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【摘要】公权力不透明、不公开，是权力腐败的根源。要建设廉洁政府，就必须从权力清单制度入手。这是廉政建设的必由之路和基础工程。从权力清单到责任清单，再到廉政清单，反映的是限制公权力的路线图。它传递的是“权力清理、责任落实、权力监督”这一防腐倡廉的正能量。当“廉政清单”被绘制并真正产生作用时，这就无异于有一套置于阳光之下的权力“游戏规则”。在这个规则下，政府官员都清楚自己的权力、责任，专权、擅权、滥权就会受到有效制约，就能真正落实“权为民所用”。
【关键词】公共权力 公民权利 权力清单 责任清单 廉政清单
【中图分类号】D262 【文献标识码】A
法国著名哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验，防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力，权力不受约束必然产生腐败。”①约束权力的最好办法是 “把权力关进制度的笼子”里，从国际经验来看就是要从制度上确立权力的边界，即建立权力清单制度，让权力在公开透明中运行。
权力清单：作用与意义
党的十八届三中全会审议通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”②的要求。权力清单制度，就是要界定清楚每个职能部门、每个单位、每个岗位的职责与权力边界，让民众都知晓权力的“家底”。规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任，而且要做到可执行、可考核、可问责，要公开行政权力，先得知道一个单位、一个岗位到底有多少权力。即要求权力只能在某个部门、岗位被明确赋予的职责和边界之内活动。某个权力岗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。
可见，权力清单，简单说来就是依法优化和公开权力运行流程，逐步形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的行政权力运行机制，以有效解决权力运行中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。这个清单一旦公之于众，意义很大。
权力清单作为一种制度性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施做出非常具体的规定，这无疑是我国政府内部管理的一场革命，将使公职人员的工作作风和政府的工作效率产生质的飞跃。以清单形式对各项权力的边界进行明确规定，不仅对权力越界行为有了抵制、制约、监督、查办、惩处的明确标准，能有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性，而且也给包括市场行为在内的各种社会行为在边界之内和底线之上留下了足够活动空间，有利于公民遵纪守法和市场主体依法经营。
政府“法无授权不可为”，建立各级政府的权力清单制度，实际上正是政府转变职能，使市场在资源配置中发挥决定性作用的真正落实。根据本届政府把现有行政审批事项再削减1/3的要求，2013年已分批取消和下放了416项行政审批事项。简政放权的成果也已经显现。全面建立各级政府的权力清单制度，就意味着该晒出权力清单的不仅仅是中央政府部门，还包括地方各级政府。近期，各地密集推出地方版的权力清单，开启大规模“晒单”行动。比如，浙江富阳公布了全国首份县级政府部门权力清单，同时向社会公众征询意见并接受公众监督；浙江省宣布今年起将全面推行政府权力清单制度；安徽省试点实施省级政府机关行政职权清理改革，并要求试点单位晒出“权力运行图”；武汉市权力清单已基本制定完成，详细清单即将公布，权力运行流程图、责任清单也将出炉。
权力清单制度的作用之一是借助清单厘清权力边界，限定政府权力。首先，建立权力清单制度需要厘清政府权力边界。在重新梳理政府与市场、政府与社会的关系，也就是卢曼所提到的政治系统、经济系统和民间组织的关系的基础上，合理界定政府职权。在三者的关系中，市场和社会的发展程度构成界定政府职权的逻辑基础。③进入新世纪，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国经济发展迅速、充满活力，市场体系日益开放，市场由在经济资源配置中起基础性作用发展到在经济资源配置中起决定性作用。市场的完善和发展为其在经济生活中扮演主要角色提供了可能；与此同时，随着体制改革的推进，我国社会组织不断发展，社会自组织能力不断增强。社会组织的快速增长及其在社会生活中作用的不断凸显，大大拓展了社会的包容力与多元化格局，在增大社会资本的同时提高了公民参与社会活动的能力，创新着社会治理的模式。当市场的配置能力不断强调和优化、社会自组织能力不断发展和成熟时，李克强所说的“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”构成了当前界定政府职权和实现职能转变的重要课题，要明确划分出社会组织的界限，明晰在什么样的领域范围内政府不能利用公共权力介入和干涉社会活动。在此基础上，我们能够相对清晰地了解国家权力活动的边界，政府的活动空间应该局限在规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等方面。
其次，建立权力清单制度需要厘清各层级政府的权力。我国政府权力乱象不仅表现在政府越权，也表现在各层级政府之间的职权划分不清。在计划体制下，为保证行政命令及时下达，增强行政控制，提高行政效率，要求我国各层级政府的职能高度重合，机构设置高度一致，导致各层级政府之间的职权界定不清。从中央政府与地方政府的关系及其在政府治理和社会治理中扮演的不同角色来看，各级政府的职责和功能应该构成互补关系，而不应该是高度同一的架构。因此，在厘清政府职权之后，权力清单制度的建立需要明确各级政府的权力，通过列举法划分不同层级政府的职责和权限。中央政府通过列举方式明晰权力，所列举的权力就不应该出现在地方政府的权力清单中，各地方政府也应该通过列举明晰不同层级政府的权力。
