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摘要：末级渠系是渠道的终端，连接着骨干渠道和农田，是农田得到有效灌溉的最后一道工程体系，但由于年久失修，利用系数低，末级渠系的作用已经难以正常发挥。为了充分发挥水利工程设施的作用，特别是解决灌区末级渠道工程配套不足的问题，提高灌溉水利用率，是灌区的必然选择，因此，灌区末级渠道工程建设是十分迫切和非常必要的，它能缓解灌区季节性缺水的矛盾，实现水资源的可持续利用和农业的可持续发展，促进农业生产和农村经济的发展。
关键词：末级渠系改造，节水，作用
一、基本概况
敦煌市党河灌区位于河西走廊最西端，四周被戈壁沙漠环绕，境内拥有闻名于世的人类文化瑰宝莫高窟和沙漠绿洲、月牙泉等风景名胜，是国内重要的旅游城市，多年平均降雨量39.9mm，蒸发量2486mm，风速2.6m/s，干旱少雨，季风强烈，属大陆性干旱气候，为典型的干旱地区和灌溉农业区。年平均气温9.4℃（极限气温为44℃和-28℃），年均日照时数3240h，积温4093℃。土壤主要为灰钙土、荒漠土、沼泽土、盐渍土和草甸土，绿州区主要以腐殖质含量较高的灰钙土为主，地质主要为冲积、淤积黄土状亚沙土层，含盐量小于0.3%，氯离子含量小于0.1%，气候和土壤均适于粮、棉、瓜果、蔬菜等多种农作物的生长，是省内主要的粮棉产地之一。
灌区虽然大搞水利建设，完善田间配套工程，使各级渠道初步形成网络，但因资金缺乏等因素，致使工程老化失修，季节性缺水，灌溉技术落后等方面的问题仍然比较严重。近年来，通过续建配套、节水改造和世行贷款项目的实施，干支渠等骨干工程得到了一定程度的改善。但斗渠及其以下的渠系工程因资金问题，衬砌率低，破损严重，效率低下，加之计量设施不全，给水费计收工作带来了很大困难，制约着灌区经济的可持续稳定发展。
党河灌区是我市唯一的一个大型灌区，灌区于1984年成立，属自流河水灌区，灌溉水源为地表水与地下水，其中地表水资源非常贫乏，可利用水源仅为党河，多年平均径流为2.98亿m3。党河灌区有效灌溉面积为39万亩，建有中型水库一座，即党河水库，总库容4640万立方米，有效库容3100万立方米,全市现有各类机井3180眼，其中：农用机井2695眼，生活用水井337眼，工业用井87眼，其它用井61眼。
二：灌区末级渠系的状况
党河灌区是一个历史悠久的老灌区，由总干渠、西干渠、北干渠、东干渠及25条支渠组成，衬砌输水干渠四条长89.675公里，修建支渠25条长303公里，衬砌296.5公里，完好率97.8%；斗渠1217条、长1139.2公里，衬砌398条长364.4公里，衬砌率为32%，完好率38%；农渠3743条长2324.6公里，衬砌162.7公里，衬砌率为7.0%。由于投入不足，末级渠系基本都为土渠，导致输水过程中“跑、冒、漏”现象非常严重，农业灌溉水的平均利用率只有56%，这就意味着灌区管理单位每供一方水，到农民田间就只剩0.56方水，如果一方水的价格为0.1元钱，农民实际承担的价格就成了0.166元。加重了农民用水负担。
按照"谁受益、谁投资"的原则，斗渠以下渠道归集体所有，应由农民投资建设，但当前农民的收入低，投入渠系工程建设和改造的资金十分有限，必须在末级渠系建设上采取国家、集体、农民各投资一点的办法进行建设。
三、末级渠系工程的地位和作用
