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新中国成立以来，国家政策层面的高校建设发展模式遵循着两条路径：一是高校重点建设模式，如1954年～1981年确立及恢复96所高校为全国重点高校、1984年～1985年经国务院批准将10多所高校列为国家重点建设项目、“八五”期间提出的“211工程”建设项目，以及1998年后开始的“985工程”建设项目。直接促成了我国高校目前存在的以北京大学、清华大学为中心，由内到外依次环绕着“985工程”建设大学、设有研究生院大学、“211工程”建设大学、中央部门直属大学、博士授予大学、硕士授予大学、其他普通大学的分层办学格局。二是高校门类方向的调整，如普通高校按综合大学、理工院校、农业院校、林业院校、医药院校、师范院校、语文院校、财经院校、政法院校、体育院校和艺术院校划定，基本上与工科、农科、林科、医药、师范、文科、理科、财经、政法、体育、艺术大学的科、门、类相对应，以及后来的高校综合化改革等，形成了我国高校类别发展的雏形。现在看来，这两种发展模式既适应了过去，又需要进行整合和调整。
一、我国高校重点建设历程的回顾
由于新中国的经济是在一穷二白的基础上建设起来的，因此对有限资源的利用一向十分珍惜。这种思想在教育上的体现，就是集中力量重点建设一批学校。概括而言，我国重点建设高校的历程大约经历了如下8个阶段：
1 “抓住重点，带动全局”办学方针的形成
新中国成立初期，为了迅速适应日益增长的社会主义建设的需要，高等教育发展必须抓住重点，以带动全局。
1949年末，我国大陆的高校有205所，在校大学生约11.7万人。当时的高等教育规模虽然很小，体系却非常混乱：学校布局不合理、名称与分工不明确、科系宽泛庞杂、管理不善、质量参差不齐。
1950年6月，周恩来总理在全国高等教育会议上提出了整顿大学、形成重点体制的方针。按照这一方针，从1952年起，全国高等院校开始进行大规模的院系调整，指导思想是：有重点地稳步前进。周恩来总理指出：“有重点地稳步前进，不是不进和冒进，也不是齐头并进。如果把摊子铺得很大，没有重点，形式上好像配合了国家建设，实际上却不是。”“办事情总要有个次序。先搞重点，其它就可以逐步带动起来。比如综合大学办几所像样的，其它的也就会跟着学。”
2 全国重点高校形成阶段
1954年10月5日，教育部发布《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，确定了中国人民大学、北京大学、清华大学等6所高校为全国重点高校。决议明确全国重点高校有如下主要任务：第一，必须培养质量较高的各种高级建设人才及科学研究人才；第二，为高校培养师资，包括培养研究生及进修教师，办必要的短训班等；第三，在培养师资和教学工作等方面经常予其学校以帮助。此外，还应帮助国家进行必要的重点试验的工作，解决有关的重大问题。由此至1963年，全国共分4批确定了68所重点高校。
3 金国重点高校的确立阶段
1978年，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，重新确定88所全国重点高校。报告指出：“恢复和办好全国重点高等学校是一项战略性措施，对于推动教育战线的整顿工作，迅速提高高等教育的水平，尽快改变教育事业与社会主义革命和建设严重不相适应的状况，是完全必要的。因此，办好全国重点高等学校，不仅是教育部门的任务，各省、自治区、直辖市和各部委都要给予足够的重视，加强对有关院校的领导，积极支持全国重点高等学校的工作。”
1978年～1981年，经国务院批准，又陆续恢复“文化大革命”前原重点高校4所、新确立成都科技大学等6所高校为全国重点高校。后因院校调整等原因，至1981年底，全国共确立96所高校为全国重点高校。
4 将部分高校列为国家重点项目
1984年4月2日，国务院批复同意教育部、国家计委《关于将10所高等学校列入国家重点建设项目的请示报告》，指出：“重点建设北京大学等10所高等院校是贯彻中央关于把教育列为国民经济发展战略重点的一项重要措施。”这10所高等院校的设计任务书，按基建程序批准后，投资要纳入年度计划和“七五”计划。
教育部和国家计委还建议，在10所高校之外的其他高校中，选择一批国家急需、担负着重大任务、学术水平较高、处于领先地位的学科、专业，有步骤地支持其发展，也列入国家重点建设项目。这样，国家教委于1987年和1988年，在全国评选了416个重点学科点，涉及107所高校，利用1亿美元的世界银行贷款和其他渠道的经费，进行了重点建设投资和补助。
为了适应国防现代化的需要，加速国防科学技术和国防工业的发展，1984年9月和1985年1月，国家计委、教育部和国防科工委联合发文，经国务院批准将哈尔滨工业大学、国防科技大学、北京航空航天大学、北京理工大学和西北工业大学列为国家重点建设项目。5所院校所需基本建设投资，在国防科研工业基本建设投资中统筹解决，并分别纳入年度计划和“’七五”计划。
5 在部分高校建立研究生院
1984年、1986年和2000年，经国务院批准，教育部分别发出通知，在北京大学等56所高校建立研究生院。这使得一批高校成为培养博士、硕士的主要基地。
由国务院批准的教育部《关于在部分全国重点高等院校试办研究生院的请示报告》中提出：建立研究生院有利于贯彻学位条例，为国家培养数量较多、质量较高的专门人才：有利于国家集中人力、物力和财力，重点建设一批培养博士、硕士的基地，促进教学和科学研究的发展；有利于加强研究生工作的领导和管理，积累培养经验，逐步完善具有中国特色的研究生制度，也便于开展对外联系，组织学术交流。因为研究生院是代表国家研究生办学整体水平的，是研究生培养基地，因此其设置不能由各学校自行设定。
6 实施“211工程”建设
1994年，国家正式启动“211工程”建设，“为我国进入21世纪准备骨干人才”。“211工程”建设的内容主要包括学校整体条件、重点学科和高等教育公共服务体系建设3大部分，是一个以倾向性资金为保障实现重点办学、有选择地发展高等教育事业的工程。它的启动和实施，为一些重点高校进一步向高、精、尖和世界一流跨进带来了希望。