再次，建立权力清单制度需要厘清各政府部门的权力。我国政府机构设置遵循“条块结合”模式，“条”反映的是行政组织结构的纵向关系，“块”反映的是行政组织结构的横向关系，在“条”与“块”的架构中，政府部门之间职责重叠、交叉不清的问题不可避免，“九龙治水”“政出多门”、推诿扯皮、效率低下等现象层出不穷，影响了政府协调运转和行政效能。更有甚者，有些政府机构以部门利益为行为导向，有利益则作为，无利益则不作为，严重影响了党和政府的形象。在此意义上讲，厘清政府部门的权力边界有助于改进党风、政风和行风，促进党风廉政建设工作。 权力清单制度的作用之二是借助权力清单推进权力透明，制约政府权力。路易斯·布兰代斯曾说：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”。④习近平同志强调应保障“权力在阳光下运行”。然而，对于普通公民而言，权力具有某种“神秘感”。权力的神秘体现在两个方面：一方面，民众不知晓公共权力的内容和范围，不知道政府应该做什么，不应该做什么，必须做什么；另一方面，民众缺乏对公共权力运行程序的了解，不知道政策是如何出台的，政府权力是如何运作的。我国对公共权力的界定比较模糊，界定公共权力的相关制度缺少程序性约束规定。这两方面的问题势必为一些官员制造了权力滥用的空间，导致权力运行的随意性，使政府权力可以隐藏在社会监督的盲区里，为腐败的滋生提供了土壤。因此，权力清单透明，首先应公开权力内容清单。各级政府可以将掌控的权力在政府网站进行公开，民众只需登录网站就可以查询和了解政府及各职能部门的职权事项，知晓政府“可以做什么”和“必须做什么”。其次，应公开权力运行程序。我国政府行政活动缺乏程序的刚性，存在不遵循程序或无可操作程序的现象，导致行政活动的随意性。权力清单制度有助于我们划定政府权力运行的流程图，明确权力运行的步骤。权力清单制度是建立阳光政府和透明政府的基本要求，只有让权力在阳光下运行，才能以党风廉政建设和反腐败的新成效服务于民、回馈于民、取信于民。
权力清单的作用之三是权力公开。一个成熟的法治社会，公民对政府权力及其运作“洞若观火”应是一种常态。在法治框架下，公权力和私权利的行使都要以法律为依据。由于政府权力具有强制性，且大多直接涉及公民的实际利益，如果不加以严格规范和约束，政府权力滥用的结果，很容易造成公民权利的受损、流失。
权力清单的公开公布，是一种政府责任意识的主动担当。政务信息公开，既是时代的产物，也是社会的呼唤。在此背景之下，主动承担社会责任和时代感知，无疑是进步且符合民意民心的。可以信手拈来的例子很多，譬如河北邯郸市设立政民互动大厅，实行“通透式办公”，市民可以直接敲门进入政府主要领导的办公室；陕西咸阳市拆除机关大院围墙，允许市民自由出入市政府大楼办事。上述地方的做法其实都是时下满足公众知情权、参与权、表达权和监督权的着力之举，最大程度地方便了群众，同时也提高了行政效率、降低了行政成本。
权力清单的公开为监督政府权力创造了条件。一方面，通过公开权力清单，保障了人民群众的知情权、参与权和监督权，有利于人民群众监督政府及其工作部门、工作人员正确行使行政权力，实现依法行政，防止不作为、乱作为等行政权力被滥用现象的发生。另一方面，公布“权力清单”，既有利于人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督等外在形式依照“清单”监督官员的权力，也有利于官员依照“清单”内在地约束自己的权力，使官员首先弄清楚，自己究竟有多大的权力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的应当通过什么样的程序去做，从而避免权力缺位、权力越位和胡乱作为现象。
权力清单的作用之四是公民权利的落实。政府权力和公民权利是现代政治生活中最重要的一对关系。无论从西方的人民主权理论或从我国“一切权力属于人民”的角度分析，公民权利构成政府权力的基础，形成公共权力的本源。因此，公共权力应该以保护公民权利为宗旨，国家制度应该是公民权利“法律化的事实”。然而，尽管公共权力来源于公民权利，但是它一经形成就独立于公民权利之外，以凌驾于社会之上的姿态而存在。所以，政府权力具有天然的自利性和扩张性。相对于公民权利而言，公共权力具有无可比拟的强势。从人类社会的历史发展来看，政府权力强势而公民权利弱势是其总体特征，政府权力以国家强制力为后盾，而公民权利则依托于个人的力量。政府权力的扩大往往会以牺牲公民权利为代价，如果缺乏有效的制度设计来制约政府权力，政府权力就有可能侵害公民权利。因此，约束政府权力与保障公民权利理应构成制度设计的基本原则。利用权力清单制度，我们可以明确和列举每一项政府权力，将政府权力限定在许可的边界内。对政府权力的制约既是对公民权利的保护，也是对公民自由活动空间的拓展，保障了公民权利的实现。公开了权力清单，还应向社会公布公民的权利清单，详细、清楚地告诉公民自身有哪些权利，怎么行使权利，当权利受到侵害时该怎样依法维权。如果仅有权力清单而缺少权利清单，少数领导干部可能滋生权力的自傲与自恃，把行政权力凌驾于公民权利之上。一张权利清单无异于一针“清醒剂”，时刻警醒领导干部，权力是人民赋予的，权力应当敬畏权利，权力应当为权利服务。
建立权力清单制度，一是要在“清理”二字上下力气。要全面清理各类审批事项，建立行政审批事项目录清单，清单之外，一律不能设置行政审批事项。而且政府并不是万能的，不能包办一切事务，要切实把地方政府手中不必要的权力削减掉。权力的清理过程，必然是一个博弈过程。比如，过多过滥的审批权伤害了市场经济的发展，但削减审批权注定是一个渐进的过程。改良往往就是温和、渐进的变革。唯有深入的清理，权力清单才能有质量，权力边界的厘清也因此更具意义。二是要在“透明”二字上下力气。透明才好监督，权力清单才能派上用场。权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。凡是不涉及国家机密的公共权力，理应在强制公开之列，接受民众监督。三是要在“执行”二字上下力气。严格督查问责，保证执行到位，权力清单制度才能发挥应有效用。当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，这个时候，就应该强调可执行、可问责。执行到位与否，关乎权力清单制度最终的成效。四是要从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力，让能做的人都有参与的渠道和可能，这实际是对政府管理效能、公共服务能力提出了更高的要求。为此，不仅要提高事前审批的效率，更要求在事中、事后监管中采取行之有效的办法。