水资源短缺与农业用水效率低是制约我市农业生产的重要因素。农业缺水既有水资源总量不足，时空分布不均造成的因素，也与农业灌溉用水存在严重浪费密切相关。农业用水占我市总用水量的90％以上，但灌溉水利用系数只有0.56左右，即使实行精耕细作，单方水生产粮食也只有1公斤左右，仅为发达国家的一半。目前，我市农业年缺水300亿立方米，并且缺水量还随经济增长和人口增加而不断增加。农业节水是一个系统工程，灌区是由水源工程、干渠、支渠、斗渠、农渠和毛渠组成的灌溉网络。单纯对灌区骨干工程进行节水改造并不能解决农业用水短缺和用水浪费的问题。因为大量的斗、农、毛渠没有进行节水改造，输水效率仍然不高，落后的灌溉方式仍然无法转变，用水浪费现象难以消除。因此，只有对骨干工程与末级渠系同时进行节水改造，才能从整体上促进农业节水，提高用水效率，农业缺水问题才能得到解决。
四、末级渠系运行管理中存在的问题及原因分析
没有明确的管理主体，是当前末级渠系运行管理存在的突出问题。主要表现是：一方面末级渠系工程有人用没人管，工程状况持续恶化，农民灌溉用水难以保证。由于地势和工程原因，浇地灌溉时，靠近灌区干、支渠上游的农田容易及时得到灌溉，但下游的农田用水量和时间要求却无法保障，特别是一些下游区域，如像转渠口的定西村，郭家堡的东湾村等，这一现象更为突出。原来由政府行政组织农民对渠道进行的清淤等维修养护任务，由于缺乏相应的协调和组织，上游农民没有维修养护的积极性，而下游农民多次出工后就不可能单独去完成，这就导致本来就已破损严重的末级渠系更为壅堵。另一方面田间灌溉缺乏组织，用水秩序乱，水事纠纷现象突出。每次灌溉时不仅要投入大量劳力看水，而用水也得不到有效的保障，特别是下游的村、组放一次水，需要户户出钱派人看水，否则水夜间根本到不了田间。灌溉得不到有效保证，用水户受益不均，上下游之间用水矛盾尖锐，用水纠纷多，经常出现打架、斗殴的情况。
究其原因主要是一旧的管理体制已被破坏，新的管理体制尚未形成。农村实行联产承包责任制以后，末级渠系原有的产权归属发生了变化，虽然末级渠系名义上仍为“集体”所有，而随着农村社会体制的变革，乡镇、行政村等基层管理组织的管理体制中也已经没有了农田水利基础设施的建设、运行和管理的工作职能，实际上这个“集体”已经消失，末级渠系工程的管理体制变成空白。二是没有建立末级渠系工程产权制度。由于管理体制和产权制度建设滞后，造成末级渠系没有明确的管理主体和产权主体。政府认为既然是农民“集体”资产，就不该由政府投资进行改造；农民认为既没明确归我所有，就不该由我承担管护责任，直接导致工程措施有人用没人管、投入不足、管养不力、加剧了工程恶化趋势。
五、解决末级渠系不配套问题的措施。
1、争取更多资金投入，解决末级渠系工程长期投入不足的问题
农田水利设施具有很强的社会公益性，应该纳入公共财政支持的范畴。农业末级渠系是农田水利设施发挥效益的关键环节。在基层财力不足的条件下，必须加大中央财政对农业末级渠系改造的投资与支持，实行中央和地方共同负责，切实抓好以末级渠系节水改造为重点的小型农田水利工程建设。采取 “以奖代补”、“先建后补”、“民办公助”等方式开展大型灌区末级渠系节水改造，通过改造，形成工程良好、计量设施配套完善的灌溉系统。在灌区灌溉工程设施现状调查的基础上，编制末级渠系节水改造规划。落实末级渠系改造投入来源、方式、分摊比例、监督管理，农民投工投劳的组织方式，以及项目组织模式等。建立完善末级渠系工程的产权制度，将改造完成的末级渠系工程产权明确，归农民用水合作组织所有，水行政主管部门代表政府对末级渠系工程进行产权登记，颁发产权证书，加强产权保护与监督管理。
2、通过民主方式组建用水户协会，实行自我服务、民主管理。
