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当前，我国正处于社会转型期，在可以预见的一段时期内，突发事件频发将成为一种常态。突发事件应对不利，对于公众生活、社会和谐以及政府形象的消极影响显而易见。提升突发事件中舆论引导工作的能力和水平，是当前各级党委和政府都面临的一个紧要问题。
1突发事件舆论引导工作的事件推动特征。与我国行政体制改革的许多领域类似，事件推动是我国突发事件舆论引导工作的明显特征。每一次理念、体制、政策的变化，往往都是在总结突发事件舆论引导的经验教训中实现的。通过对我国改革开放以来历次重大突发事件的梳理，我们认为，在近年来我国突发事件舆论引导的发展中，有三次具有重大推动意义的事件。一是1994年的“千岛湖事件”，二是2003年的“非典”危机，三是2008年的汶川地震。“非典”疫情以及其中舆论引导的失当，事实上成为我国突发事件舆论引导制度变革的一次机遇。事件后期，政府在信息公开、舆论引导等方面做出了非常大的调整，并且在转变观念、完善制度、加大投入等方面取得了一系列突破，从而为此后几年突发事件舆论引导的发展完善提供了一个较高的起点。汶川地震是对我国应急管理和突发事件舆论引导的一次“大考”。在这次考验中，公众和媒体感受到了政府在有关工作中的积极变化。应该说，汶川地震及其后的2008年北京奥运会的举办，使我国政府在突发事件应对中的舆论引导水平已经基本做到与国际接轨。
2政府与媒体互动方式的变迁。多年来，各级政府与媒体互动方式的变迁大致经历了三个阶段。第一阶段是“控制”，第二阶段是“管理”，第三阶段是“合作”。从目前突发事件舆论引导的主流来看，政府把媒体看成合作者，其目的就在于通过对媒体的引导和监督，有效发挥媒体在突发事件处置中的作用。一方面，政府放宽对媒体介入突发事件的各种严格管制，营造宽松的媒体环境，使媒体在突发事件中可以更加自主地报道，而不是简单地封锁信息或给予各种限制。另一方面，政府也并非放弃管理，而是加强对媒体的监督，纠正媒体的错误，确保真实的重要信息得以传达，杜绝假新闻和不完全信息，以及盲目制造新闻热点的恶意炒作，避免为危机解决制造障碍。
3突发事件舆论引导的法律框架。在我国突发事件应对中开展舆论引导工作，其法律依据包括中央和各级地方政府颁布施行的各类法律、法规、规章和其他规范性文件，同时也应该包括中央和各级地方党委发布的条例、规定、意见、办法和通知等。值得注意的一点是，“舆论引导”在我国突发事件应对工作中并非是一个法律概念，而是一种“事实行为”。在相关的法律法规中，“舆论引导”往往用“信息公开”、“新闻报道”等概念加以表述。在一定意义上，“舆论引导”可以视为这些概念的集合。《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》等相关法规作为我国突发事件应对中舆论引导的基本法律依据，为有关舆论引导工作提供了制度框架。
4突发事件舆论引导的机构设置。根据突发事件应对法和总体应急预案的规定，国务院和各级地方政府是突发事件应对的领导机构，相应地，国务院应急管理办公室和各级地方政府的应急管理机构是全国或本辖区内应对突发事件的工作机构，他们同时也是突发事件舆论引导的工作机构。然而，突发事件应对是一个系统工程，从实践看，突发事件发生时，各级应急管理机构更像是一个中枢协调机构，事件处置由与事件关系最密切的特定部门负责，而舆论引导则由隶属于党委宣传系统的部门负责。在突发事件应对中，舆论引导基本上是以党委宣传部门为主，事件处置部门为辅，或者是事件处置部门在党委宣传部门的指导下开展信息发布工作，而新闻报道工作依然由宣传部门负责。应该说，这种分工方式一方面体现了我国“党管媒体”的基本原则，另外一方面也是适应突发事件舆论引导专业化要求的现实选择。
