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摘要：资源型城市经济体系存在着对当地自然资源的高度依赖性问题，随着资源消耗速度的不断加快，资源耗竭的日期不断提前，城市转型已经成为我国诸多资源城市不得不面临的首要问题。而在转型过程中的财政性教育支出对于城市经济的后续发展动力及人才流动等方面存在重要意义，这在西方国家的资源型城市转型实践中已得到充分证实。故以安徽省两大煤炭资源枯竭型城市淮南淮北为研究对象，深入研究城市转型中财政教育支出在各个发展阶段的影响，研究其效用，探索财政性教育支出在城市转型中的作用机制及其意义。
关键词：资源枯竭型城市;经济转型;财政教育支出
中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.01.010
我国资源型城市数量众多，约占我国城市总数六分之一，是我国城市经济乃至全部国民经济的重要组成部分。资源型城市一般是以其固有的资源优势发展起来的。在国家发展初期，资源型城市为经济的发展做出了巨大的贡献。然而，随着经济体制的发展，资源消耗的不断加快，市场的需求变化。资源型城市需要做出相应的调整迎接过度依赖资源所带来的挑战，避免陷入兴起—繁荣—衰退的“资源诅咒”中。而如何在产业转型过程中避免城市经济的衰退，使这些城市的可持续发展成为一个需要研究的重大问题。而其中政府所实行的财政性教育支出在长期的转型过程中有着不可替代的影响性作用是城市转型的重要保障和支持，本文根据《全国资源城市可持续发展规划》（ 2013—2020） ，结合煤炭资源枯竭型城市的发展特征，通过经济转型、社会转型、环境转型三方面进行比较，研究两者对转型发展的影响效果。
1两淮矿区历史背景
两淮矿区是以淮南、淮北煤田为核心的国家煤炭规划矿区，作为全国十三个大型煤电基地之一包括淮南煤田的淮南、定远、潘谢、新集以及淮北煤田的濉萧、宿县、临涣、涡阳矿区，拥有大中型生产矿山41座，目前在建矿井16座，年生产能力突破1.2亿t。截至2007年底，两淮地区已累计查明煤炭资源272.48亿（其中保有煤炭资源总量250.74亿t）。在上世纪八十年代初期作为华东各省市煤炭蕴含量最高、开发潜力最大，区域优势最强的地区承担起了为经济快速发展的苏，浙，沪等煤炭紧缺省份提供资源支持的重要任务，为国民经济发展战略的实施提供了重要保障，大大改善了煤炭蕴藏和生产主要集中于西北地区，而经济较为发达的东南沿海地区作为主要消耗地区所形成的“北煤南运”局面。
但由于50多年煤炭资源不断的规模勘查开发，两淮地区煤炭资源的勘察、开发已经向资源更大的区城推进，勘探深度不断加深，勘探区的地质条件复杂程度不断上升。这直接导致了煤炭开采成本的不断提高，其中淮北市于2009年被列入我国第二批资源枯竭型城市名单，这标志着两淮煤炭产区诸市的资源型发展道路即将走到终点，城市转型已然迫在眉睫。
2教育影响城市转型的理论经验
20世纪50年代，经济学界传统理论在面对“库茨涅兹之谜”、“里昂锡夫之谜”以及“工人收入增长之迷”等问题时出现的无法解释的困境，这迫使人们从新的视角分析经济发展规律，而人力资本的概念在此时应运而生。
2.1现代人力资本理论代表人物主要观点
1959年美国经济学家舒尔茨在系统构建人力资本理论体系的同时，强调了教育是重要的人力资本投资他说“尽管在某种程度上教育可以说是一种消费活动，但更主要是一种投资活动。教育的一部分是类似普通耐用消费品的消费品，另一部分是生产物资。”以此，舒尔茨主张将教育看作是一种投资，将其结果看作是资本的一种形式。并通过“增长型算法”测算出美国近三十年教育的经济贡献率高达33%，科学地阐明了教育与经济发展间存在的内在联系。美国新自由主义经济学家贝克尔，在《人力资本》中提出高等教育具有收入效应，不但可以影响消费，同时可以影响货币收入。并建立“年齡—收入”模型，直观地表现了收入与教育、年龄之间的关系。之后的丹尼森将索洛统称的“技术进步”因素进行了分解，从经济增长因素中研究教育的作用，通过研究生产要素投入与生产要素生产率的方式得出1929—1957年，教育提供了20%的美国经济增长。工人受教育水平的提高，使劳动力平均质量上升了0.97%，贡献了0.67%的国民收入增长率，占实际国民收入增长23%。有力的补充了舒尔茨的观点。
