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摘 要 我国的失业保险制度历经20多年的发展，对我国失业问题的缓解起到了巨大的作用，作为社会保障的一部分，失业保险制度已经必不可缺。本文认为在深化改革的潮流下，针对失业保险制度的不足，加强其对保障基本生活和促进就业功能的深入研究，这对我国当前形势下的失业保险制度的发展以及完善有着至关重要的理论和现实意义。
关键词 失业保险制度 失业问题 社会保障
作者简介：贾钢，湖南求剑律师事务所。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.309
一、失业保险制度的法理分析
（一）失业保险制度的概念分析
根据《中华人民共和国社会保险法》的相關解释，把失业保险制度定义为“国家通过立法实行的，由社会集中建立基金，对因非自愿原因暂时失去工作机会且中断生活来源的劳动者提供基本生活保障并促进其再就业的社会保险制度”。从概念可以看到，失业保险制度是由国家主导，对象是处于暂时失业的劳动者，其实质是一项“保民生”的工程。加上其与生俱来的强制、预防、互济和公平的本质属性，更具体的说，失业保险制度对社会中暂处于失业状态而无生活来源的弱势群体，是最后的“保护墙”。可以看出失业保险制度主要在于建立失业保险基金，而保险基金用于处于失业的劳动者，使他们的生活得到基本保障，另外还要对其进行失业培训达到就业安置的目的。
（二）失业保险制度的价值取向
1.保障就业权：
就业的权利，主要是在保护劳动者的参加就业、获得劳动报酬，从而获得生活保障的权利。对于劳动者说，最大的危险是失业的危险；最好的保护是处于就业安全状态和有政府对失业者的保障制度。政府面对失业者暂时失业时，支付给失业者保险金，从而确保失业者在就业劳动收入中断后，保障他们的基本生活需求，为劳动者实现再就业奠定基础。
2.激励就业：
激励就业是失业保险制度的另一个重要功能，把失业保险待遇和再就业相衔接，从而鼓励失业人员重新就业。此外，由失业保险机构开展职业介绍、职业培训、对一些相关的就业信息进行发布、让失业人员接受再就业培训，目的是通过再就业培训让失业人员再次就业。
3.优化劳动力配置：
一方面，有了基本的生活保障，失业者才有足够的能力和资本去寻找一份新的工作，并且让其有足够的时间去寻找一份真正符合自己能力以及兴趣的工作，这对社会的资源配置也是相当有益的；另一方面，失业保险也在某种程度上减少企业的解雇成本，有利于用人单位“放开手脚”发展战略，提高生产效率。
4.稳定社会经济：
稳定功能，它既有利于社会的稳定又有利于经济的稳定。无失业保障的失业者，如果没有失业保险金，在中断收入后，这对失业者的生存会带来很大的影响，严重的会走上极端道路，成为社会的不稳定因素。失业保险制度对稳定经济也起到了很大作用，它可以抑制经济周期，使经济的波动程度减少，稳定经济发展。
二、我国失业保险制度的现状
失业保险制度已经在很大程度上为促进经济发展和社会秩序稳定发挥了重要作用。现如今，失业保险制度的立法依据是：1999年国务院颁布《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》和2011年《中华人民共和国社会保险法》，是失业保险立法的主要表现形式，同时也实践失业保险的法律依据。《中国人民共和国社会保险法》虽然在原来的基础上做了一些改进和补充，如注重权利与义务相统一 、兼顾效率与公平、促进再就业功能凸显和以人为本，政策更加人性化， 但从覆盖范围和市场经济发展的角度来看，远远不够规模，其覆盖面及立法模式和发达国家相比较而言，显然是落后和不够科学的。在执法状况方面，失业保险，在现有的社会主义市场经济体制下对社会稳定和经济发展起到了重要的保障作用，失业保险在改革发展的潮流中，对严峻的就业和失业情况，起到了缓解作用，为社会稳定撑起了“保护伞”。失业保险的整体水平，在目前条件下是可以的，但由于现行的失业保险制度在中国起步较晚，相应的制度和管理水平较低，随着中国经济的快速发展，不可避免的会出现一些时代性问题。
三、我国失业保险制存在的问题
（一）相关立法不完善
到目前为止还没有制订出一部专门的失业保险的法律，立法上的这种长期忽视，不符合现代社会“工作难找、失业很易”状况。许多社会保障体系比较完善的国家，其失业保险立法层次是最高级别的国家立法，如日本的《就业促进法》和德国的《就业保险法》。但在我国，作为失业保险制度所依赖的法律依据，包括国务院颁布的1993年的《国有企业职工失业保险条例》、1996年的《国有企业失业保险暂行规定》、国务院实施的1999年的《中华人民共和国失业保险条例》和2011年《中华人民共和国社会保险法》，要么是国务院制定的行政法规，效力不到最高层次，要么不是对失业保险制度的专项法律，相关规定不够具体完善。而失业问题在我国的严峻性和失业保险制度本身的复杂性，要求其有一部专项立法，细致的规定其保障范围、领取失业保障金的条件和领取失业保障金的资格审查等方面的内容。
（二）失业保险制度覆盖范围过窄