总之，建立各级政府的权力清单制度，实际是要求政府转变职能，处理好与市场、社会的关系，激发市场活力，使市场在资源配置中发挥决定作用，同时更好地发挥政府作用，这是深化改革在政府管理体制方面的真正落实，并最终形成符合中国国情的现代政府。 腐败条件= 垄断权 自由裁量权-责任制
南非知名学者兼政治学家罗伯特·克里特加德提出过一个著名的公式：
腐败条件= 垄断权 自由裁量权-责任制。⑤
这个公式是罗伯特在20多年前研究发展中国家大量腐败案件理论基础上得出来的，具有非常重要的理论研究和实践意义。
公式昭示，要想抑制腐败，就要使“垄断权”“自由裁量权”这两个变量尽可能地小，使“责任制”这个变量尽可能地大，这样从理论来讲可以最大限度地减少滋生腐败的条件。问题在于，从经济学的角度分析，作为委托人的公众和代理人的政府之间往往会出现信息不对称的情况。由于信息不对称，公众对办事流程不清楚，加之在办事过程中遇到推诿扯皮等问题时投诉无门，又缺乏有效的监督手段，出于自利人或经济人考虑，代理人的行为就会倾向于机会主义或个人主义，就会发生官员“寻租”行为。尤其是当垄断权与自由裁量权的结合使得公务人员对公众拥有控制权时，就会招致政府官员基于私利的设租、创租而大大降低其腐败成本。所带来的隐患是不仅加大了官员“寻租”行为的可能性和便利性，还使得行政权力缺乏监督和制约。最典型的案例就是河北省李友灿受贿案。在该案中，由于垄断权与自由裁量权的高度结合，该犯肆无忌惮地利用其职权，暗中掌握汽车配额的权力，收受巨额贿赂。在这整个过程中，其领导以及河北省外经贸厅的其他班子成员，竟然没有人知道他手中握有汽车配额这个权力。⑥
垄断权与自由裁量权高度结合所导致的“寻租”腐败是我国经济转轨时期不可避免的结果。计划经济时期，政府掌控一切国家资源，并通过行政指令方式决定各种资源的生产、交换、分配和消费诸环节，政府体系之外几乎没有任何可分配的有价值资源，个人只能借助相对平均主义的国家配给方式获取自己应得的报偿。因此，在计划体制下，政府与市场和社会的边界模糊，甚至是政府与市场和社会融于一体。在突出国家利益，强调个人利益服从集体利益，集体利益服从国家利益的理念下，个人利益被刻意的淡化，公而忘私成为当时的人们应该持有的政治意识。经济体制的变革打破了初始的均衡状态。计划经济向市场经济的转变不仅仅是经济体制的转变，且更深层次地影响着人们的价值观念和意识。市场经济的有效运行取决于三大规律，而竞争机制是市场经济赖以运行的基本条件。恰如亚当·斯密所言：在市场中每个人都试图应用他的资本，来使其生产品得到最大的价值。也正是因为存在基于个体利益的竞争，市场才能够有序运转。因而，市场经济体制的确立进一步彰显了个人的利益诉求，从体制上承认了私人利益的合理性与合法性。从此意义来看，市场经济变革将社会个体还原为拥有私利的“经济人”。通过一切可能的方式获取最大收益是“经济人”的行为模式，然而，资源的稀缺性与欲求的无限性的矛盾是永恒且不可调和的，在我国改革开放之初物资相当紧缺的时期，以及在当前经济增长与物欲膨胀的时代，同样作为“经济人” 的政府官员也无法摆脱借助权力获取稀缺性资源以满足个人及家人私欲的冲动，尤其是当腐败成本大大低于“被发现和制裁的机会”时。罗伯特·克利特加德关于腐败行为产生的动机公式：
腐败所得-（道德损失 法律风险）>工资收入 廉洁的道德满足⑦
就深刻地揭示了腐败动机并不完全取决于公务员薪酬，或者廉洁道德修养。
结合上述两个公式，我们可以发现，要杜绝腐败的条件，斩断腐败的动机，只有从制度层面着手。必须老实承认一个道理，权力制度合理，低薪官员也无法用权力寻租腐败；权力制度不合理，高薪官员也无法抵制腐败。换而言之，光有“权力清单制度”是不够的。一个人只有承担权力所赋予的责任时，才能正确行使权力。如今之所以出现腐败成本大大低于“被发现和制裁的机会”，归根到底在于没有建立与权力相适应的责任追究体系，只能依赖掌权者的道德觉悟。所以在建立“权力清单制度”的同时，还需要建立与权力相统一的“责任清单”制度，针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属，确定具体责任承担者，做到责罚措施具体化，责罚标准严格化。只有形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任义务跟手中的权力有机结合起来，“权力清单”才能真正体现公正的价值，取得公开的效果，真正做到还权于民、为民尽责。总之，一个是限制权力的消极制度——权力清单制度；一个是增进责任的积极制度——责任清单制度，两种制度的组合，才是防止腐败的治本之道。
“权力清单”与“责任清单”是共生的，也就是说权力和义务是相平衡的。政府要行使公权力，就要承担对等的责任。这既是现代政府治理、社会治理、国家治理的一个基本原则，同时也是反腐败所要依存的一种制度基础。政府若要阳光化，就必须使自己的责任透明。然而，现实是我们往往清楚某级政府权力有多大，却不知道他所对应的责任是什么。从政府的纵向层级来看，也面临着权责不平衡的问题。我国政府的权力制度往往将权力集中于上级，而责任则趋向于下移，势必导致上下级的权责不平衡。这就需要通过改革，转变政府职能，构建现代政府的权责制度体系。
“权力清单”与“责任清单”是对等的。有权必有责，权力和责任必须对等。摸清“权力家底”，更意味着明晰职责所在，“权力清单”的背面要有“责任清单”，要强调权力与责任对等，就应该完善权力运行问责机制，通过加强广大人民群众对权力行使的监督和问责，推动服务型政府建设。权责对等也是法治政府的内在要求。法治首先要约束政府权力，也意味着合理减轻政府的责任。政府应当是有限政府，这意味着政府的“权力清单”范围是有限的，不能对社会经济生活的每个角落都严加“看管”，同时政府履行职责的“责任清单”也是有限的，不必大包大揽。这样既可最大限度避免政府权力对公民权利的侵害，也有利于市场经济的发展和社会的发育，最终也有利于政府自身的改革和进步。