5突发事件舆论引导的主要方式。经过近年来的发展，在我国突发事件应对中政府发布新闻已经形成了一套相对完整的体系，各部分之间相互配合、相互衔接，在保证公众对突发事件知情权的同时，对舆论进行了相对有效的引导。具体来说，有以下五种形式：一是举行新闻发布会。二是组织媒体采访。三是新闻通气会或吹风会。四是发布新闻通稿。五是新媒体平台的信息发布。新媒体的发展事实上为信息发布提供了更加直接、快捷的通道，可以大幅度提升政府信息发布的效率。截至2013年10月，经腾讯微博平台认证的政务微博已达16万个，其中党政机构92000个，党政官员67000个。中央部委及其直属机构中的77家单位开通了政务微博。政务微博的普及为信息发布方式的转变奠定了基础。近年来，一些运行较好的政务微博在7·21北京特大暴雨、4·20雅安地震等重大突发事件中及时发布权威信息，有效引导公众舆论，促进了相关信息的公开透明。除微博外，微信、论坛等网络平台在突发事件信息发布中也得到了不同程度的应用。
本文根据《中华人民共和国突发事件应对法》界定的四个阶段对目前突发事件舆论引导中存在的问题及其成因加以梳理。
1预防和应急的准备阶段。对于突发事件舆论引导而言，预防和应急准备阶段的任务就是制定危机应急预案。目前，在我国各级各类的应急预案中大多包含有关新闻宣传的内容，一些较为重要的应急预案还要求制定单项的新闻宣传预案。然而，从实际效果看，这些预案往往停留在纸面上，并没有对突发事件的舆论引导起到指导作用。主要原因就在于缺乏制定预案之前的环境侦测和评估，使预案成为了“无本之木”。
2监测与预警阶段。在这一阶段，突发事件舆论引导的主要任务就是监测、识别舆情并作出反应。目前，我国突发事件舆论引导的一个薄弱环节就是对日常舆情的监测、识别、研判和预警。
在突发事件（特别是社会安全事件）的潜伏期，危机的信号往往在舆论中会有所表现。不过，在这一阶段的舆情中所体现出的情绪往往又是模糊的、不易捕捉的。政府能够在这一阶段捕捉到相应的舆情信号，对这种处于模糊状态的情绪加以适当的引导，有可能将危机消灭于萌芽之中。遗憾的是，从近年来频发的群体性事件中可以看到，有关政府部门往往对于舆情不够重视，对于公众正常表达的诉求表现冷漠，甚至在危机已经出现恶化趋势时仍然采取“鸵鸟”策略，错失了解决问题的大好时机。 3应急处置和救援阶段。这是突发事件信息集中爆发的阶段，也是舆论引导形势最为复杂的阶段。在这一阶段，政府突发事件舆论引导存在的主要问题表现在以下两个方面：
一是信息发布缺乏及时性。突发事件发生时，处于满足知情权和缓解心理恐慌的需要，公众迫切希望了解事件的真实情况以及政府处理的最新进展，这就要求政府的信息发布必须要做到及时。然而，由于突发事件的紧急性和不确定性，真实情况往往一时难以掌握，及时性与官方信息发布的另一要求——准确性难免存在冲突。因此，现实情况往往是，官方信息尚未发布，网民便已经开始通过微博、微信等渠道对事件发表相关看法，有关突发事件的舆论开始在网上形成，有关信息的传播速度也越来越快，范围越来越广，掀起舆论高潮。这时，政府进入业已形成的舆论场中试图引导舆论，往往为时已晚。
二是舆论引导缺乏主动性。如果说及时性问题主要源于技术层面，那么主动性就是态度层面的问题了。由于突发事件造成的人员伤亡、财产损失往往涉及到地方政府的政绩考核，所以在突发事件发生时，有关政府部门往往有“家丑不可外扬”的想法和“不报道就不知道”的侥幸心理，在处理行为上有捂、盖、瞒的倾向。同时，地方政府对于突发事件的信息发布有一种假设是：真实信息发布后会引起社会的恐慌。这实际上是传统行政管理“家长式”思维在危机应对中的表现，是对公民素质的妄测和低估。