2.2新经济増长理论的代表卢卡斯人力资本溢出模型
卢卡斯将人力资本区分为内部效应与外部效应，并认为人力资本使通过两种方式形成的，及在职培训与学校正规教育，前者为他人提供生产积累产生外部效应，后者提高自身生产技能和收入水平产生内部效应，而这两种效应的递增收益推动了经济增长。
卢卡斯认为在竞争性市场经济和理性人假设的理想环境中不变的人力资本积累努力会产生一个不变的人力资本存量增长率，人力资本增长的微分方程为：
h=hδ（1-μ）
其中δ>0代表人力资本投资有效程度，h代表人力资本水平，1-μ代表用于人力资本积累的非闲暇时间。设完全不积累μ=1完全积累μ=0则在区间内一定比例的h的增加必然需要相同比例积累的增加，即人力资本投入不会存在递减的收益率。
2.3国外转型成功案例
由以上研究可见教育通过对改变人力资源的方式对经济发展起到十分重要的推动作用，而在资源型城市人力资源高级人才不足以及劳动力赘余的双重矛盾正是阻碍转型的重要因素，因此政府通过教育性财政政策发挥能动作用改善人力资源问题对转型的成功与否将起到至关重要的作用。并且在一些发达国家的资源型城市转型中的成功案例如：
德国鲁尔区在转型过程中建立大学，改革教育，创立新兴学科，建立15所高校，拥有14万大学生，其中理工类与经济类专业的对地区转型具有重要影响类学科学生占总数的63.5%，鲁尔区将高等与经济发展相结合为转型提供大量高素质人才和产业转型所需的技术成果。并利用其教育优势辐射职业教育与在职培训，提高劳动力平均素质，有力地支持了转型的成功。 美國洛杉矶作为著名的油城采用的是在发展极盛时期大力建设替代产业与基础产业的道路，通过农业、畜牧业以及飞机制造业、军工业等产业在石油资源枯竭时成功依托替代产业实现了可持续发展。其人力资源方面问题的关键在于政府紧急救助、再培训的高效衔接，在帮助工人度过失业期的同时有效的为新兴产业提供所需劳动力。
法国洛林同样为煤炭型资源城市，但区别于前两者的是在资源枯竭到来时，其着力于对失业工人进行再培训，将产业转型与人力资源的转型高效结合起来，由政府与洛林煤炭公司承担转业培训费，有效地解决了转型过程中劳动力不对口的问题。
综上可见，教育性财政政策对于城市转型的保障作用是存在事实基础的，并且在相对于我国更早面临资源型城市转型的西方国家存在大量的成功案例，并且在理论研究上已经被证明于转型的影响是有规律可言的，这也代表其成功具有一定的可复制性，对如今我国资源型城市的转型政策与机制的建立存在一定的指导意义。
3两淮转型政策及效果
3.1淮北市
淮北市作为我国第二批资源枯竭型城市的一员，经济已经出现明显的下滑现象，面临着与德国鲁尔和法国洛林的相似状况，处于十分困难的转型环境。而淮北市通过采取“四动一支撑”方式推进制造业转型升级，致力于通过高端化、智能化、绿色化发展方向，实现制造业稳步转型。
（1）政策推动。淮北市积极通过相关的财税政策推动转型的顺利进行，在财政上建设扶持产业发展专项资金，为转型产业提供有力支持。在税务方面减免高新技术企业所得税，提供企业研发创新经费加计扣除额，减轻企业税务负担，同时起到督促转型的引导作用。制定了以新型煤化工合成材料、碳基铝基新材料、绿色食品、新能源、生物医药等战略性新兴产业为重点，全面提升原有的装备制造、纺织服装等产业层次的发展方针。
（2）创新驱动。淮北市通过借助国家智库外脑，打造国家创新驱动试验区。以原有的凤凰山、烈山、杜集三个国家级科研基地为基础建立相山区国家知识产权试点区。同时建设科技企业孵化器与创新创业类平台，通过提供优质创业环境的方式推动科研创新型企业的发展，吸引外来项目。目前已建设院士工作站3个，博士后站点8家，拥有四大产业技术创新战略联盟，实现了高新技术企业由2012年的52家到2017年76家的发展。