在现实的政治社会中，权力是一把双刃剑，既可以实现“权为民所用，利为民所谋”的目标，也可以祸国殃民，造成权力的异化。权力究竟会取何种作用，取决于是否拥有完备的问责机制。尤其是当公共权力被异化时，权力的拥有者往往视权力为“通灵宝玉”，视应承担的责任为“草芥”。我国出现的很多弄权腐败的案例，很重要的原因就在于权力和责任的脱节。权力一旦脱离责任，必然被私欲俘获，成为谋求个人私利的工具；问责制度的缺失正是产生公权力腐败问题的重要因素。所以，建立“责任清单”的目的还在于提供问责的依据。它和“权力清单”一起共同构筑了限制权力的“篱笆”，铸就制衡公权力的“制度笼子”。 防腐正能量：廉政清单的建构逻辑与路径
权力清单及其相对应的责任清单并非治理腐败的全部要义，它只是一个必要非充分条件。责任清单制度离不开权力监督，因为，责任清单并没有解决委托—代理关系中的实质问题，它既没有改变激励机制，使公务人员与政府部门目标一致，激励相容；又没有改变监督机制，没有使腐败的风险系数提高。如果公权力借自由裁量权被滥用，政府的责任失位时，公民行使宪法赋予的检举、申述、控告权力后，若得不到及时、有效的处理该怎么办？继续高成本的维权还是让政府的“责任清单”成为白条？政府的“责任清单”是把法律赋予的责任明示于众，可是如果地方政府首长、部门领导不按“单”办事谁来管？这样的约束机制还是软约束。当“责任清单”开出后，仅仅是“权责明晰”的开始。最关键的是，应当开列一份“权力监督图”——廉政清单。这个廉政清单，不仅是指政府制定的“权力使用流程图”，更应引入真正的权力运行机制，纳入各监督元素，最终确保领导干部的权力都在阳光下运行。
“廉政清单”是向公众展示政府廉洁状况，接受公众对政府公共事务的监督，赢得公众对政府的信任和支持的机会，它有助于提升中国各级政府的形象和公信力。
建构“廉政清单”必须要有正确的设计逻辑。不可否认，经过多年的实践和探索，特别是改革开放后腐败案件呈高发趋势时，党对执政条件下如何加强对权力的监督和制约极度重视，建立了一套包括党内监督、行政监督、法律监督、群众监督、民主党派监督和舆论监督等涉及体制内外的监督体系和机制，形成了较为系统的制度，积累了一些成功的经验。同时，我们也看到，对权力的监督和制约效果离民众的预期相距甚远。一些地方政府的权力监督工作与现时代的发展需求，尚存较大差距，监督方式和措施落后，监督力度不大，监督合力不够等，构成当前党风廉政建设中的一个薄弱环节。已有的监督体系与机制不能防范权力的滥用说明了一个道理：现有的权力监督与制约机制设计存在缺陷。任何制度的设计有其基本的假设前提，即人性善或人性恶的假设。受传统文化的影响，我国权力运行的机制设计是构建在“人之初，性本善”的基础之上。故此，在隐含“君子设定”的前提下，设计和制定权力监督和制约的相关制度。由此形成的制度必然存在诸多漏洞，留下太大的自由裁量空间，缺乏制度和程序的刚性。在世俗世界里个人私欲的冲击下，当一些党员干部无法抵挡“糖衣炮弹”的攻击而丧失道德底线时，党风廉政必被抛弃，腐败现象也随之产生。
英国政治学者休谟指出：“政治家们已经确定了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”⑧这就是著名的“无赖假定”。贪腐行为是任何政府体制都不能容忍的。一个以“休谟假定”为基础的廉政清单设计可以有效监督和制约权力，可以改进党风廉政建设，把权力腐败降到最低程度。因此，在不否定美德的前提下，基于人性恶假设，制定“廉政清单”，才能使公共权力的运行更多地导向公共利益的取向。这才是“廉政清单”的建构逻辑。
依据这一逻辑，廉政清单应从制度的层面而不是从道德的层面来设计，廉政清单要以制度化的形式固定下来。建立廉政清单制度，是做好反腐倡廉工作的基础工程。政府公布“廉政清单”，是落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”的有力之举。通过廉政清单制度，将领导者的行为置于全社会的监督之下，将有效地防止领导者享受特权、滥用权力，从而强化领导者的自我约束机制。党的十八大对深化行政体制改革做出部署，提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。而建构“廉政清单”制度则能推动政府转变职能、为打造“廉洁政府”奠定基础。
廉政清单必须以权力清单为基础，即以政府的职权为依归。为此，首先，职权配置要更加优化。要分析行政职权的合法性、合规性、合理性、必要性，逐项梳理，做到“清单之外无职权”。其次，职权边界要更加清晰。理清政府与市场、社会的边界，政府的职责应该是规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等六方面；理清部门、层级之间的职责边界，防止部门一边对责任“踢皮球”、一边对好处“抢蛋糕”。再次，职权运行要更加公开。职权内容和流程要公开透明，主动接受社会和群众监督。同时，大力推进网上办公，着力打造网上政务大平台。最后，职权监管要更加到位。管理重心要从事前审批向事中事后监管转变，完善相应监管制度，真正把该管的事管好。
廉政清单应以责任清单为设计路径。具体思路可从权力背后的责任切入，在责任分解、责任报告、责任考核和责任追究等重点环节下功夫。毫无疑问，从“责任”的角度设计廉政清单制度，有助于限制和规范政府权力，提升权力运行的公共性特质，促进党风廉政建设和反腐败工作的实效。
首先，要立足反腐倡廉建设全局，抓好责任分解。各级党委要确定每年反腐倡廉建设的具体任务，并将任务细化分解到党委、政府领导班子每位成员及相关职能部门，做到任务量化、措施具体、时限清楚、落实到人。
其次，要跟踪监督领导干部履职尽责情况，落实报告制度。各级党委和政府机关、企（事）业党组（党委）每年都要向上级党委作出执行党风廉政建设责任制情况的综合报告。同时，领导班子成员还要报告个人执行党风廉政建设责任制和遵守党纪政纪、廉洁自律的情况。
再次，要提高对领导干部综合评价的准确度，强化责任考核。要把责任考核列入党政领导班子和领导干部综合目标考核的重要内容。要建立健全考核结果的运用机制，把考核结果作为领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。