社会生活中，每一个失业者都应该享有法定的失业保险制度所规定的权利和义务，我国《中华人民共和国社会保险法》明确规定，按社会保险法缴纳失业保险费才有享有失业保险的待遇，这样才能体现社会保障的公平性原则。但是我国的失业保险制度覆盖范围过窄，只针对城镇范围而忽略了农村领域，同时在侧重点上也有不同，主要侧重于公有制经济。这就使得失业保险无法全面普及，大部分人都无法享受到失业保险的待遇。就社会现状而言，目前非公有制经济已经成为我国经济的主体，更多的人就业于非公有制企业，而且工作形式也多种多样。尽管失业保险要覆盖全部劳动者不太可能，但根据当前我国的情况来看，失业保险的覆盖率确实过低，如果这种情况持续加重必然会导致社会的不公更加严重，使得失业保险成为少数人的福利，而忽略大部分失业者。 （三）失业保险金给付方式不当
1.给付项目过窄：
给付项目过窄主要表现在只是对失业人员的基本生活进行保障以及促进失业人员的再就业两个方面。另外，促进就业主要是通过职业培训和职业介绍来实现，当前的失业保险制度也只针对除基本生活保障之外的这两项进行补贴，而且资金非常有限。
2.给付标准偏低：
给付标准实际是按工资的标准来算的，是通过其占工资的比例来缴纳的。企业是根据所有职工个工资总额来计算和缴纳，而个人则是根据所得工资来计算和缴纳。目前失业保险金的给付标准偏低，很多情况下没有考虑到缴费的多少，使得公平原则渐渐丧失，大大打击了人员的缴费积极性。
（四）失业保险金的统筹层次低
按照《中华人民共和国社会保险法》的有关规定，失业保险金统筹层次在直辖市和设区的市，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。从实施情况来看，我国的统筹层次“严格遵照立法規定”，仅在市县两级实现统筹，而面对目前中国人员的流动速度与幅度，极大地限制了失业保险应有的功能。由于统筹层次较低，失业保险金只能在很小的范围内实现互济，整体抗风险能力比较脆弱。这就极大限制了失业保险阻碍失业功效的充分发挥。
（五）失业保险金的发放审查不规范、运作不透明
对于是否能够领取失业保险金，国际上有明确的惯例和规定：必须是非自愿失业而不是辞职或者离职，必须处于劳动年龄（每个国家的劳动年龄存在差异），最重要的一点是必须在工作期间自觉缴纳失业保险费，并且在失业之后及时进行相应的申请和登记。尽管我国的相关条例和法规也有对是否能够领取失业保险金进行了相应规定，但是较其他国家而言，在具体细节上缺乏详细的规定，同时相应的审核机构也比较欠缺，这就使得有些人在工作时还能享受失业保险制度的待遇，这是极度不公平的。其次，巨大的失业保险基金如何确保不“蒸发”，这不仅考验着相关部门与工作人员的素质，而且体现出监管与审计力量作用的发挥。虽然《中华人民共和国失业保险法》有专门篇幅对监管制度进行了规定，相关部门齐力监管，但由于各部门之间责任和义务的差异使得很多分工不够明确，有可能会出现“多门负责，各行其是”的现象。最后，管理与运作部门不能公开每一笔收入与每一笔支出信息，让失业保险制度处于难以被监管、审计。
（六）失业人群中不同群体的问题“一刀切”
现行《中华人民共和国社会保险法》确定的覆盖范围是城镇企事业单位及其职工。社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工这三类人员是否纳入覆盖范围，则授权由省级人民政府确定。而面对失业，由于不同的群体在社会中所扮演的角色不同，因此有不同的侧重需求，现如今的失业保险制度“一刀切”，未分类管理和分别对待。
四、完善我国失业保险制度的对策
（一）借鉴国外成功经验完善我国相关立法
随着社会的发展，国际上大部分国家的失业保险制度逐渐建立并趋于完善，而与我国情况类似的国家大约有30多个。而目前，在世界上法国与美国的失业保险制度是较为完善的，下面就分别介绍一下两个国家的失业保险制度。首先是法国。法国的失业保险制度是与社会援助联系在一起的，其主要内容是团结补贴以及社会保障权利终止补贴，基本补贴和初次就业补贴。前面两者属于社会援助，后面两者则属于失业保险。能够领取初次就业补贴的人群范围相对较广，它不仅包括刚出狱的罪犯还包括留学归来的学者以及在法国进行政治避难的避难者，同时还对年龄在25岁以下并且第一次在国家就业局登记就业的青年或其他失业者进行发放。对这些人的补贴时限为12个月，12个月期满之后不再进行补贴。对于那些工作能力不强比如寡妇、离异妇女并且独身生活不满5年或抚养一个子女的独身妇女在就业时也能领取初次就业补贴，其领取的时限也是12个月，期满不可领取。团结补贴则是针对那些不能享受失业保险待遇的失业者。基本补贴和社会保障权利终止补贴与初次就业补贴和团结补贴不同，不仅在时限上有差别，在领取金额上也不一样，其期限为6个月，12个月中已工作6个月的失业者可享受此补贴，领取金额为原工资的42%，另外，补贴期满后，只要得到相关部门的允许和同意，可以延长领取时限。其次，美国的失业保险制度。美国的失业保险是由各州政府所管理。由于各州政府的管理方法和制度的不同，每个地方的失业保险费的费率都存在一定的区别，尽管联邦政府有统一的规定，但各州可根据本州经济发展、消费水平等确定各自的费率。再而，美国相关法律规定，享受失业救济金是存在期限的，不可能让失业人员长期或者一直享受失业救济金的补贴，根据各州规定的不同，大部分的时限为26周，少部分为39周，期满不予发放。美国领取失业津贴的条件和法国的完全不一样，失业者在失业之后并不能立即领取失业保险金而是需要在失业一周后才能申请。联邦政府对失业率也有明确的规定，当达到一定的数值时，各州领取失业救济金的时间可以相对延长，一般延长13周左右。从上述的介绍可以看出，法国与美国的失业保险制度是属于强制性的，政府专门管理，政府统一发放，这也使得失业保险金的资金来源有了足够的保障。