按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，培育以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织，承担末级渠系的维修、使用和管理职责。在深入开展农业用水管理组织现状调查的基础上，编制农民用水户协会规范建设规划。明确农民用水合作组织建设布局、管理范围、管理内容、能力建设及运作管理机制等。引导农民用水户协会进行社团登记，建立健全供水管理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度。近年来，我市组建了56个农民用水户协会，控制面积32万亩，占全灌区面积的82%，这些协会参与管理后，取得了一定的成绩，但总体上看还存在着一些问题，一是自治能力差，有很大一部分的用水户协会没有达到规范的标准，无法真正承担起相应的职责。二是经费得不到保证，协会工作人员积极性不高。
3、深化末级渠系体制改革，落实管护责任主体
因地制宜的推进末级渠系承包责任制和产权制度改革，激发农民用水户自主管理末级渠系供水事务和工程维修的积极性。只有通过推进末级渠系供水管理体制改革，才能提高末级渠系的供水服务水平，增进供水管理者与用水户之间的沟通和理解。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体，引导社会投资，促进产权流动。
4、推进农业末级渠系水价改革，规范水价秩序
农村税费改革后，向农民收取的费用只有水费，由于取消“两工”、实行“一事一议”政策，导致末级渠系建设投入减少，且地方各级政府没有相应的财政资金投入来弥补缺口，水管单位和受益群众都没有对末级渠系进行正常的维修和清淤，导致末级渠道损毁率上升。由于末级渠系是灌区的毛细管，是灌区发挥效益的终端网络，如果这些毛细管被堵塞或网络被破坏，一方面必然导致灌溉系统“上通下阻”，农田浇不上水，致使国家投入巨资改造的大型灌区不能发挥应有效益，造成用水苦乐不均和水资源利用效率低下，农民减产减收，经济承受力下降。另一方面，由于供水服务缺乏保障，用水计量缺乏手段，用水权利和缴费责任边界不清晰、不对称，导致农民产生抵触心理，不愿意交纳水费。要积极推进以终端水价制度为核心的农业水价改革，形成农田水利良性运行机制。在对灌区国有水利工程供水价格和末级渠系水价调查的基础上，测算农业用水定额、农业供水成本、农民水费承受能力，推行终端水价制度，实行国有水利工程水价加末级渠系水价的定价模式，规范末级渠系水价秩序，实行以供定需，定额灌溉，超用加价，节约转让，逐步发挥市场机制促进农业节水的重要作用。
关键词：末级渠系改造，节水，作用
一、基本概况
敦煌市党河灌区位于河西走廊最西端，四周被戈壁沙漠环绕，境内拥有闻名于世的人类文化瑰宝莫高窟和沙漠绿洲、月牙泉等风景名胜，是国内重要的旅游城市，多年平均降雨量39.9mm，蒸发量2486mm，风速2.6m/s，干旱少雨，季风强烈，属大陆性干旱气候，为典型的干旱地区和灌溉农业区。年平均气温9.4℃（极限气温为44℃和-28℃），年均日照时数3240h，积温4093℃。土壤主要为灰钙土、荒漠土、沼泽土、盐渍土和草甸土，绿州区主要以腐殖质含量较高的灰钙土为主，地质主要为冲积、淤积黄土状亚沙土层，含盐量小于0.3%，氯离子含量小于0.1%，气候和土壤均适于粮、棉、瓜果、蔬菜等多种农作物的生长，是省内主要的粮棉产地之一。
灌区虽然大搞水利建设，完善田间配套工程，使各级渠道初步形成网络，但因资金缺乏等因素，致使工程老化失修，季节性缺水，灌溉技术落后等方面的问题仍然比较严重。近年来，通过续建配套、节水改造和世行贷款项目的实施，干支渠等骨干工程得到了一定程度的改善。但斗渠及其以下的渠系工程因资金问题，衬砌率低，破损严重，效率低下，加之计量设施不全，给水费计收工作带来了很大困难，制约着灌区经济的可持续稳定发展。
党河灌区是我市唯一的一个大型灌区，灌区于1984年成立，属自流河水灌区，灌溉水源为地表水与地下水，其中地表水资源非常贫乏，可利用水源仅为党河，多年平均径流为2.98亿m3。党河灌区有效灌溉面积为39万亩，建有中型水库一座，即党河水库，总库容4640万立方米，有效库容3100万立方米,全市现有各类机井3180眼，其中：农用机井2695眼，生活用水井337眼，工业用井87眼，其它用井61眼。