最后，要围绕本地区本部门的突出问题，严格责任追究。各级党委要围绕本地区本部门的突出问题，规范责任追究的运作规程，明确责任追究的内容，准确分清集体责任和个人责任，坚持综合运用纪律处分、组织处理、廉政诫勉等多种手段，以取得良好政治、法纪和社会效果。
（本文系国家社科基金重大项目“地方政府党风廉政建设责任制考核评价体系研究”的阶段性成果，项目编号：11
【关键词】公共权力 公民权利 权力清单 责任清单 廉政清单
【中图分类号】D262 【文献标识码】A
法国著名哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验，防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力，权力不受约束必然产生腐败。”①约束权力的最好办法是 “把权力关进制度的笼子”里，从国际经验来看就是要从制度上确立权力的边界，即建立权力清单制度，让权力在公开透明中运行。
权力清单：作用与意义
党的十八届三中全会审议通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”②的要求。权力清单制度，就是要界定清楚每个职能部门、每个单位、每个岗位的职责与权力边界，让民众都知晓权力的“家底”。规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任，而且要做到可执行、可考核、可问责，要公开行政权力，先得知道一个单位、一个岗位到底有多少权力。即要求权力只能在某个部门、岗位被明确赋予的职责和边界之内活动。某个权力岗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。
可见，权力清单，简单说来就是依法优化和公开权力运行流程，逐步形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的行政权力运行机制，以有效解决权力运行中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。这个清单一旦公之于众，意义很大。
权力清单作为一种制度性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施做出非常具体的规定，这无疑是我国政府内部管理的一场革命，将使公职人员的工作作风和政府的工作效率产生质的飞跃。以清单形式对各项权力的边界进行明确规定，不仅对权力越界行为有了抵制、制约、监督、查办、惩处的明确标准，能有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性，而且也给包括市场行为在内的各种社会行为在边界之内和底线之上留下了足够活动空间，有利于公民遵纪守法和市场主体依法经营。
政府“法无授权不可为”，建立各级政府的权力清单制度，实际上正是政府转变职能，使市场在资源配置中发挥决定性作用的真正落实。根据本届政府把现有行政审批事项再削减1/3的要求，2013年已分批取消和下放了416项行政审批事项。简政放权的成果也已经显现。全面建立各级政府的权力清单制度，就意味着该晒出权力清单的不仅仅是中央政府部门，还包括地方各级政府。近期，各地密集推出地方版的权力清单，开启大规模“晒单”行动。比如，浙江富阳公布了全国首份县级政府部门权力清单，同时向社会公众征询意见并接受公众监督；浙江省宣布今年起将全面推行政府权力清单制度；安徽省试点实施省级政府机关行政职权清理改革，并要求试点单位晒出“权力运行图”；武汉市权力清单已基本制定完成，详细清单即将公布，权力运行流程图、责任清单也将出炉。
权力清单制度的作用之一是借助清单厘清权力边界，限定政府权力。首先，建立权力清单制度需要厘清政府权力边界。在重新梳理政府与市场、政府与社会的关系，也就是卢曼所提到的政治系统、经济系统和民间组织的关系的基础上，合理界定政府职权。在三者的关系中，市场和社会的发展程度构成界定政府职权的逻辑基础。③进入新世纪，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国经济发展迅速、充满活力，市场体系日益开放，市场由在经济资源配置中起基础性作用发展到在经济资源配置中起决定性作用。市场的完善和发展为其在经济生活中扮演主要角色提供了可能；与此同时，随着体制改革的推进，我国社会组织不断发展，社会自组织能力不断增强。社会组织的快速增长及其在社会生活中作用的不断凸显，大大拓展了社会的包容力与多元化格局，在增大社会资本的同时提高了公民参与社会活动的能力，创新着社会治理的模式。当市场的配置能力不断强调和优化、社会自组织能力不断发展和成熟时，李克强所说的“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”构成了当前界定政府职权和实现职能转变的重要课题，要明确划分出社会组织的界限，明晰在什么样的领域范围内政府不能利用公共权力介入和干涉社会活动。在此基础上，我们能够相对清晰地了解国家权力活动的边界，政府的活动空间应该局限在规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等方面。
其次，建立权力清单制度需要厘清各层级政府的权力。我国政府权力乱象不仅表现在政府越权，也表现在各层级政府之间的职权划分不清。在计划体制下，为保证行政命令及时下达，增强行政控制，提高行政效率，要求我国各层级政府的职能高度重合，机构设置高度一致，导致各层级政府之间的职权界定不清。从中央政府与地方政府的关系及其在政府治理和社会治理中扮演的不同角色来看，各级政府的职责和功能应该构成互补关系，而不应该是高度同一的架构。因此，在厘清政府职权之后，权力清单制度的建立需要明确各级政府的权力，通过列举法划分不同层级政府的职责和权限。中央政府通过列举方式明晰权力，所列举的权力就不应该出现在地方政府的权力清单中，各地方政府也应该通过列举明晰不同层级政府的权力。