法制体系是整个社会运行的基础，而失业保险制度作为社会内容的组成部分，当然也需要一定的法制基础作为支撑。从法国和美国的失业保险制度可以看出，我国的失业保险制度还存在很多的缺陷，因此，我们要从以下几个方面着手：以促进就业为核心，促进就业才是失业保险制度的真正目的，而失业救济仅仅只是作为辅助手段而存在，变消极为积极。另一方面，相关专项法律的出台也是至关重要的，比如《失业保险法》，应该对失业保险的一切内容进行详细的概述。具体从以下两个方面进行阐述：
1.完善失业保险金的给付：
（1）增加失业保险促进就业的支出项目。当企业面临困境时，可以通过其前期缴费给予员工相应的工资补贴，从而避免企业人员的大量裁剪，造成大多数员工失业的现象，同时要对企业自身的设备进行改进，在工资金额上可以适当降低。对于被裁减的人员，给予相应的补贴，比如培训补贴，稳定就业补贴，积极鼓励失业人员再就业或者创业。对于创业者则可将失业保险金一次性领取，让其有足够的资金进行创业。（2）修改失业保险金给付。对统一标准的给付制度进行修改，一切从实际出发，根据实情，建立科学、合理的给付标准；同时对《社会保险法》中的给付标准，对最高标准进行适当限制，从而制止“反就业”心理；对最低标准进行适当提高，及时赶上“通货速度”。针对我国的具体国情，在对失业救济金数额的确定上，应该慎之又慎，综合考虑其内外在因素，制定出科学合理的数额。所以，在制定相关标准时应该注意以下几点：首先要确保能够使失业者生存下去，满足其基本生活需要。其次是要能够激起失业者的就业欲望或者是创业激情。这就比较困难了，这不仅要考虑失业者的个人情况，还要根据当前的各种社会因素进行综合衡量。最后就是要保证公平与高效。公平主要是指根据不同的地区进行区别对待，不能统一标准，要与各地、各时和各个家庭的经济状况相一致。依据上述原则，在综合考虑经济发展水平、当地平均收入水平、平均消费水平诸因素，建议失业救济金可按当地法定最低工资70-80%计发，并且在物价上涨幅度较大时，当地政府建立联动机制，对失业保险金予以相应提高。 2.提高统筹层次，完善失业保险关系迁转：
提高统筹层次，可以分以下步骤进行：（1）对市级失业保险统筹的完善。这主要是对那些目前还没有实施市级统筹的市县提供方向和积累经验，使基金的使用率也得到相应的提高。（2）使参保失业保险关系流动难的问题得到相应的解决。对于那些处于流动的失业人员，其在领取保险失业金时，既可在户籍地领取也可在之前的工作单位进行领取，从而改变过去的“户籍地唯一”的困境。相应的实施简化失业保险关系和转移资金的计划，以满足异地失业人员再就业的失业需求。
（二）确定合理的失业保险制度的覆盖范围
对失业保险的覆盖范围进行合理的扩大应该作为失业保险制度的重点，国际上的相关条约明确规定，失业救济保险适用于所有工薪人员。因此，在处理失业保险覆盖面问题上，应当做到与时俱进，长远设计。首先，国家应把大学毕业生囊括在失业保险范畴内，让未能实现就业的大学生能在一定时期内获取失业保险金，并帮助他们尽快就业。其次，农民工作为社会主义现代化建设重要的一支力量，他们主要在中小企业工作，流动性大，就目前我国综合国力，还不能将其全部划在失业保险范筹内，但是有关部门应当根据企业规模大小，“因人制宜”的制定参保政策，逐步将其纳入失业保障的范畴内。
（三）健全失业保险金的监管与发放
一方面，失业保险金的监管应做到以下几点：（1）对失业保险金的使用情况进行详细的规划。要不断的根据实际情况对失业保险金的财务管理进行相应的改革和完善，最重要的是，失业保险金的使用必须要区分缓急轻重，要有明确的方向和重点，以及做好失业保险金的预算工作。这将有助于维护和提高本基金的价值，也有利于确定相关部门负责征收管理的责任。（2）借助专业机构，实现失业保险基金的不断保值增值。保值与增值相辅相成，相互促进，资金在无法增值的情况下，其使用率必定会大大降低。如果失业保险金无法保值，那它最基本的安全功能就会大大减弱。所以，失业保险基金在操作时不同于其他的福利，要引入专业的增值机制，努力实现保全和增值。根据中国的国情，失业保险基金的运作应遵循的安全和有效这两条基本原则，安全是前提，有效是目的。既要追求保值又要实现增值，并且要在保值的基础上，实现合理的增值。在实际支出方面，要实施分散化和多元化的投资策略。所以，要把固定的基金数额，通过科学合理的投资，使其不断增值，然后再使其功能和作用发挥到极致。（3）加强监督和审计。失业保险基金在使用过程中必须得到有效并且严厉的监督和审计。完善的监督机制和严格的审计制度是失业保险基金使用的前提和保障。在对其进行监督和审计时，必须时刻关注其筹措方式是否合理合法，其渠道是否顺畅，筹措的费用是否能够及时到位，关注筹措的每一个细节。另外，在基金的使用过程中，要时刻洞察基金的支出数额及其具體去向。