7 实施一流大学即“985工程”建设
1998年5月4日，江泽民同志在庆祝北京大学建校100周年大会上提出：“为实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”为促进一流大学的创建，中央政府决定，自1998年起的中央本级财政教育经费占本级财政支出比例年增长的1％中，设专项资金重点支持若干所大学进入国际先进行列。此后又持续立项并将专项建设资金分别拨付给39所国内著名的重点大学，以2 X模式实施“985工程”建 设。即把北京大学、清华大学建设为世界一流大学，同时也重点支持一部分学校，使之成为高水平的大学。
无疑，创建若干所国内外一流大学，犹如建立一支“国家队”，是实现教育适度超前发展的重要组成部分，有力地推动了我国高等教育事业的整体发展，在国际上影响很大。
8 示范性高等职业院校建设
上世纪末以来，高等职业教育发展很快。为了促使这类院校有别于其他普通高校，不断提高其办学质量和特色，2006年，教育部和财政部联合推出“国家示范性高等职业院校建设计划”。按“地方为主、中央引导、突出重点、协调发展”的原则，重点支持建设100所高等职业院校，使之成为发展、改革、管理之示范。目前，100所示范性高等职业院校已分3批评选完毕，正在建设之中。
二、高校门类方向的调整
新中国成立以后，我们从初期学习苏联模式到21世纪的大学综合化发展，开展了一系列有中国特色社会主义高校办学模式的改革实践。
1 高校院系调整
1952年，教育部制定《全国高等院校院系调整计划草案》，根据“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合大学”的方针，开始在全国范围内进行大规模的院系调整工作。这次调整，涉及全国绝大多数高校，明确了综合大学和专门学院的性质任务，尤其加强了工科院校建设，初步形成了中央直属高校、行业部委所属高校和地方高校3大条块的格局：使高等教育严格地成为国民经济计划的有机组成部分，适应了当时的经济建设的需要，奠定了共和国前50年高等教育系统的基本格局。
经过调整，我国高等院校形成了按区域和按学科或行业门类设置的基本特点。1952年开始对东北、华北、华东、中南地区进行重点调整，1953年涉及西北、西南地区。各大行政区最少有一所综合大学，办好1所～3所农学院，1所一3所师范学院，多办专业性工学院，各省办专科。1955年～1957年为避免高校过于集中于少数大城市，特别是沿海大城市的状况，并实现工业院校逐步与工业基地相结合，进一步加强了内地高校建设。
1957年，全国有高校229所，其中单科性的专门学院达211所，占高校总数的92％。
2 高校专业调整
高校由学科组成，学科发展是高校发展的核心。新中国成立后，我们“一边倒”地学习苏联，将学科进一步细化为专业，实施了“改系科设专业”的改革，高校根据专业制定培养目标和教学计划，为国家建设培养专门人才。直至改革开放前，我们强调人才培养的专门性，因此专业设置得很细。我国本科专业种数1953年为215种、1957年为323种、1965年为601种、1980年为1，039种。
随着科学技术的发展和市场经济的需要，强调人才培养的基础性和适应性，减少专业种类、拓宽专业口径成为专业调整的主要内容。在此背景下，教育部对本科专业进行了3次调整：第一次始于1982年，经过5年调研于1987年公布的专业目录将原有的1，343种专业调整为671种；第二次始于1989年，经过4年调研于1993年将专业数从671种调整为504种：第三次是从1997年4月到1998年7月，进一步将专业数压缩为249种。
这些调整体现着教育理念的变化——由专业教育思想向通识教育思想转变。之后，由于新兴、边缘、交叉学科的不断涌现，高新技术产业的不断发展，以及地方特色经济产业的形成，教育部又在专业目录中的249种专业之外，批准设置了一些“目录外专业”。
3 高等教育管理体制改革中的高校综合化热潮
新中国成立后，我们建立起了与当时高度集中的计划经济体制相适应的中央业务部门分别办学和管理各自高校的体制。这种体制对于调动各部门发展高等教育的积极性，多出人才，快出人才，促进我国经济和科技事业的发展起了重要的积极作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，弊端逐步呈现：主要是“条块分割”造成了低水平的重复建设，高校间优势不能互补，教学质量难于进一步提高。
为此，上世纪90年代我们进行了轰轰烈烈的教育体制改革，总结出了“共建、调整、合作、合并”八字方针，以1998年国务院机构改革为契机使改革取得了突破性的进展。1992年～2000年，全国有556所高校(其中普高387所、成高169所)，经合并调整为232所(其中普高212所、成高20所)，净减324所。
当代科学技术发展的突出特点是多学科的交叉、渗透和结合。院校合并，从形式上讲是配合高等教育管理体制改革的需要，但根本目的是为了提高高等教育资源配置效率和适应科学技术的综合发展，是高校通过整合实现学科优化升级和跨越式发展的过程。院校合并的战略意义和历史作用是：在一定程度上克服了我国原有高等教育在计划经济体制下形成的条块分割、办学分散、重复设置、效益不高等弊端；改变了单科性院校过多，综合性、多科性和单科性院校比例不合理的状况，优化了结构，调整了布局；调整了学科专业，提高了整体办学实力，增强了学校参与国际竞争的能力及为经济建设和社会发展服务的能力；促进了办学观念的更新和转变，为创立新的办学体制树立了典范；对于具体合并的学校在教学质量、科学研究、服务社会等方面带来了明显的效益。但是，问题也不能说没有，如是否所有高校都需要走综合化发展道路等。
4 高校的开门办学
教育为工农服务，高校为工农开门，是第一次全国教育工作会议(1949年12月)和第一次全国高等教育会议(1950年6月)强调的方针。之后，在学习苏联经验的过程中，按专业对口培养人才，尽管有专业面狭窄的缺点，但学生工作适应性快，也很注重实践环节的学习。
