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一、人大启动特定问题调查需设置“门槛”
根据我国宪法和法律的规定，特定问题调查是人大行使监督权的重要方式之一，是“一种较为严厉的监督手段，是保证地方人大依法行使职权，树立人大作为国家权力机关的权威，改变监督工作不力，强化人大监督职能所必需的，也是监督某些疑难事宜的重要手段”[1]。特定问题调查委员会作为“全国人大调查‘武库’中最为有力的‘武器’”[2]，是我国人大设立的一种临时委员会，是县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会为了查清某个重大问题的真相，专门成立的辅助性组织，待事实调查清楚后，特定问题调查委员会即履职完毕。虽然特定问题调查被宪法第七十一条所明确规定，但特定问题调查的启动非常谨慎，全国人大及其常委会迄今为止从未组织过特定问题调查委员会。这是因为，“对于全国人大及其常委会作为最高权力机关来说，给启动特定问题调查设置一定门槛是必要的”[3]。那么，人大启动特定问题调查设置的“门槛”是什么？根据《监督法》第三十九条的规定，“各級人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会”。由此可见，人大启动特定问题调查有三个先决条件：“属于其职权范围内的事项”“需要作出决议、决定”及“有关重大事实不清”。下文将围绕这三个要件进行分析，试图阐明《监督法》所规定的人大特定问题调查的启动条件。
二、“属于职权范围内的事项”：特定问题调查的权力边界
《监督法》第三十九条规定，各级人大及其常委会组织特定问题调查的前提是“属于其职权范围内的事项”，也就是说，依据宪法和法律的规定，在职权范围内行使特定问题调查权，是人大行使特定问题调查权的法律边界。“根据权力分立的原则，不同的功能彼此区别，不同的机关也被创设出来，这些机关具有不同的功能，并且按照其所负任务的特殊性相应地行使这些功能。……国家机关的活动通过权限的划分配置——当然永远是被限制的权限——并且通过固定的、清晰的与具有约束力的程序性规制而‘具备了形式’。”[4]权力法定、权力有限是现代法治国家权力运行的基本原则，人大行使特定问题调查权同样应遵循权力法定的宪法原则，严格按照法律的规定在法律范围内履行职责，而且“以‘特定问题调查权’或‘特定问题调查委员会’之名义而进行的调查活动应当遵循比较严格的法定程序”[5]，确保特定问题调查权在法治轨道内有序运行。
因此，全国人大及其常委会行使特定问题调查权应受宪法和法律规定的全国人大及其常委会本身职权的限制。我国《宪法》第三条明确规定，人大有权对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关进行监督;《宪法》第六十二条和第六十七条则用列举式的方式将全国人大及其常委会的职权进行了规定。同时，地方各级人大及其常委会行使特定问题调查权应受《宪法》第九十九条、第一百零四条关于地方各级人大及其常委会职权的限制;《地方组织法》第八条、第四十四条对县级以上各级人大及其常委会的具体职权进行了规定，那么地方各级人大及其常委会在行使特定问题调查权时也应当严格遵循宪法和法律的规定，不能超出其权限范围。从《监督法》第三十九条对人大行使特定问题调查权应“属于其职权范围内的事项”的规定可以发现，尽管特定问题调查作为人大一项独立的宪法权力，但其行使必须符合国家的宪法秩序，符合权力有限、权力法定的权力运行机理，符合法之优位性原则，这样才能使国家权力机关的行为以符合其内容原则的方式得以被规范，使法治国家作为稳固的政治统一体在保持良好的行为能力时，形成一种稳定的、长久的、连续的法治共同体结构，以保证国家任务在法治轨道内被合理高效完成。
就规范层面而言，我国地方各级人大基本上都遵循了《监督法》第三十九条中“属于职权范围内的事项”对特定问题调查进行了规定，某些地方人大在开展工作的具体领域还进行了特别规定。一是对特别重大的典型违法案件的监督。如2010年《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第四十三条规定：“执法检查中发现的特别重大的典型违法案件，常务委员会可依法组织特定问题的调查委员会进行调查。”二是对预防职务犯罪工作进行监督。如2016年《安徽省预防职务犯罪工作条例》第二十二条规定：“县级以上人民代表大会常务委员会应当通过听取专项工作报告、代表视察、执法检查、特定问题调查、专题询问等方式，依法对预防职务犯罪工作进行监督。”三是对代表建议、批评和意见的办理工作。如2017年《山东省人民代表大会代表建议、批评和意见办理工作条例》第二十九条规定：“对代表建议、批评和意见的办理工作，省人民代表大会常务委员会可以通过组织代表视察、述职评议、跟踪督办、特定问题调查等多种形式加强监督、检查。”