1.2 基于生态承载力，优化区域产业布局
积极开展土地资源环境承载力评价，把资源承载能力、生态环境容量等生态承载力作为经济活动的重要前提，探索建立资源环境承载力监测预警机制，加快调整发展规划和产业结构，优化区域产业布局。
2.1.3 探索建立以国家公园为主体的自然保护地体系
结合广西区情整合建立自然保护地试点，稳步推进国家公园的建设。建立自然保护地社区发展机制，确保社区居民能参与国家公园规划、建设和运营的整个过程并分享国家公园发展旅游等带来的经济收益，形成保护与利用的良性循环。推动社区、企业、社会组织、游客等相关利益群体的参与，形成合力，促使国家公园持续稳定发展。
2.2 推进生态城乡建设
2.2.1 全面提升城镇功能
实施城镇承载能力提升百项建设工程，提升城镇基础设施建设水平，增强城镇综合承载能力和竞争力。推进海绵城市建设，加快建设绿色城市、智慧城市、人文城市等新型城市。
2.2.2 辐射带动新农村建设
推动基础设施和公共服务向农村延伸，继续深入推进“美丽广西”乡村建设活动，开展农村垃圾专项治理两年攻坚活动，全面改善农村人居环境。加快农村教育、社会保障、医疗卫生、文化等事业发展，推进城乡基本公共服务均等化。推动农村产业融合发展，让农民享受增值利益。推动智慧乡村建设，构建城乡一体化发展新机制。
2.2.3 以生态扶贫推动脱贫攻坚
结合贫困地区实际，扎实推进精准扶贫。发挥贫困地区的资源优势，发展生态农业、农林牧复合产业、生态旅游等双赢项目，打造特色生态产业品牌，构建区域生态产业，因地制宜发展特色生态产业。健全生态精准扶贫良性运行机制，为贫困区域提供长效发展动力。
2.2.4 完善生态文明示范建设
深入实施生态广西战略，创建一批生态文明建设示范区，强化后续监督与管理，持续提升生态文明示范建设水平。
2.3 加强生态文明制度建设
2.3.1 强化法制建设
制定、修订和完善涉及水、大气、土壤、生态、危废管理、考核等的地方性法规、规章和规范性文件；及时清理不利于生态文明建设的地方性法规、规章和规范性文件；实行最严格的环境损害赔偿制度，不断健全制度体系。建立最严密的生态环境执法体制，严格执行相关法律法规，强化生态环境权益保障。加强各级人大、司法、社会等渠道对生态文明建设的监督，激励和提高广大公众积极参与生态文明建设的积极性和责任感，监督有关部门依法行政。
2.3.2 健全决策机制
强化党政同责和一岗双责，以制度强化观念，健全完善并严格落实适应绿色发展要求的党政领导干部政绩考核和生态环境损害责任追究制度，加大压力传导。强化组织领导保障，推动形成党政政府领导、人大政协推动、相关部门齐抓共管、社会公众广泛参与的工作格局。建立多方参与的政策制定机制，提升绿色决策水平。加强对生态文明建设的政策法规执行、资金项目绩效、开发利用情况等方面的审计，完善绿色发展评价体系。
2.3.3 完善环保管理体制
推进环境管理制度改革，建立健全自然资源资产产权和用途管制、资源有偿使用和生态补偿、生态红线管理、建设項目环境监理制度，以及用水权初始分配制度和交易制度；分批开展各级自然资源负债表编制工作；建立环境污染损害鉴定评估机制。强化生态环境监管能力建设。
2.3.4 加强资金保障机制建设
充分发挥财政、金融、税收等政策的杠杆作用，强化财政政策整合统筹，加强绿色经济政策引导。建立多元化投入机制，加快推进环境资源税费改革，健全生态补偿机制，制定生态文明建设激励政策。
2.3.5 加快推进科技创新机制完善
加快资源节约、替代、循环利用、污染治理和生态修复等先进适用的关键技术开发，加强技术的示范与推广，建立技术咨询服务体系，强化人才引进与培养。
2.3.6 健全合作机制
借力“一带一路”倡议、打造西南中南地区开放发展新的战略支点、中国—东盟博览会的开放平台，围绕国内区域性或流域性的重大环境问题，强化区域环境协作，完善区域间、国际间的环境治理和应急联动机制、合作机制，提升国际合作水平，共同维护区域生态环境安全。
参考文献：
[1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.