在全面建设社会主义时期，初步建立了教学、生产劳动、科学研究三结合的体制，业余高等教育(夜大学、高等函授教育、广播电视教育等)发展很快，还试办了一批半工(农半读的高校。1961年，经中央政治局常委讨论原则批准的“高校六十条”，指明高校学生参加生产劳动的目的，是养成劳动习惯，同工农群众密切结合，更好地贯彻理论联系实际的原则。“文化大革命”时期更是把开门办学走向了极端。
改革开放后，高等教育逐步完善了其“教学、科研、服务”3大职能，并将生产实习和社会实践列入教学计划，使之成为教学过程的重要环节。加强了产学研合作教育，2006年12月28日，科技部、财政部、教育部、国资委、全国总工会、国家开发银行还联合成立“推进产学研结合工作协调指导小组”，加强政策和工作统筹。国家还依托高校成立了45个国家工程研究中心、37个国家工程技术中心和62个大学科技园。
5 成长和壮大起来的其他新的办学形式
近年来，高等教育的快速扩展也催生和发展了一批新的办学形式，主要有：
大学城。产生于1999年，目前全国约有50多个。 大学城的建设有企业投资、城市引凤、校区置换、高校统筹等多种形式，主要是通过政府优惠、高校自筹、社会投入等措施，引入市场机制但仍按公办形式扩大已有高校的规模扩张能力。
独立学院。发源于1993年～1995年，产生在一些公立高校内部的以民办机制运行的二级学院，形成规模于1999年高校的持续扩招，命名定位于2003年教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见>颁布，明确方向于2008年教育部颁发的《独立学院设置与管理办法》。迄今，全国独立学院已有322所，都能颁发本科学历文凭。
高校分校。出现上世纪80年代，之后有些发展成为独立设置的高校。90年代国家严格限制高校异地办分校，全国高校分校数只有寥寥几家。随着世纪之交的高等教育扩招，国家又出台政策允许每所高校异地办一个分校，少量高校利用大学城或地方政府的办学积极性也建立起了一些分校或研究院，更多的不叫分校但形成了事实上的多校区办学。
高校网络教育学院。为推动现代远程教育工程的进展，积极发展高等教育，教育部于2000年决定支持若干所高校建设网络教育学院，开展现代远程教育试点工作。2002年，全国已有67所普通高校开展了网络教育试点工作。
民办高等教育机构。起源于改革开放后的社会力量办学，大发展于世纪之交高等教育的持续扩招。民办教育由于贴近市场，弥补了穷国办大教育国情下办学经费的不足，适应了社会不断增长的教育需求，所以发展很快。1997年全国仅有普通民办高校22所，到2008年有318所。
职业技术学院。起源于上世纪90年代中期，大发展于2000年专科高校设置权下放。1996年，我国有专科学校342所。之后，职业技术学院产生，专科学校也开始向职业技术学院方向变化，被笼统地称之为高职高专。2008年，全国有专科学校148所、职业技术学院1，036所，共计1，184所。
三、进一步发展的方向——建设一流的高校体系
我国高等教育已处于大众化发展时期，此时高等教育的基本特征是多样性形成。即大众化教育阶段和精英教育阶段的本质区别不是培养不培养“精英”的问题，而是培养精英的多样化问题，是精英范围、领域、数量的扩展，并以地方性、专门性等应用型高校模式体系的成熟和完善为标志。业业有精英、行行出状元，高等教育要通过多种不同的教育模式，以因材施教的理念和方式提供各类“优质”教育，培养各行各业的“专业或岗位精英”。高校要以其体系与社会的匹配性来满足社会多样性的教育需求。
1 逐步显现高校发展模式的不足
回顾新中国成立以来高等教育的发展历史，按重点建设一批高校和按学科门类划定各高校有两大主要优点：第一，重点突出，便于将有限的高等教育资源重点支持全国重点高校。第二，科类清晰，便于对学科专业予以统筹。主要缺点是：第一，缺乏竞争。等级差异的存在，使非重点院校处于不平等的地位。第二，模式趋同。大家都在向重点高校模仿看齐，各类高校的办学模式、管理模式和人才规格并无太大差异。第三，刺激升格。部分高校热衷于升格性指标的增长，而不是踏踏实实地努力在自己的层次上办出水平、办出特色。
集中财力物力，重点建设一批高校及学科，具有迅速动员社会资源、促进高等教育发展、使高等教育主动按照国家计划和需要设置的优点，比较适合于经济发展水平及人均收入水平较低、高等教育规模较小而又需要高等教育适当超前发展的情况。这种思想包含着重点建设高校对其他学校的示范带动作用，即在财力和经验都不够的条件下，先集中有限经费发展一批高校，积累一些办学经验，之后其他高校照此模式发展。但是，随着社会及高等教育的进一步发展，重点建设的示范性开始显现不足。因为资源配置上的巨大差异，非重点建设高校无法去学；由于由此形成的好的办学模式标准单一，社会多样化的需求难以得到全面满足。
新中国成立初期，我们通过院系调整等措施建立了一大批专门学院，以其培养人才的有效针对性促进了当时的社会主义建设。后来，随着知识经济的发展，我们意识到学科狭窄不利于高校的发展，开始向综合性迈进，希望拓宽人才培养的基础。但是，在发展的过程中过分将综合性与上层次等同起来，加上专业目录的限定，各高校新增专业过于雷同。特别是随着一些专业性很强的原行业部委院校在体制改革中划归地方为主管理，专门学院的特色在逐步丧失，学校传统的优势学科有被削弱的危险，出现毕业生就业难问题。
因此，下一步高等教育建设的重点应由一流的学校转向一流的体系，以体系与社会的匹配性及体系内每所学校的卓越发展为衡量标准。
2 现有体系下高等教育规模进一步膨胀的隐患
1998年我国高等教育毛入学率为9.8％，2008年已达到23.3％。不少学者认为，2020年我国高等教育毛入学率将达到45％以上，甚至提出将达到50％，实现高等教育的普及化。笔者经测算认为，尽管从数据统计上看，高等教育毛入学率坐四(40％)望五(50％)并不是太难的问题，但实践中进一步扩张的隐患不少。
一是普通高校毕业生即期就业率近年来一直徘徊在70％左右。高等教育的规模总量已经上来，高校毕业生在社会新增劳动力岗位中所占的份额比例已经很大，过低的就业率显示着社会就业负担的加重。另外，在高校扩招的过程中，绝大多数的增量由地方高校、特别是高等教育的低端高校承担，他们的办学条件普遍比较薄弱。