同时，对基金的运行要进行一个整体把握，像基金运行的状态，运行之后所产生的效果和反响，以及它的使用正确性等方面都要进行严格监督和审计。此外，还要对相应的管理费用进行跟踪，对基金的使用方向是否明确，款项是否合理，是否存在贪污或者以权谋私的现象都要进行监督和审计。监察、审计作为一把利剑，在确保失业保险基金的良好运行中起到了举足轻重的作用。另一方面，加强对领取失业保险金的资格审查并细化资格审查。我国目前应当在失业登记的资格条件与程序方面，加强研究，进行补充和完善，切实做到便民、利民，同时把一些外在的行为作为能否领取失业保险金的必要条件。比如失业后是否在努力寻找新的工作，是否有参加过相应的求职指导和专业的技能培训等。对于那些在寻找工作处于消极状态或者是直接不再工作的人，要对其的失业保险金进行适当的减少，或者是缩短领取时限，以此来使其不得不寻求新的工作，进行再就业。
（四）针对不同弱势群体失业采取不同救济措施
1.针对大学生的失业保险救济：
《中华人民共和国社会保险法》未对用人单位和职工的范围作出细致的规定，而在实务操作上，《失业保险条例》为应用标准。根据该条例第二条规定：只有按社会保险法缴纳失业保险费的人员（城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工）才有享有失业保险的待遇。第三十二条规定：各地区可根据当地情况，一切从实际出发，决定哪些群体或者个人可适用此条例。在失业保险覆盖的范围我们可以看出，大学生群体不属于保障范围。但在我们的社会失业保险制度旨在帮助那些因为被迫失业而丧失经济来源的失业者，以确保其在得到下一份工作时能够正常的生活，以确保得到职业介绍和专业培训。建立大学生的失业保险制度的目的是一样的，所以我们可以从当前的社会失业保险的实践中进行研究，制定符合大学生领取失业保险金的资格条件。大学生应该能够领取失业保险金的同时时间满足以下条件：第一，大学生已参加失业保险；第二，毕业后从非自身原因不能就业（非自愿失业）；第三，大学生在六个月内找到了工作；第四，在劳动和社会保障部门办理失业登记 。
2.针对农民工的失业保险救济：
建立适合农民工的失业保险制度包括以下几个方面：首先，取消个人最低缴费基数的规定。个人最低缴费基数的规定使得公平原则遭到破坏，相对城镇职工而言，农民工的收入较低，因此在缴纳失业保险金的时候必然也会偏低，这就使得农民工在实际缴费率上就远远高于城镇职工，而低收入者往往更容易失业，其的保险负担也就相对较重。缴费基数，应根据各地农民工的实际工资水平，因地制宜，取消最低工资标准支付工资的做法。其次，设计个人的梯度支付率。基于公平与效率的原则，失业保险基金不应该只由政府一方承担，这样使得政府的经济压力过大，而应该让多方一起承担，比如企业、农民工、政府三方承担，把责任分摊到企业和个人，把失业保险待遇的条件直接与个人的缴费情况挂钩，缴费越多，失业之后享受的待遇也就越好。同时，要设计科学的梯度缴费率，这是因为中国作为一个人口大国和农业大国，农民占了人口的主要部分，其收入情况也存在个体差异，所以梯度缴费率的设计，是处于公平和人性化的考虑，使那些收入低的农民工能够“低门槛”进入，让其也能享受到失业保险的待遇。同时，还可以适当的缩短缴费期限。对于大部分农民工，支付期限为一年，太长，这是很难达到的标准。因此，应适当缩短外来务工人员缴费期限，把支付期限定为6个月或者更短。最后，对于不同的阶层在缴费时要区别对待，要着重体现“公平与效率”的原则，取消之前统一数额缴费的方式，即改变目前按固定数额支付失业保险金的做法，建立多层次的失业保险支付系统。
3.针对残疾人的失业保险救济：
我国残疾人共有6000万人，据抽样调查，15岁以上的残疾人中有劳动能力的占27.4%，有部分劳动能力的占43%，两项比例之和为70.4%。残疾人劳动就业作为残疾人生存生活的唯一出路，它直接影响的残疾人群体的生计和整体发展，而且也是实现残疾人平等参与社会生活的基础。建立适合残疾人的失业保险制度包括以下几个方面：首先，特殊群体就应该受到特殊的待遇，我国残疾人保障法明确规定，对于所有在职残疾人员工，无论是什么企业都必须强制实行失业保险制度。把残疾职工失业的风险进行分散，有整个社会共同承担，让残疾职工的生活得到应有的保障，实施更广的劳动统筹管理。由于残疾劳动者的工作能力较一般普通人来说要偏弱，所以在制定其相应的保险制度时，要更偏向于人性化，在残疾职工失业后，为了确保其能够正常生活并且顺利找到下一份工作，可规定其领取失业救济金的期限比健全人适当长一些，同时，其领取救济金的标准也可比普通人员高一些。最后，要想让残疾人更好的工作就要建立起相应的服务网络，只针对残疾人开放，在残疾人寻找工作或者就业过程中要加强相应的就业指导、就业介绍，让他们找到适合自己并且满意的工作。
建立和完善我国失业保险制度，是“行大道、民为本、利天下”的举措之一，是人民的渴望需求。因此，把人民的美好愿望作为施政方向的我国政府，高度重视和完善我国的失业保险制度。它的完善，既是经济发展的需要，又是社会公平的内涵。其实施的有助于保障低收入人群的生活和维护社会的稳定和谐，对建设有中国特色的社会主义现代化国家有深远意义。
参考文献：
[1]刘海燕.关于完善我国失业保险制度的几点思考.劳动保障世界.2010（3）.