[2] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.
[3] 彭清华.营造“三大生态” 实现“两个建成” 谱写建党百年广西发展新篇章——在中国共产党广西壮族自治区第十一次代表大会上的报告[N].广西日报，2016-11-28（01）.
[4] 广西壮族自治区环境保护厅.2016年广西环境状况公报[R].2017.
[5] 环境保护部.中央第六环境保护督察组向广西壮族自治区反馈督察情况[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201611/t20161117_367748.htm.2016-11-17.
[6] 中国科学技术发展战略研究院.中国区域科技进步评价报告2015[M].北京：科学技术文献出版社，2016.
[7] 广西壮族自治区财政厅，广西壮族自治区科技厅，广西壮族自治区工业和信息化委.关于促进全社会加大研发经费投入的实施意见（征求意见稿）起草说明[R].2018.
（责任编辑：敬廷桃）
关键词 生态文明；绿色发展；制度建设；广西
中图分类号：F205；F313 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.031
生态文明源于对发展的反思，也是对发展的提升，事关当代人的民生福祉和后代人的发展空间[1-2]。保护生态环境、促进绿色发展是世界各国利益的汇合点。近年来，中国大力建设“美丽中国”，生态文明建设扎实推进。广西长期以来高度重视生态文明建设，2006年启动实施了生态省（区）建设，2010年作出推进生态文明示范区建设的决定，2011年明确将建设生态文明示范区列为“五区”建设战略任务之一，确立了“生态立区，绿色崛起”的发展战略，提出生态文明建设和经济发展“两不误”“双促进”的要求，从2013年起，分“清洁乡村”“生态乡村”“宜居乡村”“幸福乡村”四个阶段开展推进“美丽广西”乡村建设重大活动，使广西以更加洁净、更加优美、更加和谐、更加自信的形象展现在世人面前，2016年明确提出要不断巩固和发展广西“山清水秀的自然生态”，走出具有广西特点的绿色转型、绿色崛起之路[3]。经过长期不懈的努力，通过着力推进大气、水、土壤污染防治“三个十条”的贯彻落实，不断加大生态保护建设力度，强化环境监管执法等措施，广西在地区生产总值高速增长的同时，生态环境质量总体保持优良。2016年，广西城市环境空气质量优良天数比例93.5%；地表水Ⅰ—Ⅲ类水质比例94.8%；城市集中式饮用水水源地水量达标率93.0%；近岸海域水质优良率81.8%；全区森林覆盖率62.3%，生态环境状况良好[4]。当前，广西正处于工业化、城镇化加速发展的重要时期，实现绿色发展面临空前压力与挑战，发展不平衡、不可持续问题日益突出，资源环境约束继续加强。为推动制度创新，研究归纳了广西在生态文明和绿色发展的制度建设中的主要问题，并提出相应的对策措施，为促进区域生态文明和绿色转型提供参考。
1 广西生态文明和绿色发展制度建设中存在的主要问题
广西的生态文明建设虽然起步较早，但在机制体制建设方面仍存在顶层设计不足、执行力不强、配套措施缺乏等问题。
1.1 环境与经济发展综合决策机制仍需完善
1.1.1 生态环境保护意识亟待加强
根据中央环保督查组对广西的反馈意见指出，决策层生态环境保护意识亟待加强。部分地方领导对生态保护特别是原生生态系统保护的重要性认识不足，对一些趋势性、风险性生态环境问题危机意识不强[5]。
1.1.2 管理合力尚未形成
生态环境保护相关职能分散在许多部门，而各部门之间协调、合作较难。跨区域、跨流域环境管理体制亟待改革。
1.1.3 政绩考核体系亟待完善
以GDP为主导的政绩考核现状尚未根本改变，2016年各设区市绩效考评指标体系中生态建设类指标权重比2015年有所下降。