二是从国际上看，高等教育快速发展后，有可能产生一定的社会动荡，需要稳定一段时期做好自身的调整工作。例如，法国1960年后大学人数以每年10％～15％的速度猛增，在法国教育史上被称作为“学生人数爆炸”，1967年的学生数是1960年的2.5倍。1968年，法国爆发大规模学潮，之后的1970年～1988年，大学生人数仅以每年2％～4％的速度增长。日本1960年～1975年为高等教育的高速扩招期，1975年～1990年为停滞期。1955年、1960年、1965年、1970年、1975年、1990年高等教育毛入学率分别为10.1％、10.3％、16.9％、23.9％、38.9％、36.7％。在高速扩招期，不断有学潮和暴乱发生。
3 发达国家高校的体系建设
纵观世界高等教育发展的历史，就是高校办学模式逐步多样化的历史，是旧的教育形式不能满足社会需求而不断产生新的教育形式的历史，其中主要是应用型高等教育机构产生、壮大和完善的过程。发达国家在高等教育发展中其实是很注重高校的体系建设的。体系建设得好，高等教育与社会的匹配性就强，高等教育自身的发展也就更稳定。
美国是世界上最早实现高等教育大众化的国家，1950年高等教育毛入学率即达到14.3％。需关注的是，其通过之前的赠地学院和之后的社区学院大大拓展了传统大学的职能，1960年开始实施的《加州高等 教育总体规划》赋予大学、州立大学、社区学院不同使命，更是进一步做好了向普及化发展的准备。社区学院设置遍布全州，面向全州所有高中毕业生招生；州立大学录取学习成绩排在前33％的高中毕业生，可以设置硕士学位项目及和大学一起联合设立博士项目，开展以应用领域为主的研究：大学录取学习成绩排在前12.5％的高中毕业生，独享哲学博士学位授予权和其他硕士以上高级学位的授予权，主要从事基础研究。美国教育委员会主席David Ward评价说：“这种中学后教育制度设计，既做到宽松入学，又保持教学与科研的优异质量，不仅增加了加州几代人受教育的机会，而且因其他州的仿效而改变了整个美国公立高等教育。”
英国历史悠久的古典大学、创建于工业革命时期的城市大学、创建于20世纪60年代的新大学以及1992年由多科技术学院升格的多科技术大学发展脉络清晰。1970年、1990年高等教育毛入学率分别为14.1％和29.1％，在发达国家中并不高，之后才开始了更大幅度的发展。
瑞士5A类第三级教育机构由10所州立大学，两所联邦技术学院和8所应用科学大学组成。州立大学守卫着古老大学的传统，是自治性组织，推崇学术自由，当中最古老的巴塞尔大学成立于1460年。联邦技术学院直接为国家的现代化发展和产业技术创新服务，主要接受国家资助，内部强调集中管理，创建于150年以前。近十几年来，集中改造产生的应用科学大学则明显是德国Fachhochschulen的翻版，培养应用性人才，并主要为区域经济发展服务，按瑞士区域分布情况规划布局。它们的使命目标、人才培养、管理模式、经费来源等都有很大不同，体系设计的痕迹非常明显。
发达国家在高等教育大众化的实现与完善期，先后完成了学术型大学和专门学院(或专业大学)的办学模式建构工作。而我国对大众化门槛的迈入，是在比发达国家形势更复杂的情况下实现的专门学院发展得比较完善，而大学模式尚不完善；在推进大学综合化的过程中，专门学院的模式特色又有所削弱；同时，我们还面临着国外高等教育普及化，以及知识经济、社会民主等思潮的影响和冲击。这也正是为什么我们在最好的高等教育发展形势下，仍面临着很多压力和挑战的原因。
4 由重点高校建设模式转向一流的体系建设
综上所述，我国在实现了高等教育大众化目标后，向普及化迈进的步伐不能太急，要在高等教育体系建设及与之相对应的人才培养模式改革上做好准备。未来10多年，我们需要真正落实以质量为中心的地位，追求整个教育体系的一流而不仅仅是个别学校的一流——加强高等教育的体系建设，以体系的科学性去满足社会需求的多样性：加强人才培养模式改革，促进体系内每类教育、每所高校的特色和卓越发展。毕业生就业率可构成一个外显指标，当接近充分就业时可以发展，就业问题解决得不好就不宜发展，先建构好体系再发展。
对高校体系的结构设计要立足于不同高校的“使命”差异，并结合高等教育“两级管理”的体制模式进行。可在“教学型学院——研究型大学”框架、“学科性人才培养——应用性人才培养”框架之上，进一步根据学校的办学使命，实施“世界级大学、国家级大学和地方性高校”操作性分类推进方案。
——世界级大学，是中央政府直接管理的大学，也就是我们要建设的一流大学，包括注重科学创新的综合大学和注重技术创新的工业大学。既然要建设世界一流，就需要有更崇高的信念——为全人类的共同利益服务，真正按一流大学的规律和模式办学，以国际化学术标准接受检验和评价。只有开放大气而不是封闭狭隘地建设世界级大学，才能真正地建成一流大学，也只有这样才能极致地发挥它们对国家发展的作用，提升我国基础科学和共性技术发展的平台。
——国家级大学，也是中央政府直接管理的大学，包括与国家重点建设行业关系密切的多科性专业大学及其他一些面向全国的大学。多科性专业大学是我国农、林、地、矿、油、交通、电子、电力、传媒、航空航天等行业及军事领域的技术先导，以自身专业、技术集约化的工作为国家的根本利益服务。科学无国界、技术有壁垒，这些大学是国家实力和重点行业发展的支撑性要素，它们的学术水平决定着行业发展的技术水平，国家对它们的投入支持甚至可大于世界级大学。面向全国的大学也是一些高水平的大学，它们在较高的层面上解决高等教育发展中的社会公平问题。
——地方性高校，即以省级政府管理为主的高校，包括部分省部共建大学和大量的地方综合院校、专门学院和职业技术学院。地方高校要努力形成地方特色，为地方建设服务，这样才能形成一个良性循环，有生命力且人才不易流失。省部共建大学可为更大的区域服务。以专业教育思想为指导进行人才培养，并注重一定的通识教育扩展。关注创业教育，努力把创新精神培养和实践能力培养融入创业教育中，加强教育的务实性，提升学生的就业和专业谋生能力。
高校科学定位是国家意志和学校传统结合的产物。我们需要加强对高校发展的总体设计和分类指导工作，通过全国性的总体规划和地区性的定位规划，促进学校、学科和专业的特色发展与和谐发展。各高校需要明确界定自己的使命，在规划框架内，通过校内外公开的讨论、协商形成共识。在加强政府对高等教育宏观统筹的基础上，促进高校面向社会依法自主办学，提倡不同的办学理念和办学思路。