4事后恢复和重建阶段。在此阶段，突发事件已经基本得到解决，但社会秩序和社会心理的恢复还需要一个过程。在这个阶段，我国突发事件舆论引导存在的主要问题是：对突发事件后续信息的发布不够。在危机的痊愈期，减少事件相关信息的发布，使舆论热点逐渐冷却，是危机应对中的通常做法。但这并不代表如原因、损失、问责等重要信息也可以不向公众公开。除了纯自然原因导致的突发事件，大部分突发事件背后都存在一定的人为因素，也存在着需要问责的官员或者需要惩罚的责任主体，这些事情恰恰是公众最为关注的。然而，在我国突发事件舆论引导中常见的情况是，群体性事件、生产安全事故和公共卫生事件发生时，有关部门“迅速表态”，并表示要认真调查、严肃处理，然而当事件基本平息之后，追责渐无音讯，调查难觅踪影。7·23动车事故、白酒塑化剂事件、毒胶囊事件等，基本都属于这一模式。在这种模式中，政府往往是选择“冷处理”的方式。虽然有些时候这种方法看似“等”来了舆论的消退，但事实上却极大地损害了政府的形象和公信力。而且，公众并不是“健忘”的，2013年初网上广泛流传的一篇名为《盘点2012年那些悬空的“烂尾新闻”》的文章，在网上引起了广泛共鸣。这充分说明了后续信息的发布是突发事件舆论引导不能缺少的环节。不过，我们也可喜的发现，近一段时期以来，随着政府问责力度的不断加大，以上现象已有很大改观。
面对我国突发事件舆论引导存在的诸多问题，“头痛医头、脚痛医脚”的方式并不可取，必须从根源入手，深入分析这些问题存在的原因，解决问题背后存在的深层次矛盾，从而做到“标本兼治”。问题只是表象，突发事件舆论引导中存在的基本矛盾才是本质。我们认为，目前我国突发事件舆论引导中主要存在三对基本矛盾：一是社会发展进步与政府传统管理理念之间的矛盾;二是信息技术发展与政府传统管理体制之间的矛盾;三是突发事件情境与政府舆论引导水平之间的矛盾。妥善处理好这些矛盾，各级政府的舆论引导水平就会进一步提升。
1转变观念。特别要转变“重事件处置，轻舆论引导”的观念。虽然各级政府部门对于突发事件舆论引导的重视已经有了很大的提高，但在实际工作中，“重事件处置，轻舆论引导”的观念仍然广泛存在。这一点从各级各类应急预案文本中有关“信息发布”、“舆论引导”的比重就可见一斑。要建立舆论引导的“一把手负责制”，由领导突发事件应对的一级党委的主要负责人牵头负责，统筹协调党委宣传部门、负责事件处置的政府职能部门和突发事件发生地的党委政府，真正确立舆论引导在突发事件工作链条中的关键地位。
2完善工作机制。一是完善舆情收集和研判机制。对舆情的全面收集和科学研判，是进行突发事件舆论引导的基本前提。舆情收集和研判机制的完善主要包括两个层面：在舆情收集渠道方面，既要通过体制内的渠道收集信息，又有必要增加体制外的舆情收集渠道，比如商业网站，或者社会化媒体中的意见领袖，从而丰富信息收集的视角。在舆情研判方面，政府自身既要作出决策，对相关专业类问题，还必须借助有关学科领域专家的力量开展舆情研判并作出决策。
二是完善信息分享和发布机制。可以通过设置专门的联络员或利用信息技术搭建信息共享平台，打通事件处置部门和舆论引导部门之间信息沟通的“藩篱”，建立强制性的横向信息分享机制，当然，在信息共享的过程中，也要注意信息的保密工作。信息发布机制的关键是“一个出口”问题。这个问题在传统媒体占主导的时代或许不是个问题，但在自媒体高度发达的时代就不好解决了。因此，有关部门必须进一步明确信息发布的纪律，并制定相应的责任追究制度，管好自己人，避免出现信息前后矛盾的情况。
三是完善“一中心多平台”的引导机制。所谓“一中心”，就是明确突发事件舆论引导只能有一个领导机构，这个领导机构可以是突发事件应对的总指挥部，也可以由总指挥部通过授权或者在预案中规定，由宣传部门或者专门的新闻宣传小组负责。切忌出现在宣传部门进行舆论引导的同时，总指挥部或者事件处置部门对外发声的情况。所谓“多平台”是指开展突发事件舆论引导的各种方式手段，如新闻发布会、通气会、新闻通稿、政务微博、组织采访等。现代突发事件舆论引导工作是一个系统工程，需要统筹各种信息发布和舆论引导方式。