再次，建立权力清单制度需要厘清各政府部门的权力。我国政府机构设置遵循“条块结合”模式，“条”反映的是行政组织结构的纵向关系，“块”反映的是行政组织结构的横向关系，在“条”与“块”的架构中，政府部门之间职责重叠、交叉不清的问题不可避免，“九龙治水”“政出多门”、推诿扯皮、效率低下等现象层出不穷，影响了政府协调运转和行政效能。更有甚者，有些政府机构以部门利益为行为导向，有利益则作为，无利益则不作为，严重影响了党和政府的形象。在此意义上讲，厘清政府部门的权力边界有助于改进党风、政风和行风，促进党风廉政建设工作。 权力清单制度的作用之二是借助权力清单推进权力透明，制约政府权力。路易斯·布兰代斯曾说：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”。④习近平同志强调应保障“权力在阳光下运行”。然而，对于普通公民而言，权力具有某种“神秘感”。权力的神秘体现在两个方面：一方面，民众不知晓公共权力的内容和范围，不知道政府应该做什么，不应该做什么，必须做什么；另一方面，民众缺乏对公共权力运行程序的了解，不知道政策是如何出台的，政府权力是如何运作的。我国对公共权力的界定比较模糊，界定公共权力的相关制度缺少程序性约束规定。这两方面的问题势必为一些官员制造了权力滥用的空间，导致权力运行的随意性，使政府权力可以隐藏在社会监督的盲区里，为腐败的滋生提供了土壤。因此，权力清单透明，首先应公开权力内容清单。各级政府可以将掌控的权力在政府网站进行公开，民众只需登录网站就可以查询和了解政府及各职能部门的职权事项，知晓政府“可以做什么”和“必须做什么”。其次，应公开权力运行程序。我国政府行政活动缺乏程序的刚性，存在不遵循程序或无可操作程序的现象，导致行政活动的随意性。权力清单制度有助于我们划定政府权力运行的流程图，明确权力运行的步骤。权力清单制度是建立阳光政府和透明政府的基本要求，只有让权力在阳光下运行，才能以党风廉政建设和反腐败的新成效服务于民、回馈于民、取信于民。
权力清单的作用之三是权力公开。一个成熟的法治社会，公民对政府权力及其运作“洞若观火”应是一种常态。在法治框架下，公权力和私权利的行使都要以法律为依据。由于政府权力具有强制性，且大多直接涉及公民的实际利益，如果不加以严格规范和约束，政府权力滥用的结果，很容易造成公民权利的受损、流失。
权力清单的公开公布，是一种政府责任意识的主动担当。政务信息公开，既是时代的产物，也是社会的呼唤。在此背景之下，主动承担社会责任和时代感知，无疑是进步且符合民意民心的。可以信手拈来的例子很多，譬如河北邯郸市设立政民互动大厅，实行“通透式办公”，市民可以直接敲门进入政府主要领导的办公室；陕西咸阳市拆除机关大院围墙，允许市民自由出入市政府大楼办事。上述地方的做法其实都是时下满足公众知情权、参与权、表达权和监督权的着力之举，最大程度地方便了群众，同时也提高了行政效率、降低了行政成本。
权力清单的公开为监督政府权力创造了条件。一方面，通过公开权力清单，保障了人民群众的知情权、参与权和监督权，有利于人民群众监督政府及其工作部门、工作人员正确行使行政权力，实现依法行政，防止不作为、乱作为等行政权力被滥用现象的发生。另一方面，公布“权力清单”，既有利于人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督等外在形式依照“清单”监督官员的权力，也有利于官员依照“清单”内在地约束自己的权力，使官员首先弄清楚，自己究竟有多大的权力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的应当通过什么样的程序去做，从而避免权力缺位、权力越位和胡乱作为现象。
权力清单的作用之四是公民权利的落实。政府权力和公民权利是现代政治生活中最重要的一对关系。无论从西方的人民主权理论或从我国“一切权力属于人民”的角度分析，公民权利构成政府权力的基础，形成公共权力的本源。因此，公共权力应该以保护公民权利为宗旨，国家制度应该是公民权利“法律化的事实”。然而，尽管公共权力来源于公民权利，但是它一经形成就独立于公民权利之外，以凌驾于社会之上的姿态而存在。所以，政府权力具有天然的自利性和扩张性。相对于公民权利而言，公共权力具有无可比拟的强势。从人类社会的历史发展来看，政府权力强势而公民权利弱势是其总体特征，政府权力以国家强制力为后盾，而公民权利则依托于个人的力量。政府权力的扩大往往会以牺牲公民权利为代价，如果缺乏有效的制度设计来制约政府权力，政府权力就有可能侵害公民权利。因此，约束政府权力与保障公民权利理应构成制度设计的基本原则。利用权力清单制度，我们可以明确和列举每一项政府权力，将政府权力限定在许可的边界内。对政府权力的制约既是对公民权利的保护，也是对公民自由活动空间的拓展，保障了公民权利的实现。公开了权力清单，还应向社会公布公民的权利清单，详细、清楚地告诉公民自身有哪些权利，怎么行使权利，当权利受到侵害时该怎样依法维权。如果仅有权力清单而缺少权利清单，少数领导干部可能滋生权力的自傲与自恃，把行政权力凌驾于公民权利之上。一张权利清单无异于一针“清醒剂”，时刻警醒领导干部，权力是人民赋予的，权力应当敬畏权利，权力应当为权利服务。
建立权力清单制度，一是要在“清理”二字上下力气。要全面清理各类审批事项，建立行政审批事项目录清单，清单之外，一律不能设置行政审批事项。而且政府并不是万能的，不能包办一切事务，要切实把地方政府手中不必要的权力削减掉。权力的清理过程，必然是一个博弈过程。比如，过多过滥的审批权伤害了市场经济的发展，但削减审批权注定是一个渐进的过程。改良往往就是温和、渐进的变革。唯有深入的清理，权力清单才能有质量，权力边界的厘清也因此更具意义。二是要在“透明”二字上下力气。透明才好监督，权力清单才能派上用场。权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。凡是不涉及国家机密的公共权力，理应在强制公开之列，接受民众监督。三是要在“执行”二字上下力气。严格督查问责，保证执行到位，权力清单制度才能发挥应有效用。当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，这个时候，就应该强调可执行、可问责。执行到位与否，关乎权力清单制度最终的成效。四是要从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力，让能做的人都有参与的渠道和可能，这实际是对政府管理效能、公共服务能力提出了更高的要求。为此，不仅要提高事前审批的效率，更要求在事中、事后监管中采取行之有效的办法。