（3）项目拉动。在建立健全引进产业配套措施的同时通过财政补贴，税收优惠等政策大力引进符合地区发展要求的项目，整合产业链上下游企业，形成可持续的集群发展模式。截至2017年已弥补了焦化产业的下游空白，并部分实现了如传统纺织向价值链中高端的升级。
（4）龙头带动。淮北市筛选出辖区内规模较大实力较强的企业，针对企业的发展需求制定配套政策，力求在原有产业的基础上，实现经济发展的最大化，为转型所需提供发展动力。
（5）园区支撑。为了使以上四大推动措施的效果得以充分实现，淮北市大力开展产业园区建设，围绕老工业龙头企业建立健全配套设施，发展上下游企业，实现集群生产。对于新型创新性企业建立新的创新产业园营造创新创业，发展高新技术的产业氛围，为淮北市未来发展提供持续动力。
2016年底，全市制造业实现规模以上工业增加值330亿元，占全市规模工业总量的64.7%，全市财政收入在2012年的105亿到2016年的93.5亿下滑后在2017年实现107亿的回升，其中税收收入于2016年提高336%，这与产业转型的成果存在重要联系。但安徽财经大学发布的《安徽经济社会发展系列研究报告2018》中显示在安徽16个地级市中，淮北市城市综合竞争力、经济发展活力、经济发展速度均处于最末第16位，可见淮北市的转型还存在许多问题有待改进。同时财政支出高达152.8亿元存在高额地方债问题。
3.2淮南市
相较于淮北市而言，淮南市资源储备目前还较为充足，其他行业发展基础也相对完善，这为淮南市的转型提供了良好的物质条件。因此淮南市在转型过程中主要通过利用自身资源优势发展优势产业的方式进行产业结构调整，其主要包括煤炭、数据、科教、文化四个方面。具体措施如下：
在煤电资源方面，向清洁高效利用转变。由于淮南市煤炭储量仍较为丰富，总储量仍高达597亿吨，故而煤炭产业在未来很长一段时间中仍将是淮南市的产业构成中主要成分。因此，淮南市以煤炭资源的高效利用为方向，大力发展煤炭开采业下游的煤焦、煤化、煤气产业，实现煤炭价值链的延伸。同时推动清洁化建设，减少煤炭工业带来的环境危害。
在数据资源方面，推动产业链聚集发展。 淮南市具有一定的互联网产业基础，拥有江淮云、智慧谷等高新科技，这为淮南市的未来发展提供了一个新的有力支撑。对此淮南市政府积极发力，助力高新信息技术产业，大力引进信息技术资源，打造皖北信息中心。
在文化资源方面，打造“楚都汉韵、能源之都”。与淮北市不同淮南市拥有丰富历史文化资源，拥有八公山、寿县古城、淮南王刘安、名篇《淮南子》、淝水之战古战场等文化名片具有很高的旅游业发展价值。故而淮南市致力于打造淮南文化名片，创造城市旅游氛围，大力建设健全旅游业配套措施，扶持相关产业发展，实现第三产业的快速发展，改善第二产业独大的原有产业结构，为经济发展提供新支撑。
在科教资源方面，推动科研成果转化，让创新推动发展。淮南市拥有较强的科教资源，其中在高等院校方面，其拥有安徽理工、淮南师范等6所高校，同时在科研单位方面拥有7个国家级科研平台、9家院士工作站和10家博士后工作站。这为淮南市的转型提供了有力的科研创新支撑，是淮南市转型的核心推动与保障。淮南市将科研成果转化作为转型的重要工作，通过财政税收政策，大力推动创新产业发展，将科研创新成果最大限度地转化为转型的动力。
淮南市2017年全年地区生产总值1111.5亿元，按可比价格计算，比上年增长6.9%，实现了连续三年的稳步增长。但进5年来第三产业占生产总值比重未发生明显变化。2017年全年财政收入162.3亿元，比上年增长7.5%，其主要为税收收入增长约24.6%，其中企业所得税增长率13%有明显上升趋势。但淮南市综合经济发展能力、产业竞争能力、经济发展活力、经济发展速度同样处于安徽的末尾，甚至在人力资源竞争方面落后于淮北市，可见其发展仍存在问题。并且全年财政支出233.3亿元，地方政府同样存在大额赤字问题。 4兩淮转型面临的主要问题