四是人民群众反映强烈的典型信访事项。2019年《福建省各级人民代表大会常务委员会信访条例》第九条规定：“对人民群众反映强烈的典型信访事项，人大常委会信访工作机构应当向本级人大常委会主任会议报告;经主任会议决定，由人大专门委员会或者常委会办事机构、工作机构对有关国家机关进行督办，或者向常委会建议组织关于特定问题的调查委员会开展调查。”五是对营商环境的监督。2019年《黑龙江省优化营商环境条例》第四十九条规定：“县级以上人民代表大会常务委员会通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查、规范性文件备案审查、专题询问、质询、特定问题调查等方式，开展营商环境监督。”六是对政府投资项目年度计划的执行情况进行监督。2019年《深圳经济特区政府投资项目管理条例》第四十五条规定：“市人民代表大会常务委员会通过听取和审议政府专项报告、开展询问或者质询、组织特定问题调查等方式，对政府投资项目年度计划的执行情况依法进行监督。”
从上述规定可见，目前我国地方人大运用特定问题调查方式进行监督时，涉及的职权范围比较宽泛，“在职权范围内”“依法进行监督”应当是人大启动特定问题调查的前提条件。也就是说，尽管特定问题调查委员会只是人大的临时机构，但各级人大在启动特定问题调查前应严守“在职权范围内”的法律界限，不能超越法律规定的职权范围随意开展调查。 三、“需要作出决议、决定”：特定问题调查的必要性条件
《监督法》第三十九条规定人大组织特定问题调查委员会的第二个条件是“需要作出决议、决定”，这是人大启动特定问题调查的必要性条件。也就是说，人大如果能够运用其他监督方式就能够解决问题、实现监督目的，就没必要启动特定问题调查，启动特定问题调查必须符合必要性原则，以免浪费国家资源。
关于人大作出的“决议”和“决定”的内涵，《人大机关公文处理办法》第六条明确规定：“‘决议’适用于经会议审议或讨论通过的重要事项”，“‘决定’适用于对重要事项作出的决策和安排”。由此可见，“决议”和“决定”均适用于对重要事项讨论后的慎重决策，二者均具有较高的权威性和严格的指令性，内容都是人大及其常委会会议审议重要事项或重大问题的结果，是人大对职权范围内的工作事项作出的规范性文件、结论和安排等等。《宪法》第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和发布决议。……有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”《宪法》第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;……撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。”有学者认为，“决议”和“决定”的区别是，“决议是一种带有批准、宣告、结论、确认、表态性的法律文件形式。决议一般不具有实体的规定性和行为规范性。而是对已有文件或事实的表态或宣告。决定则不同，……决定是对实体性问题作出决定，有的还是具有明确的行为规范性的法律文件形式”[6]。事实上，不管是“决议”还是“决定”，都是人大及其常委会依照法律对其职权范围内的“重要事项”作出的重要决策，“重要事项”成为人大作出“决议”“决定”，开展特定问题调查的缘由。那么，什么是“重要事项”呢？结合各地人大开展特定问題调查的实践，重要事项一般是本地区内根本性、全局性、公共性、长远性、关键性且具有重要影响的“热点”“难点”事项，大多涉及经济建设、文化建设和公共事业建设中带有决策性的问题，或与人民群众利益密切相关、社会普遍强烈要求解决的问题。比如2016年江西省人大常委会成立的食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会;2017年湖南靖州人大常委会成立的城区自来水水源安全隐患特定问题调查委员会;2018年四川自贡人大常委会成立的大气污染防治工作特定问题调查委员会;2020年浙江嘉兴市人大组织特定问题调查委员会对市本级教文卫体系统事业单位国有资产开展调查。根据《监督法》第三十九条的规定，人大在启动特定问题调查前应考虑到是否“需要作出决议、决定”，意味着人大在监督某些“重要事项”时，已经穷尽了其他监督手段和方式，但仍然不能解决问题、实现监督目的，才需要启动特定问题调查，通过组织特定问题调查委员会来查清“重要事项”的前因后果，从而确保监督效果。
故此，为避免权力机关之间的冲突，合理分配国家资源，确保人大作为民意机关和权力机关调查结论的公定力，人大启动特定问题调查对“重要事项”开展监督时，要始终保持权力行使的谦抑性特点，坚守人大行使特定问题调查权的必要性原则，在启动特定问题调查程序前应穷尽所有其他调查措施。