总之，建立各级政府的权力清单制度，实际是要求政府转变职能，处理好与市场、社会的关系，激发市场活力，使市场在资源配置中发挥决定作用，同时更好地发挥政府作用，这是深化改革在政府管理体制方面的真正落实，并最终形成符合中国国情的现代政府。 腐败条件= 垄断权 自由裁量权-责任制
南非知名学者兼政治学家罗伯特·克里特加德提出过一个著名的公式：
腐败条件= 垄断权 自由裁量权-责任制。⑤
这个公式是罗伯特在20多年前研究发展中国家大量腐败案件理论基础上得出来的，具有非常重要的理论研究和实践意义。
公式昭示，要想抑制腐败，就要使“垄断权”“自由裁量权”这两个变量尽可能地小，使“责任制”这个变量尽可能地大，这样从理论来讲可以最大限度地减少滋生腐败的条件。问题在于，从经济学的角度分析，作为委托人的公众和代理人的政府之间往往会出现信息不对称的情况。由于信息不对称，公众对办事流程不清楚，加之在办事过程中遇到推诿扯皮等问题时投诉无门，又缺乏有效的监督手段，出于自利人或经济人考虑，代理人的行为就会倾向于机会主义或个人主义，就会发生官员“寻租”行为。尤其是当垄断权与自由裁量权的结合使得公务人员对公众拥有控制权时，就会招致政府官员基于私利的设租、创租而大大降低其腐败成本。所带来的隐患是不仅加大了官员“寻租”行为的可能性和便利性，还使得行政权力缺乏监督和制约。最典型的案例就是河北省李友灿受贿案。在该案中，由于垄断权与自由裁量权的高度结合，该犯肆无忌惮地利用其职权，暗中掌握汽车配额的权力，收受巨额贿赂。在这整个过程中，其领导以及河北省外经贸厅的其他班子成员，竟然没有人知道他手中握有汽车配额这个权力。⑥
垄断权与自由裁量权高度结合所导致的“寻租”腐败是我国经济转轨时期不可避免的结果。计划经济时期，政府掌控一切国家资源，并通过行政指令方式决定各种资源的生产、交换、分配和消费诸环节，政府体系之外几乎没有任何可分配的有价值资源，个人只能借助相对平均主义的国家配给方式获取自己应得的报偿。因此，在计划体制下，政府与市场和社会的边界模糊，甚至是政府与市场和社会融于一体。在突出国家利益，强调个人利益服从集体利益，集体利益服从国家利益的理念下，个人利益被刻意的淡化，公而忘私成为当时的人们应该持有的政治意识。经济体制的变革打破了初始的均衡状态。计划经济向市场经济的转变不仅仅是经济体制的转变，且更深层次地影响着人们的价值观念和意识。市场经济的有效运行取决于三大规律，而竞争机制是市场经济赖以运行的基本条件。恰如亚当·斯密所言：在市场中每个人都试图应用他的资本，来使其生产品得到最大的价值。也正是因为存在基于个体利益的竞争，市场才能够有序运转。因而，市场经济体制的确立进一步彰显了个人的利益诉求，从体制上承认了私人利益的合理性与合法性。从此意义来看，市场经济变革将社会个体还原为拥有私利的“经济人”。通过一切可能的方式获取最大收益是“经济人”的行为模式，然而，资源的稀缺性与欲求的无限性的矛盾是永恒且不可调和的，在我国改革开放之初物资相当紧缺的时期，以及在当前经济增长与物欲膨胀的时代，同样作为“经济人” 的政府官员也无法摆脱借助权力获取稀缺性资源以满足个人及家人私欲的冲动，尤其是当腐败成本大大低于“被发现和制裁的机会”时。罗伯特·克利特加德关于腐败行为产生的动机公式：
腐败所得-（道德损失 法律风险）>工资收入 廉洁的道德满足⑦
就深刻地揭示了腐败动机并不完全取决于公务员薪酬，或者廉洁道德修养。
结合上述两个公式，我们可以发现，要杜绝腐败的条件，斩断腐败的动机，只有从制度层面着手。必须老实承认一个道理，权力制度合理，低薪官员也无法用权力寻租腐败；权力制度不合理，高薪官员也无法抵制腐败。换而言之，光有“权力清单制度”是不够的。一个人只有承担权力所赋予的责任时，才能正确行使权力。如今之所以出现腐败成本大大低于“被发现和制裁的机会”，归根到底在于没有建立与权力相适应的责任追究体系，只能依赖掌权者的道德觉悟。所以在建立“权力清单制度”的同时，还需要建立与权力相统一的“责任清单”制度，针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属，确定具体责任承担者，做到责罚措施具体化，责罚标准严格化。只有形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任义务跟手中的权力有机结合起来，“权力清单”才能真正体现公正的价值，取得公开的效果，真正做到还权于民、为民尽责。总之，一个是限制权力的消极制度——权力清单制度；一个是增进责任的积极制度——责任清单制度，两种制度的组合，才是防止腐败的治本之道。
“权力清单”与“责任清单”是共生的，也就是说权力和义务是相平衡的。政府要行使公权力，就要承担对等的责任。这既是现代政府治理、社会治理、国家治理的一个基本原则，同时也是反腐败所要依存的一种制度基础。政府若要阳光化，就必须使自己的责任透明。然而，现实是我们往往清楚某级政府权力有多大，却不知道他所对应的责任是什么。从政府的纵向层级来看，也面临着权责不平衡的问题。我国政府的权力制度往往将权力集中于上级，而责任则趋向于下移，势必导致上下级的权责不平衡。这就需要通过改革，转变政府职能，构建现代政府的权责制度体系。
“权力清单”与“责任清单”是对等的。有权必有责，权力和责任必须对等。摸清“权力家底”，更意味着明晰职责所在，“权力清单”的背面要有“责任清单”，要强调权力与责任对等，就应该完善权力运行问责机制，通过加强广大人民群众对权力行使的监督和问责，推动服务型政府建设。权责对等也是法治政府的内在要求。法治首先要约束政府权力，也意味着合理减轻政府的责任。政府应当是有限政府，这意味着政府的“权力清单”范围是有限的，不能对社会经济生活的每个角落都严加“看管”，同时政府履行职责的“责任清单”也是有限的，不必大包大揽。这样既可最大限度避免政府权力对公民权利的侵害，也有利于市场经济的发展和社会的发育，最终也有利于政府自身的改革和进步。
在现实的政治社会中，权力是一把双刃剑，既可以实现“权为民所用，利为民所谋”的目标，也可以祸国殃民，造成权力的异化。权力究竟会取何种作用，取决于是否拥有完备的问责机制。尤其是当公共权力被异化时，权力的拥有者往往视权力为“通灵宝玉”，视应承担的责任为“草芥”。我国出现的很多弄权腐败的案例，很重要的原因就在于权力和责任的脱节。权力一旦脱离责任，必然被私欲俘获，成为谋求个人私利的工具；问责制度的缺失正是产生公权力腐败问题的重要因素。所以，建立“责任清单”的目的还在于提供问责的依据。它和“权力清单”一起共同构筑了限制权力的“篱笆”，铸就制衡公权力的“制度笼子”。 防腐正能量：廉政清单的建构逻辑与路径