1.2 绿色经济政策体系尚不完善
1.2.1 “四权”交易制度处于探索阶段
广西的用能权、用水权、碳排放权初始分配制度改革有待进一步探索，市场化排污权交易尚未建立起有效的平台。
1.2.2 生态补偿机制不完善
流域生态补偿机制尚未建立，多元化投融资机制仍不完善，融资渠道和主体单一、投入不足。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在整治项目与资金投入上难以形成合力。生态补偿领域过窄、标准偏低。
1.2.3 绿色发展价格体系尚未形成
资源性产品定价机制不完善，如资源产权市场化程度低，对垄断行业的成本监管缺乏科学手段和制度性规定，资源税费和环保税费整体偏低。再生资源价格高于初始资源价格，导致资源再生、循环利用的动力不足。废弃物处理成本高于排放成本，使治理污染主动性不强。
1.3 环境监管监督机制不完善
1.3.1 生态环境法律法规体系不健全
循环经济、生态修复、环境公益诉讼、生态补偿等重点领域的法规尚未出台，环保责任追究和环境损害赔偿制度有待进一步加强。地方相关配套法规和具体措施落实不到位，甚至存在虚位现象。
1.3.2 监督考核机制尚未健全
绩效考评、政绩考核机制有待完善，生态环境损害责任追究、环保督察巡视等制度急需落地，自治区级以下环境保护机构监测监察执法垂直管理制度改革有待推进。环境执法及监管有待提升，基层环保队伍建设严重不足，尚未形成系统管理机制。
1.3.3 支撑体系尚未建立
促进循环经济发展的体制机制尚不健全；跨省、跨地市、跨流域、跨部门的横向管理体制尚在探索阶段；绿色经济发展的各方面均存在技术人才和高技能人才缺乏的问题；科技创新的管理体制和运行机制需进一步完善；公众参与生态文明建设的机制有待健全。广西科技进步水平指数为42.09%，在全国排第25位[6]；研究与试验发展经费支出占GDP的比重仅0.65%，在全国排第26位[7]，排名都靠后。
2 推進广西生态文明和绿色发展制度建设的建议
2.1 强化国土空间开发保护
2.1.1 统筹空间布局，推动多规合一
以主体功能区为基础，推动国民经济和社会发展规划、城镇规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”。合理划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护三条红线，制订差异化空间开发管控措施。 2.1.2 基于生态承载力，优化区域产业布局
积极开展土地资源环境承载力评价，把资源承载能力、生态环境容量等生态承载力作为经济活动的重要前提，探索建立资源环境承载力监测预警机制，加快调整发展规划和产业结构，优化区域产业布局。
2.1.3 探索建立以国家公园为主体的自然保护地体系
结合广西区情整合建立自然保护地试点，稳步推进国家公园的建设。建立自然保护地社区发展机制，确保社区居民能参与国家公园规划、建设和运营的整个过程并分享国家公园发展旅游等带来的经济收益，形成保护与利用的良性循环。推动社区、企业、社会组织、游客等相关利益群体的参与，形成合力，促使国家公园持续稳定发展。
2.2 推进生态城乡建设
2.2.1 全面提升城镇功能
实施城镇承载能力提升百项建设工程，提升城镇基础设施建设水平，增强城镇综合承载能力和竞争力。推进海绵城市建设，加快建设绿色城市、智慧城市、人文城市等新型城市。
2.2.2 辐射带动新农村建设
推动基础设施和公共服务向农村延伸，继续深入推进“美丽广西”乡村建设活动，开展农村垃圾专项治理两年攻坚活动，全面改善农村人居环境。加快农村教育、社会保障、医疗卫生、文化等事业发展，推进城乡基本公共服务均等化。推动农村产业融合发展，让农民享受增值利益。推动智慧乡村建设，构建城乡一体化发展新机制。
2.2.3 以生态扶贫推动脱贫攻坚
