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在城镇化背景下，农村土地产权主体的虚位与政府运行的不规范，是造成土地经营困境的根源。在资源约束与利益驱动下。政府在土地经营中规避了国家的土地管理政策，通过对土地征用程序的掌握，来控制土地收益的分配规则和过程，实现自身利益的最大化。这剥夺了农民的土地权利，加剧了各方主体围绕土地而引发的利益冲突。要调适政府的土地经营行为，应从产权改革与政权建设两方面入手：通过改革农村土地产权制度，完善农村土地集体的所有权权能，真正还地权于民；通过政权建设转变政府职能，完善政府利益的约束机制，建立以市场为核心调整和平衡各主体利