四、“有关重大事实不清”：特定问题调查的启动原因
《监督法》第三十九条规定启动特定问题调查的第三个条件是“有关重大事实不清”。对于这个规定比较好理解，其实就是人大行使特定问题调查权的直接原因。当各级人大在面对某些“重要事项”需要“作出决议、决定时”，由于该事项的某些问题尚未清楚，需要启动特定问题调查来查清事实、获得证据、彰显民主、回应民众知情权、接受社会监督，这其实也是人大特定问题调查的重要价值。
具体说来，人大在开展特定问题调查的过程中，为了查清“重要事项”的“重大事实”，主要采用的方式有传唤相关证人、询问、听取意见和汇报、召开座谈会与听证会、辩论说理、查看调取相关证据资料、察看现场、进行科学鉴定等等，调查方式可以多种多样，并且可以聘请专家参与。在调查过程中，调查委员会有权向一切与调查的问题有关的国家机关、社会团体和公民个人进行调查，被调查者要承担如实提供必要材料的义务，不得拒绝，不得伪造、篡改、毁灭应提供的证据材料，并对提供的材料承担相应的责任。但是，由于目前对人大特定问题调查的工作方式尚无明确的法律规定，因此在实践中均由各级人大结合本地区的实际情况开展工作。为更好地规范人大行使特定问题调查权，建议通过立法的方式完善关于特定问题调查启动条件的规定，为各级人大开展特定问题调查工作提供明确的法律依据。
注释：
[1]蔡定剑：《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社2007年版，第352—353页。
[2]孙哲：《全国人大制度研究》，法律出版社2004年版，第212页。
[3]杨华云：《许崇德回应“学者呼吁人大常委会组织特定问题调查委员会”》，载《新京报》2011年7月28日。
[4]【德】康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第153页。
[5]秦前红等：《地方人大监督权》，法律出版社2013年版，第182页。
[6]蔡定剑：《中国人大制度》社会科学文献出版社1996年版，第271页。
（作者分别系广东财经大学法治与经济发展研究所教授，广东财经大学法学院硕士研究生。本文为2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“人大特定问题调查制度研究”〔批准号：17YJC820005〕的阶段性成果）
根据我国宪法和法律的规定，特定问题调查是人大行使监督权的重要方式之一，是“一种较为严厉的监督手段，是保证地方人大依法行使职权，树立人大作为国家权力机关的权威，改变监督工作不力，强化人大监督职能所必需的，也是监督某些疑难事宜的重要手段”[1]。特定问题调查委员会作为“全国人大调查‘武库’中最为有力的‘武器’”[2]，是我国人大设立的一种临时委员会，是县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会为了查清某个重大问题的真相，专门成立的辅助性组织，待事实调查清楚后，特定问题调查委员会即履职完毕。虽然特定问题调查被宪法第七十一条所明确规定，但特定问题调查的启动非常谨慎，全国人大及其常委会迄今为止从未组织过特定问题调查委员会。这是因为，“对于全国人大及其常委会作为最高权力机关来说，给启动特定问题调查设置一定门槛是必要的”[3]。那么，人大启动特定问题调查设置的“门槛”是什么？根据《监督法》第三十九条的规定，“各級人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会”。由此可见，人大启动特定问题调查有三个先决条件：“属于其职权范围内的事项”“需要作出决议、决定”及“有关重大事实不清”。下文将围绕这三个要件进行分析，试图阐明《监督法》所规定的人大特定问题调查的启动条件。
二、“属于职权范围内的事项”：特定问题调查的权力边界
《监督法》第三十九条规定，各级人大及其常委会组织特定问题调查的前提是“属于其职权范围内的事项”，也就是说，依据宪法和法律的规定，在职权范围内行使特定问题调查权，是人大行使特定问题调查权的法律边界。“根据权力分立的原则，不同的功能彼此区别，不同的机关也被创设出来，这些机关具有不同的功能，并且按照其所负任务的特殊性相应地行使这些功能。……国家机关的活动通过权限的划分配置——当然永远是被限制的权限——并且通过固定的、清晰的与具有约束力的程序性规制而‘具备了形式’。”[4]权力法定、权力有限是现代法治国家权力运行的基本原则，人大行使特定问题调查权同样应遵循权力法定的宪法原则，严格按照法律的规定在法律范围内履行职责，而且“以‘特定问题调查权’或‘特定问题调查委员会’之名义而进行的调查活动应当遵循比较严格的法定程序”[5]，确保特定问题调查权在法治轨道内有序运行。