四是完善考核和问责机制。目前，对突发事件舆论引导进行考核的一个体制障碍在于，在制度安排上，突发事件应对的责任主体是各级政府，而舆论引导在原则上由党委宣传部门负责。跨越党政两个系统开展考核，存在一定的制度障碍。目前，我们的建议是，在建立专门的指标体系的前提下，对突发事件舆论引导进行专项考核，而非日常考核或年度考核，采取一事一考的方式，与事后总结工作结合起来，辅以一定的激励措施，推动舆论引导部门更好地参与突发事件的应对工作。
3提升能力素质。应对突发事件、开展舆论引导的主体是各级党政干部，特别是党委宣传部门和事件处置部门的党政干部。因此，提升各级党政干部的能力素质是提高突发事件舆论引导水平的基础和保障。我们建议，在干部的选拔配备和培训培养等环节应突出对以下几项能力的要求，从整体上提升突发事件舆论引导队伍的能力和素质。一要提升应对突发事件的能力。二要提升与媒体打交道的能力。三要提升运用信息技术的能力。发挥信息技术的优势，有效引导社会舆论。
4加大工作保障。一是健全机构设置。机构设置不统一且规格不高，是制约突发事件舆论引导作用的突出问题。二是科学配备人员，应该从妥善应对突发事件的高度出发，对新闻发布和舆论引导机构予以适当倾斜，选好配强舆论引导队伍，尽快扭转舆论引导人员不能满足工作需要的局面。三是强化硬件建设。在今后一段时期，应急通讯保障设备、舆情监控设备、信息采集和传输设备是应对突发事件硬件建设的重点。四是加大经费投入，在传统意义上，突发事件应对及舆论引导是一项临时性的非常态工作，因此在常规的预算经费制度中往往会忽略对此项工作的经费保障。目前舆论引导的经费来源主要是党委宣传部门和外宣部门的自身经费，这在一定程度上制约了对突发事件舆论引导的经费投入。因此，有必要建立突发事件舆论引导的专项经费保障。
课题组成员：康金凤 靳方华 沈国华
课题组成员：丁洪明 李保生 石 刚（执笔）
责任编辑：王克明
1突发事件舆论引导工作的事件推动特征。与我国行政体制改革的许多领域类似，事件推动是我国突发事件舆论引导工作的明显特征。每一次理念、体制、政策的变化，往往都是在总结突发事件舆论引导的经验教训中实现的。通过对我国改革开放以来历次重大突发事件的梳理，我们认为，在近年来我国突发事件舆论引导的发展中，有三次具有重大推动意义的事件。一是1994年的“千岛湖事件”，二是2003年的“非典”危机，三是2008年的汶川地震。“非典”疫情以及其中舆论引导的失当，事实上成为我国突发事件舆论引导制度变革的一次机遇。事件后期，政府在信息公开、舆论引导等方面做出了非常大的调整，并且在转变观念、完善制度、加大投入等方面取得了一系列突破，从而为此后几年突发事件舆论引导的发展完善提供了一个较高的起点。汶川地震是对我国应急管理和突发事件舆论引导的一次“大考”。在这次考验中，公众和媒体感受到了政府在有关工作中的积极变化。应该说，汶川地震及其后的2008年北京奥运会的举办，使我国政府在突发事件应对中的舆论引导水平已经基本做到与国际接轨。
2政府与媒体互动方式的变迁。多年来，各级政府与媒体互动方式的变迁大致经历了三个阶段。第一阶段是“控制”，第二阶段是“管理”，第三阶段是“合作”。从目前突发事件舆论引导的主流来看，政府把媒体看成合作者，其目的就在于通过对媒体的引导和监督，有效发挥媒体在突发事件处置中的作用。一方面，政府放宽对媒体介入突发事件的各种严格管制，营造宽松的媒体环境，使媒体在突发事件中可以更加自主地报道，而不是简单地封锁信息或给予各种限制。另一方面，政府也并非放弃管理，而是加强对媒体的监督，纠正媒体的错误，确保真实的重要信息得以传达，杜绝假新闻和不完全信息，以及盲目制造新闻热点的恶意炒作，避免为危机解决制造障碍。
