中国特色社会主义法律体系已经形成，而完善中国特色法律体系依然任重道远。党的十八大报告提出：“加强重点领域立法。”社会立法应当成为当前和今后一个时期的立法重心。相对于日趋完善的经济立法和蓬勃发展的文化立法，社会立法严重滞后，社会管理法律体系依然有待进一步完善。客观地讲，我国现有的社会法体系相当薄弱，远远不能适应社会管理体制变革的需要。加强和创新社会管理，就必须加快社会立法步伐和完善社会法体系。
　　一般而言，社会法体系通常包括社会组织法、社会主体行为法、权益保障法、社会保障与社会救助法、社会争议调处法等部分。就当前社会建设的现实而言，我国应当将社会救助立法、社会福利立法和社会组织立法作为健全社会法体系的重中之重。同时，要提高现有社会法规规章的立法层级，改变法规、规章乱如麻而社会法律却屈指可数的现状，下大气力精心制定几部社会建设领域的基本法。当前社会立法要重点加快《社会救助法》《儿童福利法》《社区工作法》的立法进度，尽快解决在社区救助、儿童福利保护和社区工作等方面的立法欠账问题。
　　一、抓紧制定《社会救助法》，尽快终结《社会救助法》难产的怪象
　　社会救助是社会建设非常重要的一项常规工作，也是社会保障制度的重要内容，有必要制定专门的《社会救助法》予以规范。尽管我国现行的社会救助政策已基本完备，但与法制化、科学化的要求尚有差距，最突出的问题就是没有一部社会救助基本法律，难以对社会救助相关问题进行全面、系统的规范和调整。遗憾的是，《社会救助法》两次列入全国人大常委会的立法计划，但法律草案历经国务院常务会议两次审议均未通过，迄今仍未能提交到全国人大常委会审议，这不能不说是我国社会立法的一个遗憾。《社会救助法》不仅是社会保障体系的支架性法律，也是整个社会法部门起支架性作用的重要法律；不仅关系到社会救助制度的规范化、法制化运行，而且影响到整个社会保障制度的法制化建设。
　　当前，社会救助领域问题重重、乱象丛生，处在“名不正言不顺事不成”的尴尬境地。部分地方社会救助资金保障不足；医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助和自然灾害等临时救助制度缺乏法律法规依据；现行各项社会救助的规定过于原则，缺乏统一的社会救助内容和标准，申请社会救助的渠道不畅通。实践中，由于缺少统一规范的制度，救助对象收入无法准确核定。社会救助政策落实的关键在于准确核定申请人的家庭收入，城乡低保对象的收入情况都是动态的，现在有不少地方对家庭收入的核查，主要是主观判断和根据基层单位审核的意见，主管部门缺乏行之有效的核查方式，无法对申请人多元化的家庭收入进行准确核查。申请人瞒报被发现后，惩戒机制不健全，导致无法从根本上避免骗保、死人吃低保等问题的发生。这些问题都有待通过立法的形式，從制度层面予以解决或者规范。
　　希望有关部门从社会救助事业的大局出发，切勿以部门利益之争耽误立法大计，尽快达成基本共识，形成立法合力，强力推动社会救助立法进程。社会救助的立法不仅应明确实施救助的原则和范围，而且应该明确政府对公民进行救助的义务和责任，以及明确救助的对象，即公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得社会救助的权利。社会救助，顾名思义就是要发挥全社会在救助中的力量。实际上社会救助工作已经趋向社会化，社会救助应当充分调动民间组织参与的积极性，让社会的归于社会，放手交给民间组织去办，政府可以通过购买公共服务等方式支持。这些都亟待在法律层面予以明确。
　　二、抓紧制定《儿童福利法》，为儿童权益保障撑开法律的保护伞
　　河南兰考曝出民间收养意外悲剧，凸显了儿童福利立法的缺失，制定儿童福利法刻不容缓。从长远来看，要解决弃婴收养等问题，必须建立正规的儿童福利制度，并以法律的形式明确下来。
　　儿童特别是留守儿童意外伤害不单是家庭问题，更是公共管理和公共福利设施严重缺失的问题，深层的原因是儿童福利保护立法的缺失和儿童福利体系建设的滞后。当前国际社会高度重视儿童福利立法。1989年，联合国通过了《儿童权利公约》，旨在保护儿童权益，为世界各国儿童创建良好的成长环境。目前，包括中国在内的192个国家加入了该公约。美国是世界上仅有的两个未加入联合国《儿童权利公约》的国家之一，但其有一套较为完整的儿童权利保障法律。政府设置了专门的儿童保护机构儿童局，一旦发现虐童案件，会由警察或儿童保护方面的政府雇员首先将孩子带离现场，将其安置在临时的社区庇护所，然后由司法介入。澳大利亚从20世纪70年代开始颁布《1975年家庭法法案》和《儿童和青少年法案》，使其儿童权利保护趋于成熟。日本早在1947年就出台了《儿童福利法》，发展中国家泰国1992年颁布《小学学生午餐基金法》，以法律的形式保障学生午餐。
　　依法保护儿童福利是政府的基本责任。尽管我国有一部《未成年人保护法》，宪法也有保护儿童的内容，但是对儿童的福利保护都不够具体。有关儿童保护的一些法律原则、理念口号需要变成行动、变成规则、变成标准、变成措施，不能只停留在道德说教上，而要落实到立法层面。抓紧制定专门的《儿童福利法》势在必行。据报道，由民政部牵头起草的儿童福利条例初稿已经完成，针对儿童成长中遇到的各类风险如大病、残疾、被遗弃等，今后有望建立预防、发现、干预机制，拟建儿童服务机构，配备专人承担儿童保护工作。不过，先出台行政法规性质的儿童福利条例依然属于权宜之计，条件成熟时应当制定作为儿童权益保护基本法的《儿童福利法》，对儿童的各种具体福利予以全面的保护，并从程序、机构、法律责任等方面将儿童福利保护落到实处。
　　三、抓紧制定《社区工作法》，让社区工作有法可依
　　社区是各种利益关系的交会点、各种社会矛盾的聚焦点，也是社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。有必要尽快将社区立法提上重要的议事日程，让和谐社区建设和社区工作有法可依。
　　建议修订完善城市居民委员会组织法，适时出台社区管理条例，以立法形式重新明确街道办事处的地位，明确新形势下社区居民委员会、社区、街道的定位、职能、组织体系、队伍建设等，理顺三者之间的关系。社区工作立法的核心是要处理好政府与社区的关系，科学界定社区的责权利，将政府不该管、管不好的事情从基层政府职能中剥离下来还给社区。
　　深圳率先制定实施了社会建设促进法规，《深圳经济特区社会建设促进条例》已于2012年3月1日起正式实施，这是深圳社会建设的“基本法”，亦是全国首个社会建设法规。《贵阳市城市社区工作条例》立法调研工作也已启动，旨在把城市管理的“贵阳经验”固化为地方性法规。在全国性的社区工作法律法规出台之前，各地不妨多向深圳、贵阳取经，因地制宜，加快本地社区工作的立法进程，依法推进社区建设。当然，全国人大常委会及国务院也要将全国性的社区工作立法作为社会立法的中心，抓紧研究制定全国性的《社区工作法》和《社区工作条例》。
　　作者：司法部《中国司法》杂志总编、研究员
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