[2]刘罡.试论我国失业保险制度存在的问题及对策.现代商业.2012-11-17.
[3]李继红.完善我国失业保险制度的思考.现代商业.2012（25）.
关键词 失业保险制度 失业问题 社会保障
作者简介：贾钢，湖南求剑律师事务所。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.309
一、失业保险制度的法理分析
（一）失业保险制度的概念分析
根据《中华人民共和国社会保险法》的相關解释，把失业保险制度定义为“国家通过立法实行的，由社会集中建立基金，对因非自愿原因暂时失去工作机会且中断生活来源的劳动者提供基本生活保障并促进其再就业的社会保险制度”。从概念可以看到，失业保险制度是由国家主导，对象是处于暂时失业的劳动者，其实质是一项“保民生”的工程。加上其与生俱来的强制、预防、互济和公平的本质属性，更具体的说，失业保险制度对社会中暂处于失业状态而无生活来源的弱势群体，是最后的“保护墙”。可以看出失业保险制度主要在于建立失业保险基金，而保险基金用于处于失业的劳动者，使他们的生活得到基本保障，另外还要对其进行失业培训达到就业安置的目的。
（二）失业保险制度的价值取向
1.保障就业权：
就业的权利，主要是在保护劳动者的参加就业、获得劳动报酬，从而获得生活保障的权利。对于劳动者说，最大的危险是失业的危险；最好的保护是处于就业安全状态和有政府对失业者的保障制度。政府面对失业者暂时失业时，支付给失业者保险金，从而确保失业者在就业劳动收入中断后，保障他们的基本生活需求，为劳动者实现再就业奠定基础。
2.激励就业：
激励就业是失业保险制度的另一个重要功能，把失业保险待遇和再就业相衔接，从而鼓励失业人员重新就业。此外，由失业保险机构开展职业介绍、职业培训、对一些相关的就业信息进行发布、让失业人员接受再就业培训，目的是通过再就业培训让失业人员再次就业。
3.优化劳动力配置：
一方面，有了基本的生活保障，失业者才有足够的能力和资本去寻找一份新的工作，并且让其有足够的时间去寻找一份真正符合自己能力以及兴趣的工作，这对社会的资源配置也是相当有益的；另一方面，失业保险也在某种程度上减少企业的解雇成本，有利于用人单位“放开手脚”发展战略，提高生产效率。
4.稳定社会经济：
稳定功能，它既有利于社会的稳定又有利于经济的稳定。无失业保障的失业者，如果没有失业保险金，在中断收入后，这对失业者的生存会带来很大的影响，严重的会走上极端道路，成为社会的不稳定因素。失业保险制度对稳定经济也起到了很大作用，它可以抑制经济周期，使经济的波动程度减少，稳定经济发展。
二、我国失业保险制度的现状
失业保险制度已经在很大程度上为促进经济发展和社会秩序稳定发挥了重要作用。现如今，失业保险制度的立法依据是：1999年国务院颁布《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》和2011年《中华人民共和国社会保险法》，是失业保险立法的主要表现形式，同时也实践失业保险的法律依据。《中国人民共和国社会保险法》虽然在原来的基础上做了一些改进和补充，如注重权利与义务相统一 、兼顾效率与公平、促进再就业功能凸显和以人为本，政策更加人性化， 但从覆盖范围和市场经济发展的角度来看，远远不够规模，其覆盖面及立法模式和发达国家相比较而言，显然是落后和不够科学的。在执法状况方面，失业保险，在现有的社会主义市场经济体制下对社会稳定和经济发展起到了重要的保障作用，失业保险在改革发展的潮流中，对严峻的就业和失业情况，起到了缓解作用，为社会稳定撑起了“保护伞”。失业保险的整体水平，在目前条件下是可以的，但由于现行的失业保险制度在中国起步较晚，相应的制度和管理水平较低，随着中国经济的快速发展，不可避免的会出现一些时代性问题。
三、我国失业保险制存在的问题
（一）相关立法不完善
到目前为止还没有制订出一部专门的失业保险的法律，立法上的这种长期忽视，不符合现代社会“工作难找、失业很易”状况。许多社会保障体系比较完善的国家，其失业保险立法层次是最高级别的国家立法，如日本的《就业促进法》和德国的《就业保险法》。但在我国，作为失业保险制度所依赖的法律依据，包括国务院颁布的1993年的《国有企业职工失业保险条例》、1996年的《国有企业失业保险暂行规定》、国务院实施的1999年的《中华人民共和国失业保险条例》和2011年《中华人民共和国社会保险法》，要么是国务院制定的行政法规，效力不到最高层次，要么不是对失业保险制度的专项法律，相关规定不够具体完善。而失业问题在我国的严峻性和失业保险制度本身的复杂性，要求其有一部专项立法，细致的规定其保障范围、领取失业保障金的条件和领取失业保障金的资格审查等方面的内容。
（二）失业保险制度覆盖范围过窄
社会生活中，每一个失业者都应该享有法定的失业保险制度所规定的权利和义务，我国《中华人民共和国社会保险法》明确规定，按社会保险法缴纳失业保险费才有享有失业保险的待遇，这样才能体现社会保障的公平性原则。但是我国的失业保险制度覆盖范围过窄，只针对城镇范围而忽略了农村领域，同时在侧重点上也有不同，主要侧重于公有制经济。这就使得失业保险无法全面普及，大部分人都无法享受到失业保险的待遇。就社会现状而言，目前非公有制经济已经成为我国经济的主体，更多的人就业于非公有制企业，而且工作形式也多种多样。尽管失业保险要覆盖全部劳动者不太可能，但根据当前我国的情况来看，失业保险的覆盖率确实过低，如果这种情况持续加重必然会导致社会的不公更加严重，使得失业保险成为少数人的福利，而忽略大部分失业者。 （三）失业保险金给付方式不当