3突发事件舆论引导的法律框架。在我国突发事件应对中开展舆论引导工作，其法律依据包括中央和各级地方政府颁布施行的各类法律、法规、规章和其他规范性文件，同时也应该包括中央和各级地方党委发布的条例、规定、意见、办法和通知等。值得注意的一点是，“舆论引导”在我国突发事件应对工作中并非是一个法律概念，而是一种“事实行为”。在相关的法律法规中，“舆论引导”往往用“信息公开”、“新闻报道”等概念加以表述。在一定意义上，“舆论引导”可以视为这些概念的集合。《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》等相关法规作为我国突发事件应对中舆论引导的基本法律依据，为有关舆论引导工作提供了制度框架。
4突发事件舆论引导的机构设置。根据突发事件应对法和总体应急预案的规定，国务院和各级地方政府是突发事件应对的领导机构，相应地，国务院应急管理办公室和各级地方政府的应急管理机构是全国或本辖区内应对突发事件的工作机构，他们同时也是突发事件舆论引导的工作机构。然而，突发事件应对是一个系统工程，从实践看，突发事件发生时，各级应急管理机构更像是一个中枢协调机构，事件处置由与事件关系最密切的特定部门负责，而舆论引导则由隶属于党委宣传系统的部门负责。在突发事件应对中，舆论引导基本上是以党委宣传部门为主，事件处置部门为辅，或者是事件处置部门在党委宣传部门的指导下开展信息发布工作，而新闻报道工作依然由宣传部门负责。应该说，这种分工方式一方面体现了我国“党管媒体”的基本原则，另外一方面也是适应突发事件舆论引导专业化要求的现实选择。
5突发事件舆论引导的主要方式。经过近年来的发展，在我国突发事件应对中政府发布新闻已经形成了一套相对完整的体系，各部分之间相互配合、相互衔接，在保证公众对突发事件知情权的同时，对舆论进行了相对有效的引导。具体来说，有以下五种形式：一是举行新闻发布会。二是组织媒体采访。三是新闻通气会或吹风会。四是发布新闻通稿。五是新媒体平台的信息发布。新媒体的发展事实上为信息发布提供了更加直接、快捷的通道，可以大幅度提升政府信息发布的效率。截至2013年10月，经腾讯微博平台认证的政务微博已达16万个，其中党政机构92000个，党政官员67000个。中央部委及其直属机构中的77家单位开通了政务微博。政务微博的普及为信息发布方式的转变奠定了基础。近年来，一些运行较好的政务微博在7·21北京特大暴雨、4·20雅安地震等重大突发事件中及时发布权威信息，有效引导公众舆论，促进了相关信息的公开透明。除微博外，微信、论坛等网络平台在突发事件信息发布中也得到了不同程度的应用。
本文根据《中华人民共和国突发事件应对法》界定的四个阶段对目前突发事件舆论引导中存在的问题及其成因加以梳理。
1预防和应急的准备阶段。对于突发事件舆论引导而言，预防和应急准备阶段的任务就是制定危机应急预案。目前，在我国各级各类的应急预案中大多包含有关新闻宣传的内容，一些较为重要的应急预案还要求制定单项的新闻宣传预案。然而，从实际效果看，这些预案往往停留在纸面上，并没有对突发事件的舆论引导起到指导作用。主要原因就在于缺乏制定预案之前的环境侦测和评估，使预案成为了“无本之木”。
2监测与预警阶段。在这一阶段，突发事件舆论引导的主要任务就是监测、识别舆情并作出反应。目前，我国突发事件舆论引导的一个薄弱环节就是对日常舆情的监测、识别、研判和预警。
在突发事件（特别是社会安全事件）的潜伏期，危机的信号往往在舆论中会有所表现。不过，在这一阶段的舆情中所体现出的情绪往往又是模糊的、不易捕捉的。政府能够在这一阶段捕捉到相应的舆情信号，对这种处于模糊状态的情绪加以适当的引导，有可能将危机消灭于萌芽之中。遗憾的是，从近年来频发的群体性事件中可以看到，有关政府部门往往对于舆情不够重视，对于公众正常表达的诉求表现冷漠，甚至在危机已经出现恶化趋势时仍然采取“鸵鸟”策略，错失了解决问题的大好时机。 3应急处置和救援阶段。这是突发事件信息集中爆发的阶段，也是舆论引导形势最为复杂的阶段。在这一阶段，政府突发事件舆论引导存在的主要问题表现在以下两个方面：