不同高校的管理模式、政策也应当有所不同。世界级大学应当有更大的办学自主权，应加强基层学术组织建设和教授的管理参与，国家对它们的支持主要是政策和投入，政策甚至比投入更为重要。国家级大学直接体现国家及其行业的利益，可以更多地采纳自上而下的管理模式，同时加强产业界的管理参与，如构建有决策地位的大学理事会。地方性高校应加强省级政府统筹权和地方的管理参与，可在国家大的原则框架下以省级政府为主导制定进一步的分类指导、分类管理方案。
一、我国高校重点建设历程的回顾
由于新中国的经济是在一穷二白的基础上建设起来的，因此对有限资源的利用一向十分珍惜。这种思想在教育上的体现，就是集中力量重点建设一批学校。概括而言，我国重点建设高校的历程大约经历了如下8个阶段：
1 “抓住重点，带动全局”办学方针的形成
新中国成立初期，为了迅速适应日益增长的社会主义建设的需要，高等教育发展必须抓住重点，以带动全局。
1949年末，我国大陆的高校有205所，在校大学生约11.7万人。当时的高等教育规模虽然很小，体系却非常混乱：学校布局不合理、名称与分工不明确、科系宽泛庞杂、管理不善、质量参差不齐。
1950年6月，周恩来总理在全国高等教育会议上提出了整顿大学、形成重点体制的方针。按照这一方针，从1952年起，全国高等院校开始进行大规模的院系调整，指导思想是：有重点地稳步前进。周恩来总理指出：“有重点地稳步前进，不是不进和冒进，也不是齐头并进。如果把摊子铺得很大，没有重点，形式上好像配合了国家建设，实际上却不是。”“办事情总要有个次序。先搞重点，其它就可以逐步带动起来。比如综合大学办几所像样的，其它的也就会跟着学。”
2 全国重点高校形成阶段
1954年10月5日，教育部发布《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，确定了中国人民大学、北京大学、清华大学等6所高校为全国重点高校。决议明确全国重点高校有如下主要任务：第一，必须培养质量较高的各种高级建设人才及科学研究人才；第二，为高校培养师资，包括培养研究生及进修教师，办必要的短训班等；第三，在培养师资和教学工作等方面经常予其学校以帮助。此外，还应帮助国家进行必要的重点试验的工作，解决有关的重大问题。由此至1963年，全国共分4批确定了68所重点高校。
3 金国重点高校的确立阶段
1978年，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，重新确定88所全国重点高校。报告指出：“恢复和办好全国重点高等学校是一项战略性措施，对于推动教育战线的整顿工作，迅速提高高等教育的水平，尽快改变教育事业与社会主义革命和建设严重不相适应的状况，是完全必要的。因此，办好全国重点高等学校，不仅是教育部门的任务，各省、自治区、直辖市和各部委都要给予足够的重视，加强对有关院校的领导，积极支持全国重点高等学校的工作。”
1978年～1981年，经国务院批准，又陆续恢复“文化大革命”前原重点高校4所、新确立成都科技大学等6所高校为全国重点高校。后因院校调整等原因，至1981年底，全国共确立96所高校为全国重点高校。
4 将部分高校列为国家重点项目
1984年4月2日，国务院批复同意教育部、国家计委《关于将10所高等学校列入国家重点建设项目的请示报告》，指出：“重点建设北京大学等10所高等院校是贯彻中央关于把教育列为国民经济发展战略重点的一项重要措施。”这10所高等院校的设计任务书，按基建程序批准后，投资要纳入年度计划和“七五”计划。
教育部和国家计委还建议，在10所高校之外的其他高校中，选择一批国家急需、担负着重大任务、学术水平较高、处于领先地位的学科、专业，有步骤地支持其发展，也列入国家重点建设项目。这样，国家教委于1987年和1988年，在全国评选了416个重点学科点，涉及107所高校，利用1亿美元的世界银行贷款和其他渠道的经费，进行了重点建设投资和补助。
为了适应国防现代化的需要，加速国防科学技术和国防工业的发展，1984年9月和1985年1月，国家计委、教育部和国防科工委联合发文，经国务院批准将哈尔滨工业大学、国防科技大学、北京航空航天大学、北京理工大学和西北工业大学列为国家重点建设项目。5所院校所需基本建设投资，在国防科研工业基本建设投资中统筹解决，并分别纳入年度计划和“’七五”计划。
5 在部分高校建立研究生院
1984年、1986年和2000年，经国务院批准，教育部分别发出通知，在北京大学等56所高校建立研究生院。这使得一批高校成为培养博士、硕士的主要基地。
由国务院批准的教育部《关于在部分全国重点高等院校试办研究生院的请示报告》中提出：建立研究生院有利于贯彻学位条例，为国家培养数量较多、质量较高的专门人才：有利于国家集中人力、物力和财力，重点建设一批培养博士、硕士的基地，促进教学和科学研究的发展；有利于加强研究生工作的领导和管理，积累培养经验，逐步完善具有中国特色的研究生制度，也便于开展对外联系，组织学术交流。因为研究生院是代表国家研究生办学整体水平的，是研究生培养基地，因此其设置不能由各学校自行设定。
6 实施“211工程”建设
1994年，国家正式启动“211工程”建设，“为我国进入21世纪准备骨干人才”。“211工程”建设的内容主要包括学校整体条件、重点学科和高等教育公共服务体系建设3大部分，是一个以倾向性资金为保障实现重点办学、有选择地发展高等教育事业的工程。它的启动和实施，为一些重点高校进一步向高、精、尖和世界一流跨进带来了希望。
7 实施一流大学即“985工程”建设
1998年5月4日，江泽民同志在庆祝北京大学建校100周年大会上提出：“为实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”为促进一流大学的创建，中央政府决定，自1998年起的中央本级财政教育经费占本级财政支出比例年增长的1％中，设专项资金重点支持若干所大学进入国际先进行列。此后又持续立项并将专项建设资金分别拨付给39所国内著名的重点大学，以2 X模式实施“985工程”建 设。即把北京大学、清华大学建设为世界一流大学，同时也重点支持一部分学校，使之成为高水平的大学。