二：灌区末级渠系的状况
党河灌区是一个历史悠久的老灌区，由总干渠、西干渠、北干渠、东干渠及25条支渠组成，衬砌输水干渠四条长89.675公里，修建支渠25条长303公里，衬砌296.5公里，完好率97.8%；斗渠1217条、长1139.2公里，衬砌398条长364.4公里，衬砌率为32%，完好率38%；农渠3743条长2324.6公里，衬砌162.7公里，衬砌率为7.0%。由于投入不足，末级渠系基本都为土渠，导致输水过程中“跑、冒、漏”现象非常严重，农业灌溉水的平均利用率只有56%，这就意味着灌区管理单位每供一方水，到农民田间就只剩0.56方水，如果一方水的价格为0.1元钱，农民实际承担的价格就成了0.166元。加重了农民用水负担。
按照"谁受益、谁投资"的原则，斗渠以下渠道归集体所有，应由农民投资建设，但当前农民的收入低，投入渠系工程建设和改造的资金十分有限，必须在末级渠系建设上采取国家、集体、农民各投资一点的办法进行建设。
三、末级渠系工程的地位和作用
水资源短缺与农业用水效率低是制约我市农业生产的重要因素。农业缺水既有水资源总量不足，时空分布不均造成的因素，也与农业灌溉用水存在严重浪费密切相关。农业用水占我市总用水量的90％以上，但灌溉水利用系数只有0.56左右，即使实行精耕细作，单方水生产粮食也只有1公斤左右，仅为发达国家的一半。目前，我市农业年缺水300亿立方米，并且缺水量还随经济增长和人口增加而不断增加。农业节水是一个系统工程，灌区是由水源工程、干渠、支渠、斗渠、农渠和毛渠组成的灌溉网络。单纯对灌区骨干工程进行节水改造并不能解决农业用水短缺和用水浪费的问题。因为大量的斗、农、毛渠没有进行节水改造，输水效率仍然不高，落后的灌溉方式仍然无法转变，用水浪费现象难以消除。因此，只有对骨干工程与末级渠系同时进行节水改造，才能从整体上促进农业节水，提高用水效率，农业缺水问题才能得到解决。
四、末级渠系运行管理中存在的问题及原因分析
没有明确的管理主体，是当前末级渠系运行管理存在的突出问题。主要表现是：一方面末级渠系工程有人用没人管，工程状况持续恶化，农民灌溉用水难以保证。由于地势和工程原因，浇地灌溉时，靠近灌区干、支渠上游的农田容易及时得到灌溉，但下游的农田用水量和时间要求却无法保障，特别是一些下游区域，如像转渠口的定西村，郭家堡的东湾村等，这一现象更为突出。原来由政府行政组织农民对渠道进行的清淤等维修养护任务，由于缺乏相应的协调和组织，上游农民没有维修养护的积极性，而下游农民多次出工后就不可能单独去完成，这就导致本来就已破损严重的末级渠系更为壅堵。另一方面田间灌溉缺乏组织，用水秩序乱，水事纠纷现象突出。每次灌溉时不仅要投入大量劳力看水，而用水也得不到有效的保障，特别是下游的村、组放一次水，需要户户出钱派人看水，否则水夜间根本到不了田间。灌溉得不到有效保证，用水户受益不均，上下游之间用水矛盾尖锐，用水纠纷多，经常出现打架、斗殴的情况。
究其原因主要是一旧的管理体制已被破坏，新的管理体制尚未形成。农村实行联产承包责任制以后，末级渠系原有的产权归属发生了变化，虽然末级渠系名义上仍为“集体”所有，而随着农村社会体制的变革，乡镇、行政村等基层管理组织的管理体制中也已经没有了农田水利基础设施的建设、运行和管理的工作职能，实际上这个“集体”已经消失，末级渠系工程的管理体制变成空白。二是没有建立末级渠系工程产权制度。由于管理体制和产权制度建设滞后，造成末级渠系没有明确的管理主体和产权主体。政府认为既然是农民“集体”资产，就不该由政府投资进行改造；农民认为既没明确归我所有，就不该由我承担管护责任，直接导致工程措施有人用没人管、投入不足、管养不力、加剧了工程恶化趋势。