结合贫困地区实际，扎实推进精准扶贫。发挥贫困地区的资源优势，发展生态农业、农林牧复合产业、生态旅游等双赢项目，打造特色生态产业品牌，构建区域生态产业，因地制宜发展特色生态产业。健全生态精准扶贫良性运行机制，为贫困区域提供长效发展动力。
2.2.4 完善生态文明示范建设
深入实施生态广西战略，创建一批生态文明建设示范区，强化后续监督与管理，持续提升生态文明示范建设水平。
2.3 加强生态文明制度建设
2.3.1 强化法制建设
制定、修订和完善涉及水、大气、土壤、生态、危废管理、考核等的地方性法规、规章和规范性文件；及时清理不利于生态文明建设的地方性法规、规章和规范性文件；实行最严格的环境损害赔偿制度，不断健全制度体系。建立最严密的生态环境执法体制，严格执行相关法律法规，强化生态环境权益保障。加强各级人大、司法、社会等渠道对生态文明建设的监督，激励和提高广大公众积极参与生态文明建设的积极性和责任感，监督有关部门依法行政。
2.3.2 健全决策机制
强化党政同责和一岗双责，以制度强化观念，健全完善并严格落实适应绿色发展要求的党政领导干部政绩考核和生态环境损害责任追究制度，加大压力传导。强化组织领导保障，推动形成党政政府领导、人大政协推动、相关部门齐抓共管、社会公众广泛参与的工作格局。建立多方参与的政策制定机制，提升绿色决策水平。加强对生态文明建设的政策法规执行、资金项目绩效、开发利用情况等方面的审计，完善绿色发展评价体系。
2.3.3 完善环保管理体制
推进环境管理制度改革，建立健全自然资源资产产权和用途管制、资源有偿使用和生态补偿、生态红线管理、建设項目环境监理制度，以及用水权初始分配制度和交易制度；分批开展各级自然资源负债表编制工作；建立环境污染损害鉴定评估机制。强化生态环境监管能力建设。
2.3.4 加强资金保障机制建设
充分发挥财政、金融、税收等政策的杠杆作用，强化财政政策整合统筹，加强绿色经济政策引导。建立多元化投入机制，加快推进环境资源税费改革，健全生态补偿机制，制定生态文明建设激励政策。
2.3.5 加快推进科技创新机制完善
加快资源节约、替代、循环利用、污染治理和生态修复等先进适用的关键技术开发，加强技术的示范与推广，建立技术咨询服务体系，强化人才引进与培养。
2.3.6 健全合作机制
借力“一带一路”倡议、打造西南中南地区开放发展新的战略支点、中国—东盟博览会的开放平台，围绕国内区域性或流域性的重大环境问题，强化区域环境协作，完善区域间、国际间的环境治理和应急联动机制、合作机制，提升国际合作水平，共同维护区域生态环境安全。
参考文献：
[1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.
[2] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.
[3] 彭清华.营造“三大生态” 实现“两个建成” 谱写建党百年广西发展新篇章——在中国共产党广西壮族自治区第十一次代表大会上的报告[N].广西日报，2016-11-28（01）.
[4] 广西壮族自治区环境保护厅.2016年广西环境状况公报[R].2017.
[5] 环境保护部.中央第六环境保护督察组向广西壮族自治区反馈督察情况[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201611/t20161117_367748.htm.2016-11-17.
[6] 中国科学技术发展战略研究院.中国区域科技进步评价报告2015[M].北京：科学技术文献出版社，2016.
[7] 广西壮族自治区财政厅，广西壮族自治区科技厅，广西壮族自治区工业和信息化委.关于促进全社会加大研发经费投入的实施意见（征求意见稿）起草说明[R].2018.
（责任编辑：敬廷桃）