无疑，创建若干所国内外一流大学，犹如建立一支“国家队”，是实现教育适度超前发展的重要组成部分，有力地推动了我国高等教育事业的整体发展，在国际上影响很大。
8 示范性高等职业院校建设
上世纪末以来，高等职业教育发展很快。为了促使这类院校有别于其他普通高校，不断提高其办学质量和特色，2006年，教育部和财政部联合推出“国家示范性高等职业院校建设计划”。按“地方为主、中央引导、突出重点、协调发展”的原则，重点支持建设100所高等职业院校，使之成为发展、改革、管理之示范。目前，100所示范性高等职业院校已分3批评选完毕，正在建设之中。
二、高校门类方向的调整
新中国成立以后，我们从初期学习苏联模式到21世纪的大学综合化发展，开展了一系列有中国特色社会主义高校办学模式的改革实践。
1 高校院系调整
1952年，教育部制定《全国高等院校院系调整计划草案》，根据“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合大学”的方针，开始在全国范围内进行大规模的院系调整工作。这次调整，涉及全国绝大多数高校，明确了综合大学和专门学院的性质任务，尤其加强了工科院校建设，初步形成了中央直属高校、行业部委所属高校和地方高校3大条块的格局：使高等教育严格地成为国民经济计划的有机组成部分，适应了当时的经济建设的需要，奠定了共和国前50年高等教育系统的基本格局。
经过调整，我国高等院校形成了按区域和按学科或行业门类设置的基本特点。1952年开始对东北、华北、华东、中南地区进行重点调整，1953年涉及西北、西南地区。各大行政区最少有一所综合大学，办好1所～3所农学院，1所一3所师范学院，多办专业性工学院，各省办专科。1955年～1957年为避免高校过于集中于少数大城市，特别是沿海大城市的状况，并实现工业院校逐步与工业基地相结合，进一步加强了内地高校建设。
1957年，全国有高校229所，其中单科性的专门学院达211所，占高校总数的92％。
2 高校专业调整
高校由学科组成，学科发展是高校发展的核心。新中国成立后，我们“一边倒”地学习苏联，将学科进一步细化为专业，实施了“改系科设专业”的改革，高校根据专业制定培养目标和教学计划，为国家建设培养专门人才。直至改革开放前，我们强调人才培养的专门性，因此专业设置得很细。我国本科专业种数1953年为215种、1957年为323种、1965年为601种、1980年为1，039种。
随着科学技术的发展和市场经济的需要，强调人才培养的基础性和适应性，减少专业种类、拓宽专业口径成为专业调整的主要内容。在此背景下，教育部对本科专业进行了3次调整：第一次始于1982年，经过5年调研于1987年公布的专业目录将原有的1，343种专业调整为671种；第二次始于1989年，经过4年调研于1993年将专业数从671种调整为504种：第三次是从1997年4月到1998年7月，进一步将专业数压缩为249种。
这些调整体现着教育理念的变化——由专业教育思想向通识教育思想转变。之后，由于新兴、边缘、交叉学科的不断涌现，高新技术产业的不断发展，以及地方特色经济产业的形成，教育部又在专业目录中的249种专业之外，批准设置了一些“目录外专业”。
3 高等教育管理体制改革中的高校综合化热潮
新中国成立后，我们建立起了与当时高度集中的计划经济体制相适应的中央业务部门分别办学和管理各自高校的体制。这种体制对于调动各部门发展高等教育的积极性，多出人才，快出人才，促进我国经济和科技事业的发展起了重要的积极作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，弊端逐步呈现：主要是“条块分割”造成了低水平的重复建设，高校间优势不能互补，教学质量难于进一步提高。
为此，上世纪90年代我们进行了轰轰烈烈的教育体制改革，总结出了“共建、调整、合作、合并”八字方针，以1998年国务院机构改革为契机使改革取得了突破性的进展。1992年～2000年，全国有556所高校(其中普高387所、成高169所)，经合并调整为232所(其中普高212所、成高20所)，净减324所。
当代科学技术发展的突出特点是多学科的交叉、渗透和结合。院校合并，从形式上讲是配合高等教育管理体制改革的需要，但根本目的是为了提高高等教育资源配置效率和适应科学技术的综合发展，是高校通过整合实现学科优化升级和跨越式发展的过程。院校合并的战略意义和历史作用是：在一定程度上克服了我国原有高等教育在计划经济体制下形成的条块分割、办学分散、重复设置、效益不高等弊端；改变了单科性院校过多，综合性、多科性和单科性院校比例不合理的状况，优化了结构，调整了布局；调整了学科专业，提高了整体办学实力，增强了学校参与国际竞争的能力及为经济建设和社会发展服务的能力；促进了办学观念的更新和转变，为创立新的办学体制树立了典范；对于具体合并的学校在教学质量、科学研究、服务社会等方面带来了明显的效益。但是，问题也不能说没有，如是否所有高校都需要走综合化发展道路等。
4 高校的开门办学
教育为工农服务，高校为工农开门，是第一次全国教育工作会议(1949年12月)和第一次全国高等教育会议(1950年6月)强调的方针。之后，在学习苏联经验的过程中，按专业对口培养人才，尽管有专业面狭窄的缺点，但学生工作适应性快，也很注重实践环节的学习。
在全面建设社会主义时期，初步建立了教学、生产劳动、科学研究三结合的体制，业余高等教育(夜大学、高等函授教育、广播电视教育等)发展很快，还试办了一批半工(农半读的高校。1961年，经中央政治局常委讨论原则批准的“高校六十条”，指明高校学生参加生产劳动的目的，是养成劳动习惯，同工农群众密切结合，更好地贯彻理论联系实际的原则。“文化大革命”时期更是把开门办学走向了极端。
改革开放后，高等教育逐步完善了其“教学、科研、服务”3大职能，并将生产实习和社会实践列入教学计划，使之成为教学过程的重要环节。加强了产学研合作教育，2006年12月28日，科技部、财政部、教育部、国资委、全国总工会、国家开发银行还联合成立“推进产学研结合工作协调指导小组”，加强政策和工作统筹。国家还依托高校成立了45个国家工程研究中心、37个国家工程技术中心和62个大学科技园。