五、解决末级渠系不配套问题的措施。
1、争取更多资金投入，解决末级渠系工程长期投入不足的问题
农田水利设施具有很强的社会公益性，应该纳入公共财政支持的范畴。农业末级渠系是农田水利设施发挥效益的关键环节。在基层财力不足的条件下，必须加大中央财政对农业末级渠系改造的投资与支持，实行中央和地方共同负责，切实抓好以末级渠系节水改造为重点的小型农田水利工程建设。采取 “以奖代补”、“先建后补”、“民办公助”等方式开展大型灌区末级渠系节水改造，通过改造，形成工程良好、计量设施配套完善的灌溉系统。在灌区灌溉工程设施现状调查的基础上，编制末级渠系节水改造规划。落实末级渠系改造投入来源、方式、分摊比例、监督管理，农民投工投劳的组织方式，以及项目组织模式等。建立完善末级渠系工程的产权制度，将改造完成的末级渠系工程产权明确，归农民用水合作组织所有，水行政主管部门代表政府对末级渠系工程进行产权登记，颁发产权证书，加强产权保护与监督管理。
2、通过民主方式组建用水户协会，实行自我服务、民主管理。
按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，培育以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织，承担末级渠系的维修、使用和管理职责。在深入开展农业用水管理组织现状调查的基础上，编制农民用水户协会规范建设规划。明确农民用水合作组织建设布局、管理范围、管理内容、能力建设及运作管理机制等。引导农民用水户协会进行社团登记，建立健全供水管理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度。近年来，我市组建了56个农民用水户协会，控制面积32万亩，占全灌区面积的82%，这些协会参与管理后，取得了一定的成绩，但总体上看还存在着一些问题，一是自治能力差，有很大一部分的用水户协会没有达到规范的标准，无法真正承担起相应的职责。二是经费得不到保证，协会工作人员积极性不高。
3、深化末级渠系体制改革，落实管护责任主体
因地制宜的推进末级渠系承包责任制和产权制度改革，激发农民用水户自主管理末级渠系供水事务和工程维修的积极性。只有通过推进末级渠系供水管理体制改革，才能提高末级渠系的供水服务水平，增进供水管理者与用水户之间的沟通和理解。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体，引导社会投资，促进产权流动。
4、推进农业末级渠系水价改革，规范水价秩序
农村税费改革后，向农民收取的费用只有水费，由于取消“两工”、实行“一事一议”政策，导致末级渠系建设投入减少，且地方各级政府没有相应的财政资金投入来弥补缺口，水管单位和受益群众都没有对末级渠系进行正常的维修和清淤，导致末级渠道损毁率上升。由于末级渠系是灌区的毛细管，是灌区发挥效益的终端网络，如果这些毛细管被堵塞或网络被破坏，一方面必然导致灌溉系统“上通下阻”，农田浇不上水，致使国家投入巨资改造的大型灌区不能发挥应有效益，造成用水苦乐不均和水资源利用效率低下，农民减产减收，经济承受力下降。另一方面，由于供水服务缺乏保障，用水计量缺乏手段，用水权利和缴费责任边界不清晰、不对称，导致农民产生抵触心理，不愿意交纳水费。要积极推进以终端水价制度为核心的农业水价改革，形成农田水利良性运行机制。在对灌区国有水利工程供水价格和末级渠系水价调查的基础上，测算农业用水定额、农业供水成本、农民水费承受能力，推行终端水价制度，实行国有水利工程水价加末级渠系水价的定价模式，规范末级渠系水价秩序，实行以供定需，定额灌溉，超用加价，节约转让，逐步发挥市场机制促进农业节水的重要作用。