因此，全国人大及其常委会行使特定问题调查权应受宪法和法律规定的全国人大及其常委会本身职权的限制。我国《宪法》第三条明确规定，人大有权对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关进行监督;《宪法》第六十二条和第六十七条则用列举式的方式将全国人大及其常委会的职权进行了规定。同时，地方各级人大及其常委会行使特定问题调查权应受《宪法》第九十九条、第一百零四条关于地方各级人大及其常委会职权的限制;《地方组织法》第八条、第四十四条对县级以上各级人大及其常委会的具体职权进行了规定，那么地方各级人大及其常委会在行使特定问题调查权时也应当严格遵循宪法和法律的规定，不能超出其权限范围。从《监督法》第三十九条对人大行使特定问题调查权应“属于其职权范围内的事项”的规定可以发现，尽管特定问题调查作为人大一项独立的宪法权力，但其行使必须符合国家的宪法秩序，符合权力有限、权力法定的权力运行机理，符合法之优位性原则，这样才能使国家权力机关的行为以符合其内容原则的方式得以被规范，使法治国家作为稳固的政治统一体在保持良好的行为能力时，形成一种稳定的、长久的、连续的法治共同体结构，以保证国家任务在法治轨道内被合理高效完成。
就规范层面而言，我国地方各级人大基本上都遵循了《监督法》第三十九条中“属于职权范围内的事项”对特定问题调查进行了规定，某些地方人大在开展工作的具体领域还进行了特别规定。一是对特别重大的典型违法案件的监督。如2010年《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第四十三条规定：“执法检查中发现的特别重大的典型违法案件，常务委员会可依法组织特定问题的调查委员会进行调查。”二是对预防职务犯罪工作进行监督。如2016年《安徽省预防职务犯罪工作条例》第二十二条规定：“县级以上人民代表大会常务委员会应当通过听取专项工作报告、代表视察、执法检查、特定问题调查、专题询问等方式，依法对预防职务犯罪工作进行监督。”三是对代表建议、批评和意见的办理工作。如2017年《山东省人民代表大会代表建议、批评和意见办理工作条例》第二十九条规定：“对代表建议、批评和意见的办理工作，省人民代表大会常务委员会可以通过组织代表视察、述职评议、跟踪督办、特定问题调查等多种形式加强监督、检查。”四是人民群众反映强烈的典型信访事项。2019年《福建省各级人民代表大会常务委员会信访条例》第九条规定：“对人民群众反映强烈的典型信访事项，人大常委会信访工作机构应当向本级人大常委会主任会议报告;经主任会议决定，由人大专门委员会或者常委会办事机构、工作机构对有关国家机关进行督办，或者向常委会建议组织关于特定问题的调查委员会开展调查。”五是对营商环境的监督。2019年《黑龙江省优化营商环境条例》第四十九条规定：“县级以上人民代表大会常务委员会通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查、规范性文件备案审查、专题询问、质询、特定问题调查等方式，开展营商环境监督。”六是对政府投资项目年度计划的执行情况进行监督。2019年《深圳经济特区政府投资项目管理条例》第四十五条规定：“市人民代表大会常务委员会通过听取和审议政府专项报告、开展询问或者质询、组织特定问题调查等方式，对政府投资项目年度计划的执行情况依法进行监督。”
从上述规定可见，目前我国地方人大运用特定问题调查方式进行监督时，涉及的职权范围比较宽泛，“在职权范围内”“依法进行监督”应当是人大启动特定问题调查的前提条件。也就是说，尽管特定问题调查委员会只是人大的临时机构，但各级人大在启动特定问题调查前应严守“在职权范围内”的法律界限，不能超越法律规定的职权范围随意开展调查。 三、“需要作出决议、决定”：特定问题调查的必要性条件
《监督法》第三十九条规定人大组织特定问题调查委员会的第二个条件是“需要作出决议、决定”，这是人大启动特定问题调查的必要性条件。也就是说，人大如果能够运用其他监督方式就能够解决问题、实现监督目的，就没必要启动特定问题调查，启动特定问题调查必须符合必要性原则，以免浪费国家资源。