一是信息发布缺乏及时性。突发事件发生时，处于满足知情权和缓解心理恐慌的需要，公众迫切希望了解事件的真实情况以及政府处理的最新进展，这就要求政府的信息发布必须要做到及时。然而，由于突发事件的紧急性和不确定性，真实情况往往一时难以掌握，及时性与官方信息发布的另一要求——准确性难免存在冲突。因此，现实情况往往是，官方信息尚未发布，网民便已经开始通过微博、微信等渠道对事件发表相关看法，有关突发事件的舆论开始在网上形成，有关信息的传播速度也越来越快，范围越来越广，掀起舆论高潮。这时，政府进入业已形成的舆论场中试图引导舆论，往往为时已晚。
二是舆论引导缺乏主动性。如果说及时性问题主要源于技术层面，那么主动性就是态度层面的问题了。由于突发事件造成的人员伤亡、财产损失往往涉及到地方政府的政绩考核，所以在突发事件发生时，有关政府部门往往有“家丑不可外扬”的想法和“不报道就不知道”的侥幸心理，在处理行为上有捂、盖、瞒的倾向。同时，地方政府对于突发事件的信息发布有一种假设是：真实信息发布后会引起社会的恐慌。这实际上是传统行政管理“家长式”思维在危机应对中的表现，是对公民素质的妄测和低估。
4事后恢复和重建阶段。在此阶段，突发事件已经基本得到解决，但社会秩序和社会心理的恢复还需要一个过程。在这个阶段，我国突发事件舆论引导存在的主要问题是：对突发事件后续信息的发布不够。在危机的痊愈期，减少事件相关信息的发布，使舆论热点逐渐冷却，是危机应对中的通常做法。但这并不代表如原因、损失、问责等重要信息也可以不向公众公开。除了纯自然原因导致的突发事件，大部分突发事件背后都存在一定的人为因素，也存在着需要问责的官员或者需要惩罚的责任主体，这些事情恰恰是公众最为关注的。然而，在我国突发事件舆论引导中常见的情况是，群体性事件、生产安全事故和公共卫生事件发生时，有关部门“迅速表态”，并表示要认真调查、严肃处理，然而当事件基本平息之后，追责渐无音讯，调查难觅踪影。7·23动车事故、白酒塑化剂事件、毒胶囊事件等，基本都属于这一模式。在这种模式中，政府往往是选择“冷处理”的方式。虽然有些时候这种方法看似“等”来了舆论的消退，但事实上却极大地损害了政府的形象和公信力。而且，公众并不是“健忘”的，2013年初网上广泛流传的一篇名为《盘点2012年那些悬空的“烂尾新闻”》的文章，在网上引起了广泛共鸣。这充分说明了后续信息的发布是突发事件舆论引导不能缺少的环节。不过，我们也可喜的发现，近一段时期以来，随着政府问责力度的不断加大，以上现象已有很大改观。
面对我国突发事件舆论引导存在的诸多问题，“头痛医头、脚痛医脚”的方式并不可取，必须从根源入手，深入分析这些问题存在的原因，解决问题背后存在的深层次矛盾，从而做到“标本兼治”。问题只是表象，突发事件舆论引导中存在的基本矛盾才是本质。我们认为，目前我国突发事件舆论引导中主要存在三对基本矛盾：一是社会发展进步与政府传统管理理念之间的矛盾;二是信息技术发展与政府传统管理体制之间的矛盾;三是突发事件情境与政府舆论引导水平之间的矛盾。妥善处理好这些矛盾，各级政府的舆论引导水平就会进一步提升。
1转变观念。特别要转变“重事件处置，轻舆论引导”的观念。虽然各级政府部门对于突发事件舆论引导的重视已经有了很大的提高，但在实际工作中，“重事件处置，轻舆论引导”的观念仍然广泛存在。这一点从各级各类应急预案文本中有关“信息发布”、“舆论引导”的比重就可见一斑。要建立舆论引导的“一把手负责制”，由领导突发事件应对的一级党委的主要负责人牵头负责，统筹协调党委宣传部门、负责事件处置的政府职能部门和突发事件发生地的党委政府，真正确立舆论引导在突发事件工作链条中的关键地位。