1.给付项目过窄：
给付项目过窄主要表现在只是对失业人员的基本生活进行保障以及促进失业人员的再就业两个方面。另外，促进就业主要是通过职业培训和职业介绍来实现，当前的失业保险制度也只针对除基本生活保障之外的这两项进行补贴，而且资金非常有限。
2.给付标准偏低：
给付标准实际是按工资的标准来算的，是通过其占工资的比例来缴纳的。企业是根据所有职工个工资总额来计算和缴纳，而个人则是根据所得工资来计算和缴纳。目前失业保险金的给付标准偏低，很多情况下没有考虑到缴费的多少，使得公平原则渐渐丧失，大大打击了人员的缴费积极性。
（四）失业保险金的统筹层次低
按照《中华人民共和国社会保险法》的有关规定，失业保险金统筹层次在直辖市和设区的市，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。从实施情况来看，我国的统筹层次“严格遵照立法規定”，仅在市县两级实现统筹，而面对目前中国人员的流动速度与幅度，极大地限制了失业保险应有的功能。由于统筹层次较低，失业保险金只能在很小的范围内实现互济，整体抗风险能力比较脆弱。这就极大限制了失业保险阻碍失业功效的充分发挥。
（五）失业保险金的发放审查不规范、运作不透明
对于是否能够领取失业保险金，国际上有明确的惯例和规定：必须是非自愿失业而不是辞职或者离职，必须处于劳动年龄（每个国家的劳动年龄存在差异），最重要的一点是必须在工作期间自觉缴纳失业保险费，并且在失业之后及时进行相应的申请和登记。尽管我国的相关条例和法规也有对是否能够领取失业保险金进行了相应规定，但是较其他国家而言，在具体细节上缺乏详细的规定，同时相应的审核机构也比较欠缺，这就使得有些人在工作时还能享受失业保险制度的待遇，这是极度不公平的。其次，巨大的失业保险基金如何确保不“蒸发”，这不仅考验着相关部门与工作人员的素质，而且体现出监管与审计力量作用的发挥。虽然《中华人民共和国失业保险法》有专门篇幅对监管制度进行了规定，相关部门齐力监管，但由于各部门之间责任和义务的差异使得很多分工不够明确，有可能会出现“多门负责，各行其是”的现象。最后，管理与运作部门不能公开每一笔收入与每一笔支出信息，让失业保险制度处于难以被监管、审计。
（六）失业人群中不同群体的问题“一刀切”
现行《中华人民共和国社会保险法》确定的覆盖范围是城镇企事业单位及其职工。社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工这三类人员是否纳入覆盖范围，则授权由省级人民政府确定。而面对失业，由于不同的群体在社会中所扮演的角色不同，因此有不同的侧重需求，现如今的失业保险制度“一刀切”，未分类管理和分别对待。
四、完善我国失业保险制度的对策
（一）借鉴国外成功经验完善我国相关立法
随着社会的发展，国际上大部分国家的失业保险制度逐渐建立并趋于完善，而与我国情况类似的国家大约有30多个。而目前，在世界上法国与美国的失业保险制度是较为完善的，下面就分别介绍一下两个国家的失业保险制度。首先是法国。法国的失业保险制度是与社会援助联系在一起的，其主要内容是团结补贴以及社会保障权利终止补贴，基本补贴和初次就业补贴。前面两者属于社会援助，后面两者则属于失业保险。能够领取初次就业补贴的人群范围相对较广，它不仅包括刚出狱的罪犯还包括留学归来的学者以及在法国进行政治避难的避难者，同时还对年龄在25岁以下并且第一次在国家就业局登记就业的青年或其他失业者进行发放。对这些人的补贴时限为12个月，12个月期满之后不再进行补贴。对于那些工作能力不强比如寡妇、离异妇女并且独身生活不满5年或抚养一个子女的独身妇女在就业时也能领取初次就业补贴，其领取的时限也是12个月，期满不可领取。团结补贴则是针对那些不能享受失业保险待遇的失业者。基本补贴和社会保障权利终止补贴与初次就业补贴和团结补贴不同，不仅在时限上有差别，在领取金额上也不一样，其期限为6个月，12个月中已工作6个月的失业者可享受此补贴，领取金额为原工资的42%，另外，补贴期满后，只要得到相关部门的允许和同意，可以延长领取时限。其次，美国的失业保险制度。美国的失业保险是由各州政府所管理。由于各州政府的管理方法和制度的不同，每个地方的失业保险费的费率都存在一定的区别，尽管联邦政府有统一的规定，但各州可根据本州经济发展、消费水平等确定各自的费率。再而，美国相关法律规定，享受失业救济金是存在期限的，不可能让失业人员长期或者一直享受失业救济金的补贴，根据各州规定的不同，大部分的时限为26周，少部分为39周，期满不予发放。美国领取失业津贴的条件和法国的完全不一样，失业者在失业之后并不能立即领取失业保险金而是需要在失业一周后才能申请。联邦政府对失业率也有明确的规定，当达到一定的数值时，各州领取失业救济金的时间可以相对延长，一般延长13周左右。从上述的介绍可以看出，法国与美国的失业保险制度是属于强制性的，政府专门管理，政府统一发放，这也使得失业保险金的资金来源有了足够的保障。