我国大部分资源型城市产生于计划经济时期，如淮北市所在地区城市发展基础存在明显不足，而在发现煤炭资源后通过行政命令方式人工建城，自然而然地形成了以资源开采相关产业为主导，其他产业服务于主导产业的产业结构。这种“依托资源、短期建城、产业单极化”的发展模式造成的高度刚性使人民生产生活与资源开采紧密地结合了起来产生了与民生问题密不可分的联系，同时对产业结构的转型产生了很强的惯性，大大增加了产业转型的难度。而淮南市虽存在一定的制造业基础，但同样由于困难时期国家对于煤炭资源的高度需求，以及煤炭产业本身的高收益性，大大限制了其他产业得发展空间，形成了与淮北市相似的高刚性产业结构。结合两淮矿区转型实际得出，其主要面临以下共同问题。
4.1产业结构单一，增长动力不足
这一点在类似于淮北市的人工建城城市尤为突出，由于资源开发产业是城市发展的绝对重点，其他产业尤其是第三产业的地位仅仅局限于为资源开采提供基本的生产生活服务，长时间未得到重视，导致其存在明显的吸纳能力差、容量的问题，一旦城市转型这些产业无法起到有效接纳就业，代替原有经济增长点的作用，以淮北市2008年煤炭行业极盛时期为例煤炭产业税收占全市财政收入超40%，相关从业人口更是约占工业总人数78%，一旦资源枯竭，带来的必然是经济的直线下滑，这一问题无法避免。这也正是两淮矿区城市转型的最主要障碍。
4.2人才资源的匮乏与流失
由于长期发展过程中的主要产业集中于属于劳动密集型产业的开采业，使得区域内从业人口存在普遍文化程度低，高技术人才稀缺的不健康状态。这直接导致了其他替代产业如经管、服务、科技等产业发展过程中，相关方面高端人才资源匮乏难以起步以及从业人员综合素质偏低难以支持产业发展的严重滞后性问题。
另一方面由于长期的资源开采时代中对高级技术人才的需求性不高，不仅对于人才引进力度不大，更造成了地区性的非矿业类人才流失的常态化。而此问题在城市转型出现经济发展滞后现象时将充分暴露出人才流失的严重性，使得本地区人才资源无法有效挽留，使转型工作难以有效实施阻碍经济发展。
4.3失业人员激增，社会问题日益突出
随着资源枯竭一步步接近，诸多企业实行减员增效政策，这导致矿业失业人员数量日益增多。并且由于此类人员存在明显的职业技能单一，就业面狭窄问题，使得对于下岗人员安置工作十分困难，处理失当将造成了十分严重的民生问题，将对城市转型产生极大的不利影响，更可能造成严重的人口流失问题，使得经济活力日益低迷。
5教育性财政政策在转型中起到的意义
5.1高等院校建设实现科研创新引导推动
高等院校作为城市创造力的重要载体与高端人力资源的汇集地，能否有效地利用高等院校的科研创造力，是资源型城市转型十分重要的一环。而教育性财政政策，如科研项目补贴、优质科研成果奖励政策，可以有效地激发高校创造热情提高创新动力，并引导其创新方向着力于城市转型所需，为打破原有产业结构束缚提供强有力的动力。
同时利用教育性财政政策加大转型所需方向人才专业的建设，通过提高相关人才培养能力和培养质量，实现有目的性的人才培养，对解决高端人才缺口存在重要意义，配套相关人才落地政策完全可以高质高效地实现新兴产业人才缺口的补充。
5.2基础教育建设保障人口与社会稳定
基础教育建设是民生工程的重要组成部分，优秀的基础教育建设所带来的是下一代未来发展的保障。在我国存在大量的以河北衡水为代表的基础教育行业为核心的教育培训型城市，这体现了基础教育在我国国民心中的重要地位。为了一个良好的教育环境，居民其他公共服务甚至经济发展状态的容忍度将极大提高。这对资源型城市，特别是以淮北市为代表的枯竭型城市的人口资源挽留，以及社会稳定建设有着重要的指导意义。
5.3职业教育建设推动失业人员再就业
淮南市淮北市在转型过程中都伴随着严重的原矿业从业者事业问题，其主要原因在于失业人口缺乏其他行业所需的基本技能。美国洛杉矶的转型中的短期职业培训政策为解决此类问题提供了参考方案，短期职业培训与新兴产业职业教育可以有效地解决失业人口在就业问题，以及新兴产业基础劳动力缺口问题，为城市转型提供有效的人力资源保障。
参考文献
[1]曾万平.我国资源型城市转型政策研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013.