5 成长和壮大起来的其他新的办学形式
近年来，高等教育的快速扩展也催生和发展了一批新的办学形式，主要有：
大学城。产生于1999年，目前全国约有50多个。 大学城的建设有企业投资、城市引凤、校区置换、高校统筹等多种形式，主要是通过政府优惠、高校自筹、社会投入等措施，引入市场机制但仍按公办形式扩大已有高校的规模扩张能力。
独立学院。发源于1993年～1995年，产生在一些公立高校内部的以民办机制运行的二级学院，形成规模于1999年高校的持续扩招，命名定位于2003年教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见>颁布，明确方向于2008年教育部颁发的《独立学院设置与管理办法》。迄今，全国独立学院已有322所，都能颁发本科学历文凭。
高校分校。出现上世纪80年代，之后有些发展成为独立设置的高校。90年代国家严格限制高校异地办分校，全国高校分校数只有寥寥几家。随着世纪之交的高等教育扩招，国家又出台政策允许每所高校异地办一个分校，少量高校利用大学城或地方政府的办学积极性也建立起了一些分校或研究院，更多的不叫分校但形成了事实上的多校区办学。
高校网络教育学院。为推动现代远程教育工程的进展，积极发展高等教育，教育部于2000年决定支持若干所高校建设网络教育学院，开展现代远程教育试点工作。2002年，全国已有67所普通高校开展了网络教育试点工作。
民办高等教育机构。起源于改革开放后的社会力量办学，大发展于世纪之交高等教育的持续扩招。民办教育由于贴近市场，弥补了穷国办大教育国情下办学经费的不足，适应了社会不断增长的教育需求，所以发展很快。1997年全国仅有普通民办高校22所，到2008年有318所。
职业技术学院。起源于上世纪90年代中期，大发展于2000年专科高校设置权下放。1996年，我国有专科学校342所。之后，职业技术学院产生，专科学校也开始向职业技术学院方向变化，被笼统地称之为高职高专。2008年，全国有专科学校148所、职业技术学院1，036所，共计1，184所。
三、进一步发展的方向——建设一流的高校体系
我国高等教育已处于大众化发展时期，此时高等教育的基本特征是多样性形成。即大众化教育阶段和精英教育阶段的本质区别不是培养不培养“精英”的问题，而是培养精英的多样化问题，是精英范围、领域、数量的扩展，并以地方性、专门性等应用型高校模式体系的成熟和完善为标志。业业有精英、行行出状元，高等教育要通过多种不同的教育模式，以因材施教的理念和方式提供各类“优质”教育，培养各行各业的“专业或岗位精英”。高校要以其体系与社会的匹配性来满足社会多样性的教育需求。
1 逐步显现高校发展模式的不足
回顾新中国成立以来高等教育的发展历史，按重点建设一批高校和按学科门类划定各高校有两大主要优点：第一，重点突出，便于将有限的高等教育资源重点支持全国重点高校。第二，科类清晰，便于对学科专业予以统筹。主要缺点是：第一，缺乏竞争。等级差异的存在，使非重点院校处于不平等的地位。第二，模式趋同。大家都在向重点高校模仿看齐，各类高校的办学模式、管理模式和人才规格并无太大差异。第三，刺激升格。部分高校热衷于升格性指标的增长，而不是踏踏实实地努力在自己的层次上办出水平、办出特色。
集中财力物力，重点建设一批高校及学科，具有迅速动员社会资源、促进高等教育发展、使高等教育主动按照国家计划和需要设置的优点，比较适合于经济发展水平及人均收入水平较低、高等教育规模较小而又需要高等教育适当超前发展的情况。这种思想包含着重点建设高校对其他学校的示范带动作用，即在财力和经验都不够的条件下，先集中有限经费发展一批高校，积累一些办学经验，之后其他高校照此模式发展。但是，随着社会及高等教育的进一步发展，重点建设的示范性开始显现不足。因为资源配置上的巨大差异，非重点建设高校无法去学；由于由此形成的好的办学模式标准单一，社会多样化的需求难以得到全面满足。
新中国成立初期，我们通过院系调整等措施建立了一大批专门学院，以其培养人才的有效针对性促进了当时的社会主义建设。后来，随着知识经济的发展，我们意识到学科狭窄不利于高校的发展，开始向综合性迈进，希望拓宽人才培养的基础。但是，在发展的过程中过分将综合性与上层次等同起来，加上专业目录的限定，各高校新增专业过于雷同。特别是随着一些专业性很强的原行业部委院校在体制改革中划归地方为主管理，专门学院的特色在逐步丧失，学校传统的优势学科有被削弱的危险，出现毕业生就业难问题。
因此，下一步高等教育建设的重点应由一流的学校转向一流的体系，以体系与社会的匹配性及体系内每所学校的卓越发展为衡量标准。
2 现有体系下高等教育规模进一步膨胀的隐患
1998年我国高等教育毛入学率为9.8％，2008年已达到23.3％。不少学者认为，2020年我国高等教育毛入学率将达到45％以上，甚至提出将达到50％，实现高等教育的普及化。笔者经测算认为，尽管从数据统计上看，高等教育毛入学率坐四(40％)望五(50％)并不是太难的问题，但实践中进一步扩张的隐患不少。
一是普通高校毕业生即期就业率近年来一直徘徊在70％左右。高等教育的规模总量已经上来，高校毕业生在社会新增劳动力岗位中所占的份额比例已经很大，过低的就业率显示着社会就业负担的加重。另外，在高校扩招的过程中，绝大多数的增量由地方高校、特别是高等教育的低端高校承担，他们的办学条件普遍比较薄弱。
二是从国际上看，高等教育快速发展后，有可能产生一定的社会动荡，需要稳定一段时期做好自身的调整工作。例如，法国1960年后大学人数以每年10％～15％的速度猛增，在法国教育史上被称作为“学生人数爆炸”，1967年的学生数是1960年的2.5倍。1968年，法国爆发大规模学潮，之后的1970年～1988年，大学生人数仅以每年2％～4％的速度增长。日本1960年～1975年为高等教育的高速扩招期，1975年～1990年为停滞期。1955年、1960年、1965年、1970年、1975年、1990年高等教育毛入学率分别为10.1％、10.3％、16.9％、23.9％、38.9％、36.7％。在高速扩招期，不断有学潮和暴乱发生。