2完善工作机制。一是完善舆情收集和研判机制。对舆情的全面收集和科学研判，是进行突发事件舆论引导的基本前提。舆情收集和研判机制的完善主要包括两个层面：在舆情收集渠道方面，既要通过体制内的渠道收集信息，又有必要增加体制外的舆情收集渠道，比如商业网站，或者社会化媒体中的意见领袖，从而丰富信息收集的视角。在舆情研判方面，政府自身既要作出决策，对相关专业类问题，还必须借助有关学科领域专家的力量开展舆情研判并作出决策。
二是完善信息分享和发布机制。可以通过设置专门的联络员或利用信息技术搭建信息共享平台，打通事件处置部门和舆论引导部门之间信息沟通的“藩篱”，建立强制性的横向信息分享机制，当然，在信息共享的过程中，也要注意信息的保密工作。信息发布机制的关键是“一个出口”问题。这个问题在传统媒体占主导的时代或许不是个问题，但在自媒体高度发达的时代就不好解决了。因此，有关部门必须进一步明确信息发布的纪律，并制定相应的责任追究制度，管好自己人，避免出现信息前后矛盾的情况。
三是完善“一中心多平台”的引导机制。所谓“一中心”，就是明确突发事件舆论引导只能有一个领导机构，这个领导机构可以是突发事件应对的总指挥部，也可以由总指挥部通过授权或者在预案中规定，由宣传部门或者专门的新闻宣传小组负责。切忌出现在宣传部门进行舆论引导的同时，总指挥部或者事件处置部门对外发声的情况。所谓“多平台”是指开展突发事件舆论引导的各种方式手段，如新闻发布会、通气会、新闻通稿、政务微博、组织采访等。现代突发事件舆论引导工作是一个系统工程，需要统筹各种信息发布和舆论引导方式。
四是完善考核和问责机制。目前，对突发事件舆论引导进行考核的一个体制障碍在于，在制度安排上，突发事件应对的责任主体是各级政府，而舆论引导在原则上由党委宣传部门负责。跨越党政两个系统开展考核，存在一定的制度障碍。目前，我们的建议是，在建立专门的指标体系的前提下，对突发事件舆论引导进行专项考核，而非日常考核或年度考核，采取一事一考的方式，与事后总结工作结合起来，辅以一定的激励措施，推动舆论引导部门更好地参与突发事件的应对工作。
3提升能力素质。应对突发事件、开展舆论引导的主体是各级党政干部，特别是党委宣传部门和事件处置部门的党政干部。因此，提升各级党政干部的能力素质是提高突发事件舆论引导水平的基础和保障。我们建议，在干部的选拔配备和培训培养等环节应突出对以下几项能力的要求，从整体上提升突发事件舆论引导队伍的能力和素质。一要提升应对突发事件的能力。二要提升与媒体打交道的能力。三要提升运用信息技术的能力。发挥信息技术的优势，有效引导社会舆论。
4加大工作保障。一是健全机构设置。机构设置不统一且规格不高，是制约突发事件舆论引导作用的突出问题。二是科学配备人员，应该从妥善应对突发事件的高度出发，对新闻发布和舆论引导机构予以适当倾斜，选好配强舆论引导队伍，尽快扭转舆论引导人员不能满足工作需要的局面。三是强化硬件建设。在今后一段时期，应急通讯保障设备、舆情监控设备、信息采集和传输设备是应对突发事件硬件建设的重点。四是加大经费投入，在传统意义上，突发事件应对及舆论引导是一项临时性的非常态工作，因此在常规的预算经费制度中往往会忽略对此项工作的经费保障。目前舆论引导的经费来源主要是党委宣传部门和外宣部门的自身经费，这在一定程度上制约了对突发事件舆论引导的经费投入。因此，有必要建立突发事件舆论引导的专项经费保障。
课题组成员：康金凤 靳方华 沈国华
课题组成员：丁洪明 李保生 石 刚（执笔）
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