关于人大作出的“决议”和“决定”的内涵，《人大机关公文处理办法》第六条明确规定：“‘决议’适用于经会议审议或讨论通过的重要事项”，“‘决定’适用于对重要事项作出的决策和安排”。由此可见，“决议”和“决定”均适用于对重要事项讨论后的慎重决策，二者均具有较高的权威性和严格的指令性，内容都是人大及其常委会会议审议重要事项或重大问题的结果，是人大对职权范围内的工作事项作出的规范性文件、结论和安排等等。《宪法》第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和发布决议。……有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”《宪法》第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;……撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。”有学者认为，“决议”和“决定”的区别是，“决议是一种带有批准、宣告、结论、确认、表态性的法律文件形式。决议一般不具有实体的规定性和行为规范性。而是对已有文件或事实的表态或宣告。决定则不同，……决定是对实体性问题作出决定，有的还是具有明确的行为规范性的法律文件形式”[6]。事实上，不管是“决议”还是“决定”，都是人大及其常委会依照法律对其职权范围内的“重要事项”作出的重要决策，“重要事项”成为人大作出“决议”“决定”，开展特定问题调查的缘由。那么，什么是“重要事项”呢？结合各地人大开展特定问題调查的实践，重要事项一般是本地区内根本性、全局性、公共性、长远性、关键性且具有重要影响的“热点”“难点”事项，大多涉及经济建设、文化建设和公共事业建设中带有决策性的问题，或与人民群众利益密切相关、社会普遍强烈要求解决的问题。比如2016年江西省人大常委会成立的食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会;2017年湖南靖州人大常委会成立的城区自来水水源安全隐患特定问题调查委员会;2018年四川自贡人大常委会成立的大气污染防治工作特定问题调查委员会;2020年浙江嘉兴市人大组织特定问题调查委员会对市本级教文卫体系统事业单位国有资产开展调查。根据《监督法》第三十九条的规定，人大在启动特定问题调查前应考虑到是否“需要作出决议、决定”，意味着人大在监督某些“重要事项”时，已经穷尽了其他监督手段和方式，但仍然不能解决问题、实现监督目的，才需要启动特定问题调查，通过组织特定问题调查委员会来查清“重要事项”的前因后果，从而确保监督效果。
故此，为避免权力机关之间的冲突，合理分配国家资源，确保人大作为民意机关和权力机关调查结论的公定力，人大启动特定问题调查对“重要事项”开展监督时，要始终保持权力行使的谦抑性特点，坚守人大行使特定问题调查权的必要性原则，在启动特定问题调查程序前应穷尽所有其他调查措施。
四、“有关重大事实不清”：特定问题调查的启动原因
《监督法》第三十九条规定启动特定问题调查的第三个条件是“有关重大事实不清”。对于这个规定比较好理解，其实就是人大行使特定问题调查权的直接原因。当各级人大在面对某些“重要事项”需要“作出决议、决定时”，由于该事项的某些问题尚未清楚，需要启动特定问题调查来查清事实、获得证据、彰显民主、回应民众知情权、接受社会监督，这其实也是人大特定问题调查的重要价值。
具体说来，人大在开展特定问题调查的过程中，为了查清“重要事项”的“重大事实”，主要采用的方式有传唤相关证人、询问、听取意见和汇报、召开座谈会与听证会、辩论说理、查看调取相关证据资料、察看现场、进行科学鉴定等等，调查方式可以多种多样，并且可以聘请专家参与。在调查过程中，调查委员会有权向一切与调查的问题有关的国家机关、社会团体和公民个人进行调查，被调查者要承担如实提供必要材料的义务，不得拒绝，不得伪造、篡改、毁灭应提供的证据材料，并对提供的材料承担相应的责任。但是，由于目前对人大特定问题调查的工作方式尚无明确的法律规定，因此在实践中均由各级人大结合本地区的实际情况开展工作。为更好地规范人大行使特定问题调查权，建议通过立法的方式完善关于特定问题调查启动条件的规定，为各级人大开展特定问题调查工作提供明确的法律依据。
注释：
[1]蔡定剑：《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社2007年版，第352—353页。
[2]孙哲：《全国人大制度研究》，法律出版社2004年版，第212页。
[3]杨华云：《许崇德回应“学者呼吁人大常委会组织特定问题调查委员会”》，载《新京报》2011年7月28日。
[4]【德】康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第153页。
[5]秦前红等：《地方人大监督权》，法律出版社2013年版，第182页。
[6]蔡定剑：《中国人大制度》社会科学文献出版社1996年版，第271页。
（作者分别系广东财经大学法治与经济发展研究所教授，广东财经大学法学院硕士研究生。本文为2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“人大特定问题调查制度研究”〔批准号：17YJC820005〕的阶段性成果）