法制体系是整个社会运行的基础，而失业保险制度作为社会内容的组成部分，当然也需要一定的法制基础作为支撑。从法国和美国的失业保险制度可以看出，我国的失业保险制度还存在很多的缺陷，因此，我们要从以下几个方面着手：以促进就业为核心，促进就业才是失业保险制度的真正目的，而失业救济仅仅只是作为辅助手段而存在，变消极为积极。另一方面，相关专项法律的出台也是至关重要的，比如《失业保险法》，应该对失业保险的一切内容进行详细的概述。具体从以下两个方面进行阐述：
1.完善失业保险金的给付：
（1）增加失业保险促进就业的支出项目。当企业面临困境时，可以通过其前期缴费给予员工相应的工资补贴，从而避免企业人员的大量裁剪，造成大多数员工失业的现象，同时要对企业自身的设备进行改进，在工资金额上可以适当降低。对于被裁减的人员，给予相应的补贴，比如培训补贴，稳定就业补贴，积极鼓励失业人员再就业或者创业。对于创业者则可将失业保险金一次性领取，让其有足够的资金进行创业。（2）修改失业保险金给付。对统一标准的给付制度进行修改，一切从实际出发，根据实情，建立科学、合理的给付标准；同时对《社会保险法》中的给付标准，对最高标准进行适当限制，从而制止“反就业”心理；对最低标准进行适当提高，及时赶上“通货速度”。针对我国的具体国情，在对失业救济金数额的确定上，应该慎之又慎，综合考虑其内外在因素，制定出科学合理的数额。所以，在制定相关标准时应该注意以下几点：首先要确保能够使失业者生存下去，满足其基本生活需要。其次是要能够激起失业者的就业欲望或者是创业激情。这就比较困难了，这不仅要考虑失业者的个人情况，还要根据当前的各种社会因素进行综合衡量。最后就是要保证公平与高效。公平主要是指根据不同的地区进行区别对待，不能统一标准，要与各地、各时和各个家庭的经济状况相一致。依据上述原则，在综合考虑经济发展水平、当地平均收入水平、平均消费水平诸因素，建议失业救济金可按当地法定最低工资70-80%计发，并且在物价上涨幅度较大时，当地政府建立联动机制，对失业保险金予以相应提高。 2.提高统筹层次，完善失业保险关系迁转：
提高统筹层次，可以分以下步骤进行：（1）对市级失业保险统筹的完善。这主要是对那些目前还没有实施市级统筹的市县提供方向和积累经验，使基金的使用率也得到相应的提高。（2）使参保失业保险关系流动难的问题得到相应的解决。对于那些处于流动的失业人员，其在领取保险失业金时，既可在户籍地领取也可在之前的工作单位进行领取，从而改变过去的“户籍地唯一”的困境。相应的实施简化失业保险关系和转移资金的计划，以满足异地失业人员再就业的失业需求。
（二）确定合理的失业保险制度的覆盖范围
对失业保险的覆盖范围进行合理的扩大应该作为失业保险制度的重点，国际上的相关条约明确规定，失业救济保险适用于所有工薪人员。因此，在处理失业保险覆盖面问题上，应当做到与时俱进，长远设计。首先，国家应把大学毕业生囊括在失业保险范畴内，让未能实现就业的大学生能在一定时期内获取失业保险金，并帮助他们尽快就业。其次，农民工作为社会主义现代化建设重要的一支力量，他们主要在中小企业工作，流动性大，就目前我国综合国力，还不能将其全部划在失业保险范筹内，但是有关部门应当根据企业规模大小，“因人制宜”的制定参保政策，逐步将其纳入失业保障的范畴内。
（三）健全失业保险金的监管与发放
一方面，失业保险金的监管应做到以下几点：（1）对失业保险金的使用情况进行详细的规划。要不断的根据实际情况对失业保险金的财务管理进行相应的改革和完善，最重要的是，失业保险金的使用必须要区分缓急轻重，要有明确的方向和重点，以及做好失业保险金的预算工作。这将有助于维护和提高本基金的价值，也有利于确定相关部门负责征收管理的责任。（2）借助专业机构，实现失业保险基金的不断保值增值。保值与增值相辅相成，相互促进，资金在无法增值的情况下，其使用率必定会大大降低。如果失业保险金无法保值，那它最基本的安全功能就会大大减弱。所以，失业保险基金在操作时不同于其他的福利，要引入专业的增值机制，努力实现保全和增值。根据中国的国情，失业保险基金的运作应遵循的安全和有效这两条基本原则，安全是前提，有效是目的。既要追求保值又要实现增值，并且要在保值的基础上，实现合理的增值。在实际支出方面，要实施分散化和多元化的投资策略。所以，要把固定的基金数额，通过科学合理的投资，使其不断增值，然后再使其功能和作用发挥到极致。（3）加强监督和审计。失业保险基金在使用过程中必须得到有效并且严厉的监督和审计。完善的监督机制和严格的审计制度是失业保险基金使用的前提和保障。在对其进行监督和审计时，必须时刻关注其筹措方式是否合理合法，其渠道是否顺畅，筹措的费用是否能够及时到位，关注筹措的每一个细节。另外，在基金的使用过程中，要时刻洞察基金的支出数额及其具體去向。同时，对基金的运行要进行一个整体把握，像基金运行的状态，运行之后所产生的效果和反响，以及它的使用正确性等方面都要进行严格监督和审计。此外，还要对相应的管理费用进行跟踪，对基金的使用方向是否明确，款项是否合理，是否存在贪污或者以权谋私的现象都要进行监督和审计。监察、审计作为一把利剑，在确保失业保险基金的良好运行中起到了举足轻重的作用。另一方面，加强对领取失业保险金的资格审查并细化资格审查。我国目前应当在失业登记的资格条件与程序方面，加强研究，进行补充和完善，切实做到便民、利民，同时把一些外在的行为作为能否领取失业保险金的必要条件。比如失业后是否在努力寻找新的工作，是否有参加过相应的求职指导和专业的技能培训等。对于那些在寻找工作处于消极状态或者是直接不再工作的人，要对其的失业保险金进行适当的减少，或者是缩短领取时限，以此来使其不得不寻求新的工作，进行再就业。