[2]马跃.中国教育与经济发展方式及财政保障研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2012.
[3]毛艾琳.资源型城市转型与人力资源安置与开发[J].河北地质大学学报，2011，34（4）：4953.
关键词：资源枯竭型城市;经济转型;财政教育支出
中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.01.010
我国资源型城市数量众多，约占我国城市总数六分之一，是我国城市经济乃至全部国民经济的重要组成部分。资源型城市一般是以其固有的资源优势发展起来的。在国家发展初期，资源型城市为经济的发展做出了巨大的贡献。然而，随着经济体制的发展，资源消耗的不断加快，市场的需求变化。资源型城市需要做出相应的调整迎接过度依赖资源所带来的挑战，避免陷入兴起—繁荣—衰退的“资源诅咒”中。而如何在产业转型过程中避免城市经济的衰退，使这些城市的可持续发展成为一个需要研究的重大问题。而其中政府所实行的财政性教育支出在长期的转型过程中有着不可替代的影响性作用是城市转型的重要保障和支持，本文根据《全国资源城市可持续发展规划》（ 2013—2020） ，结合煤炭资源枯竭型城市的发展特征，通过经济转型、社会转型、环境转型三方面进行比较，研究两者对转型发展的影响效果。
1两淮矿区历史背景
两淮矿区是以淮南、淮北煤田为核心的国家煤炭规划矿区，作为全国十三个大型煤电基地之一包括淮南煤田的淮南、定远、潘谢、新集以及淮北煤田的濉萧、宿县、临涣、涡阳矿区，拥有大中型生产矿山41座，目前在建矿井16座，年生产能力突破1.2亿t。截至2007年底，两淮地区已累计查明煤炭资源272.48亿（其中保有煤炭资源总量250.74亿t）。在上世纪八十年代初期作为华东各省市煤炭蕴含量最高、开发潜力最大，区域优势最强的地区承担起了为经济快速发展的苏，浙，沪等煤炭紧缺省份提供资源支持的重要任务，为国民经济发展战略的实施提供了重要保障，大大改善了煤炭蕴藏和生产主要集中于西北地区，而经济较为发达的东南沿海地区作为主要消耗地区所形成的“北煤南运”局面。
但由于50多年煤炭资源不断的规模勘查开发，两淮地区煤炭资源的勘察、开发已经向资源更大的区城推进，勘探深度不断加深，勘探区的地质条件复杂程度不断上升。这直接导致了煤炭开采成本的不断提高，其中淮北市于2009年被列入我国第二批资源枯竭型城市名单，这标志着两淮煤炭产区诸市的资源型发展道路即将走到终点，城市转型已然迫在眉睫。
2教育影响城市转型的理论经验
20世纪50年代，经济学界传统理论在面对“库茨涅兹之谜”、“里昂锡夫之谜”以及“工人收入增长之迷”等问题时出现的无法解释的困境，这迫使人们从新的视角分析经济发展规律，而人力资本的概念在此时应运而生。
2.1现代人力资本理论代表人物主要观点