权力清单及其相对应的责任清单并非治理腐败的全部要义，它只是一个必要非充分条件。责任清单制度离不开权力监督，因为，责任清单并没有解决委托—代理关系中的实质问题，它既没有改变激励机制，使公务人员与政府部门目标一致，激励相容；又没有改变监督机制，没有使腐败的风险系数提高。如果公权力借自由裁量权被滥用，政府的责任失位时，公民行使宪法赋予的检举、申述、控告权力后，若得不到及时、有效的处理该怎么办？继续高成本的维权还是让政府的“责任清单”成为白条？政府的“责任清单”是把法律赋予的责任明示于众，可是如果地方政府首长、部门领导不按“单”办事谁来管？这样的约束机制还是软约束。当“责任清单”开出后，仅仅是“权责明晰”的开始。最关键的是，应当开列一份“权力监督图”——廉政清单。这个廉政清单，不仅是指政府制定的“权力使用流程图”，更应引入真正的权力运行机制，纳入各监督元素，最终确保领导干部的权力都在阳光下运行。
“廉政清单”是向公众展示政府廉洁状况，接受公众对政府公共事务的监督，赢得公众对政府的信任和支持的机会，它有助于提升中国各级政府的形象和公信力。
建构“廉政清单”必须要有正确的设计逻辑。不可否认，经过多年的实践和探索，特别是改革开放后腐败案件呈高发趋势时，党对执政条件下如何加强对权力的监督和制约极度重视，建立了一套包括党内监督、行政监督、法律监督、群众监督、民主党派监督和舆论监督等涉及体制内外的监督体系和机制，形成了较为系统的制度，积累了一些成功的经验。同时，我们也看到，对权力的监督和制约效果离民众的预期相距甚远。一些地方政府的权力监督工作与现时代的发展需求，尚存较大差距，监督方式和措施落后，监督力度不大，监督合力不够等，构成当前党风廉政建设中的一个薄弱环节。已有的监督体系与机制不能防范权力的滥用说明了一个道理：现有的权力监督与制约机制设计存在缺陷。任何制度的设计有其基本的假设前提，即人性善或人性恶的假设。受传统文化的影响，我国权力运行的机制设计是构建在“人之初，性本善”的基础之上。故此，在隐含“君子设定”的前提下，设计和制定权力监督和制约的相关制度。由此形成的制度必然存在诸多漏洞，留下太大的自由裁量空间，缺乏制度和程序的刚性。在世俗世界里个人私欲的冲击下，当一些党员干部无法抵挡“糖衣炮弹”的攻击而丧失道德底线时，党风廉政必被抛弃，腐败现象也随之产生。
英国政治学者休谟指出：“政治家们已经确定了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”⑧这就是著名的“无赖假定”。贪腐行为是任何政府体制都不能容忍的。一个以“休谟假定”为基础的廉政清单设计可以有效监督和制约权力，可以改进党风廉政建设，把权力腐败降到最低程度。因此，在不否定美德的前提下，基于人性恶假设，制定“廉政清单”，才能使公共权力的运行更多地导向公共利益的取向。这才是“廉政清单”的建构逻辑。
依据这一逻辑，廉政清单应从制度的层面而不是从道德的层面来设计，廉政清单要以制度化的形式固定下来。建立廉政清单制度，是做好反腐倡廉工作的基础工程。政府公布“廉政清单”，是落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”的有力之举。通过廉政清单制度，将领导者的行为置于全社会的监督之下，将有效地防止领导者享受特权、滥用权力，从而强化领导者的自我约束机制。党的十八大对深化行政体制改革做出部署，提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。而建构“廉政清单”制度则能推动政府转变职能、为打造“廉洁政府”奠定基础。
廉政清单必须以权力清单为基础，即以政府的职权为依归。为此，首先，职权配置要更加优化。要分析行政职权的合法性、合规性、合理性、必要性，逐项梳理，做到“清单之外无职权”。其次，职权边界要更加清晰。理清政府与市场、社会的边界，政府的职责应该是规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等六方面；理清部门、层级之间的职责边界，防止部门一边对责任“踢皮球”、一边对好处“抢蛋糕”。再次，职权运行要更加公开。职权内容和流程要公开透明，主动接受社会和群众监督。同时，大力推进网上办公，着力打造网上政务大平台。最后，职权监管要更加到位。管理重心要从事前审批向事中事后监管转变，完善相应监管制度，真正把该管的事管好。
廉政清单应以责任清单为设计路径。具体思路可从权力背后的责任切入，在责任分解、责任报告、责任考核和责任追究等重点环节下功夫。毫无疑问，从“责任”的角度设计廉政清单制度，有助于限制和规范政府权力，提升权力运行的公共性特质，促进党风廉政建设和反腐败工作的实效。
首先，要立足反腐倡廉建设全局，抓好责任分解。各级党委要确定每年反腐倡廉建设的具体任务，并将任务细化分解到党委、政府领导班子每位成员及相关职能部门，做到任务量化、措施具体、时限清楚、落实到人。
其次，要跟踪监督领导干部履职尽责情况，落实报告制度。各级党委和政府机关、企（事）业党组（党委）每年都要向上级党委作出执行党风廉政建设责任制情况的综合报告。同时，领导班子成员还要报告个人执行党风廉政建设责任制和遵守党纪政纪、廉洁自律的情况。
再次，要提高对领导干部综合评价的准确度，强化责任考核。要把责任考核列入党政领导班子和领导干部综合目标考核的重要内容。要建立健全考核结果的运用机制，把考核结果作为领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。
最后，要围绕本地区本部门的突出问题，严格责任追究。各级党委要围绕本地区本部门的突出问题，规范责任追究的运作规程，明确责任追究的内容，准确分清集体责任和个人责任，坚持综合运用纪律处分、组织处理、廉政诫勉等多种手段，以取得良好政治、法纪和社会效果。
（本文系国家社科基金重大项目“地方政府党风廉政建设责任制考核评价体系研究”的阶段性成果，项目编号：11