3 发达国家高校的体系建设
纵观世界高等教育发展的历史，就是高校办学模式逐步多样化的历史，是旧的教育形式不能满足社会需求而不断产生新的教育形式的历史，其中主要是应用型高等教育机构产生、壮大和完善的过程。发达国家在高等教育发展中其实是很注重高校的体系建设的。体系建设得好，高等教育与社会的匹配性就强，高等教育自身的发展也就更稳定。
美国是世界上最早实现高等教育大众化的国家，1950年高等教育毛入学率即达到14.3％。需关注的是，其通过之前的赠地学院和之后的社区学院大大拓展了传统大学的职能，1960年开始实施的《加州高等 教育总体规划》赋予大学、州立大学、社区学院不同使命，更是进一步做好了向普及化发展的准备。社区学院设置遍布全州，面向全州所有高中毕业生招生；州立大学录取学习成绩排在前33％的高中毕业生，可以设置硕士学位项目及和大学一起联合设立博士项目，开展以应用领域为主的研究：大学录取学习成绩排在前12.5％的高中毕业生，独享哲学博士学位授予权和其他硕士以上高级学位的授予权，主要从事基础研究。美国教育委员会主席David Ward评价说：“这种中学后教育制度设计，既做到宽松入学，又保持教学与科研的优异质量，不仅增加了加州几代人受教育的机会，而且因其他州的仿效而改变了整个美国公立高等教育。”
英国历史悠久的古典大学、创建于工业革命时期的城市大学、创建于20世纪60年代的新大学以及1992年由多科技术学院升格的多科技术大学发展脉络清晰。1970年、1990年高等教育毛入学率分别为14.1％和29.1％，在发达国家中并不高，之后才开始了更大幅度的发展。
瑞士5A类第三级教育机构由10所州立大学，两所联邦技术学院和8所应用科学大学组成。州立大学守卫着古老大学的传统，是自治性组织，推崇学术自由，当中最古老的巴塞尔大学成立于1460年。联邦技术学院直接为国家的现代化发展和产业技术创新服务，主要接受国家资助，内部强调集中管理，创建于150年以前。近十几年来，集中改造产生的应用科学大学则明显是德国Fachhochschulen的翻版，培养应用性人才，并主要为区域经济发展服务，按瑞士区域分布情况规划布局。它们的使命目标、人才培养、管理模式、经费来源等都有很大不同，体系设计的痕迹非常明显。
发达国家在高等教育大众化的实现与完善期，先后完成了学术型大学和专门学院(或专业大学)的办学模式建构工作。而我国对大众化门槛的迈入，是在比发达国家形势更复杂的情况下实现的专门学院发展得比较完善，而大学模式尚不完善；在推进大学综合化的过程中，专门学院的模式特色又有所削弱；同时，我们还面临着国外高等教育普及化，以及知识经济、社会民主等思潮的影响和冲击。这也正是为什么我们在最好的高等教育发展形势下，仍面临着很多压力和挑战的原因。
4 由重点高校建设模式转向一流的体系建设
综上所述，我国在实现了高等教育大众化目标后，向普及化迈进的步伐不能太急，要在高等教育体系建设及与之相对应的人才培养模式改革上做好准备。未来10多年，我们需要真正落实以质量为中心的地位，追求整个教育体系的一流而不仅仅是个别学校的一流——加强高等教育的体系建设，以体系的科学性去满足社会需求的多样性：加强人才培养模式改革，促进体系内每类教育、每所高校的特色和卓越发展。毕业生就业率可构成一个外显指标，当接近充分就业时可以发展，就业问题解决得不好就不宜发展，先建构好体系再发展。
对高校体系的结构设计要立足于不同高校的“使命”差异，并结合高等教育“两级管理”的体制模式进行。可在“教学型学院——研究型大学”框架、“学科性人才培养——应用性人才培养”框架之上，进一步根据学校的办学使命，实施“世界级大学、国家级大学和地方性高校”操作性分类推进方案。
——世界级大学，是中央政府直接管理的大学，也就是我们要建设的一流大学，包括注重科学创新的综合大学和注重技术创新的工业大学。既然要建设世界一流，就需要有更崇高的信念——为全人类的共同利益服务，真正按一流大学的规律和模式办学，以国际化学术标准接受检验和评价。只有开放大气而不是封闭狭隘地建设世界级大学，才能真正地建成一流大学，也只有这样才能极致地发挥它们对国家发展的作用，提升我国基础科学和共性技术发展的平台。
——国家级大学，也是中央政府直接管理的大学，包括与国家重点建设行业关系密切的多科性专业大学及其他一些面向全国的大学。多科性专业大学是我国农、林、地、矿、油、交通、电子、电力、传媒、航空航天等行业及军事领域的技术先导，以自身专业、技术集约化的工作为国家的根本利益服务。科学无国界、技术有壁垒，这些大学是国家实力和重点行业发展的支撑性要素，它们的学术水平决定着行业发展的技术水平，国家对它们的投入支持甚至可大于世界级大学。面向全国的大学也是一些高水平的大学，它们在较高的层面上解决高等教育发展中的社会公平问题。
——地方性高校，即以省级政府管理为主的高校，包括部分省部共建大学和大量的地方综合院校、专门学院和职业技术学院。地方高校要努力形成地方特色，为地方建设服务，这样才能形成一个良性循环，有生命力且人才不易流失。省部共建大学可为更大的区域服务。以专业教育思想为指导进行人才培养，并注重一定的通识教育扩展。关注创业教育，努力把创新精神培养和实践能力培养融入创业教育中，加强教育的务实性，提升学生的就业和专业谋生能力。
高校科学定位是国家意志和学校传统结合的产物。我们需要加强对高校发展的总体设计和分类指导工作，通过全国性的总体规划和地区性的定位规划，促进学校、学科和专业的特色发展与和谐发展。各高校需要明确界定自己的使命，在规划框架内，通过校内外公开的讨论、协商形成共识。在加强政府对高等教育宏观统筹的基础上，促进高校面向社会依法自主办学，提倡不同的办学理念和办学思路。
不同高校的管理模式、政策也应当有所不同。世界级大学应当有更大的办学自主权，应加强基层学术组织建设和教授的管理参与，国家对它们的支持主要是政策和投入，政策甚至比投入更为重要。国家级大学直接体现国家及其行业的利益，可以更多地采纳自上而下的管理模式，同时加强产业界的管理参与，如构建有决策地位的大学理事会。地方性高校应加强省级政府统筹权和地方的管理参与，可在国家大的原则框架下以省级政府为主导制定进一步的分类指导、分类管理方案。