（四）针对不同弱势群体失业采取不同救济措施
1.针对大学生的失业保险救济：
《中华人民共和国社会保险法》未对用人单位和职工的范围作出细致的规定，而在实务操作上，《失业保险条例》为应用标准。根据该条例第二条规定：只有按社会保险法缴纳失业保险费的人员（城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工）才有享有失业保险的待遇。第三十二条规定：各地区可根据当地情况，一切从实际出发，决定哪些群体或者个人可适用此条例。在失业保险覆盖的范围我们可以看出，大学生群体不属于保障范围。但在我们的社会失业保险制度旨在帮助那些因为被迫失业而丧失经济来源的失业者，以确保其在得到下一份工作时能够正常的生活，以确保得到职业介绍和专业培训。建立大学生的失业保险制度的目的是一样的，所以我们可以从当前的社会失业保险的实践中进行研究，制定符合大学生领取失业保险金的资格条件。大学生应该能够领取失业保险金的同时时间满足以下条件：第一，大学生已参加失业保险；第二，毕业后从非自身原因不能就业（非自愿失业）；第三，大学生在六个月内找到了工作；第四，在劳动和社会保障部门办理失业登记 。
2.针对农民工的失业保险救济：
建立适合农民工的失业保险制度包括以下几个方面：首先，取消个人最低缴费基数的规定。个人最低缴费基数的规定使得公平原则遭到破坏，相对城镇职工而言，农民工的收入较低，因此在缴纳失业保险金的时候必然也会偏低，这就使得农民工在实际缴费率上就远远高于城镇职工，而低收入者往往更容易失业，其的保险负担也就相对较重。缴费基数，应根据各地农民工的实际工资水平，因地制宜，取消最低工资标准支付工资的做法。其次，设计个人的梯度支付率。基于公平与效率的原则，失业保险基金不应该只由政府一方承担，这样使得政府的经济压力过大，而应该让多方一起承担，比如企业、农民工、政府三方承担，把责任分摊到企业和个人，把失业保险待遇的条件直接与个人的缴费情况挂钩，缴费越多，失业之后享受的待遇也就越好。同时，要设计科学的梯度缴费率，这是因为中国作为一个人口大国和农业大国，农民占了人口的主要部分，其收入情况也存在个体差异，所以梯度缴费率的设计，是处于公平和人性化的考虑，使那些收入低的农民工能够“低门槛”进入，让其也能享受到失业保险的待遇。同时，还可以适当的缩短缴费期限。对于大部分农民工，支付期限为一年，太长，这是很难达到的标准。因此，应适当缩短外来务工人员缴费期限，把支付期限定为6个月或者更短。最后，对于不同的阶层在缴费时要区别对待，要着重体现“公平与效率”的原则，取消之前统一数额缴费的方式，即改变目前按固定数额支付失业保险金的做法，建立多层次的失业保险支付系统。
3.针对残疾人的失业保险救济：
我国残疾人共有6000万人，据抽样调查，15岁以上的残疾人中有劳动能力的占27.4%，有部分劳动能力的占43%，两项比例之和为70.4%。残疾人劳动就业作为残疾人生存生活的唯一出路，它直接影响的残疾人群体的生计和整体发展，而且也是实现残疾人平等参与社会生活的基础。建立适合残疾人的失业保险制度包括以下几个方面：首先，特殊群体就应该受到特殊的待遇，我国残疾人保障法明确规定，对于所有在职残疾人员工，无论是什么企业都必须强制实行失业保险制度。把残疾职工失业的风险进行分散，有整个社会共同承担，让残疾职工的生活得到应有的保障，实施更广的劳动统筹管理。由于残疾劳动者的工作能力较一般普通人来说要偏弱，所以在制定其相应的保险制度时，要更偏向于人性化，在残疾职工失业后，为了确保其能够正常生活并且顺利找到下一份工作，可规定其领取失业救济金的期限比健全人适当长一些，同时，其领取救济金的标准也可比普通人员高一些。最后，要想让残疾人更好的工作就要建立起相应的服务网络，只针对残疾人开放，在残疾人寻找工作或者就业过程中要加强相应的就业指导、就业介绍，让他们找到适合自己并且满意的工作。
建立和完善我国失业保险制度，是“行大道、民为本、利天下”的举措之一，是人民的渴望需求。因此，把人民的美好愿望作为施政方向的我国政府，高度重视和完善我国的失业保险制度。它的完善，既是经济发展的需要，又是社会公平的内涵。其实施的有助于保障低收入人群的生活和维护社会的稳定和谐，对建设有中国特色的社会主义现代化国家有深远意义。
参考文献：
[1]刘海燕.关于完善我国失业保险制度的几点思考.劳动保障世界.2010（3）.
[2]刘罡.试论我国失业保险制度存在的问题及对策.现代商业.2012-11-17.
[3]李继红.完善我国失业保险制度的思考.现代商业.2012（25）.