1959年美国经济学家舒尔茨在系统构建人力资本理论体系的同时，强调了教育是重要的人力资本投资他说“尽管在某种程度上教育可以说是一种消费活动，但更主要是一种投资活动。教育的一部分是类似普通耐用消费品的消费品，另一部分是生产物资。”以此，舒尔茨主张将教育看作是一种投资，将其结果看作是资本的一种形式。并通过“增长型算法”测算出美国近三十年教育的经济贡献率高达33%，科学地阐明了教育与经济发展间存在的内在联系。美国新自由主义经济学家贝克尔，在《人力资本》中提出高等教育具有收入效应，不但可以影响消费，同时可以影响货币收入。并建立“年齡—收入”模型，直观地表现了收入与教育、年龄之间的关系。之后的丹尼森将索洛统称的“技术进步”因素进行了分解，从经济增长因素中研究教育的作用，通过研究生产要素投入与生产要素生产率的方式得出1929—1957年，教育提供了20%的美国经济增长。工人受教育水平的提高，使劳动力平均质量上升了0.97%，贡献了0.67%的国民收入增长率，占实际国民收入增长23%。有力的补充了舒尔茨的观点。
2.2新经济増长理论的代表卢卡斯人力资本溢出模型
卢卡斯将人力资本区分为内部效应与外部效应，并认为人力资本使通过两种方式形成的，及在职培训与学校正规教育，前者为他人提供生产积累产生外部效应，后者提高自身生产技能和收入水平产生内部效应，而这两种效应的递增收益推动了经济增长。
卢卡斯认为在竞争性市场经济和理性人假设的理想环境中不变的人力资本积累努力会产生一个不变的人力资本存量增长率，人力资本增长的微分方程为：
h=hδ（1-μ）
其中δ>0代表人力资本投资有效程度，h代表人力资本水平，1-μ代表用于人力资本积累的非闲暇时间。设完全不积累μ=1完全积累μ=0则在区间内一定比例的h的增加必然需要相同比例积累的增加，即人力资本投入不会存在递减的收益率。
2.3国外转型成功案例
由以上研究可见教育通过对改变人力资源的方式对经济发展起到十分重要的推动作用，而在资源型城市人力资源高级人才不足以及劳动力赘余的双重矛盾正是阻碍转型的重要因素，因此政府通过教育性财政政策发挥能动作用改善人力资源问题对转型的成功与否将起到至关重要的作用。并且在一些发达国家的资源型城市转型中的成功案例如：
德国鲁尔区在转型过程中建立大学，改革教育，创立新兴学科，建立15所高校，拥有14万大学生，其中理工类与经济类专业的对地区转型具有重要影响类学科学生占总数的63.5%，鲁尔区将高等与经济发展相结合为转型提供大量高素质人才和产业转型所需的技术成果。并利用其教育优势辐射职业教育与在职培训，提高劳动力平均素质，有力地支持了转型的成功。 美國洛杉矶作为著名的油城采用的是在发展极盛时期大力建设替代产业与基础产业的道路，通过农业、畜牧业以及飞机制造业、军工业等产业在石油资源枯竭时成功依托替代产业实现了可持续发展。其人力资源方面问题的关键在于政府紧急救助、再培训的高效衔接，在帮助工人度过失业期的同时有效的为新兴产业提供所需劳动力。
法国洛林同样为煤炭型资源城市，但区别于前两者的是在资源枯竭到来时，其着力于对失业工人进行再培训，将产业转型与人力资源的转型高效结合起来，由政府与洛林煤炭公司承担转业培训费，有效地解决了转型过程中劳动力不对口的问题。
综上可见，教育性财政政策对于城市转型的保障作用是存在事实基础的，并且在相对于我国更早面临资源型城市转型的西方国家存在大量的成功案例，并且在理论研究上已经被证明于转型的影响是有规律可言的，这也代表其成功具有一定的可复制性，对如今我国资源型城市的转型政策与机制的建立存在一定的指导意义。
3两淮转型政策及效果
3.1淮北市
淮北市作为我国第二批资源枯竭型城市的一员，经济已经出现明显的下滑现象，面临着与德国鲁尔和法国洛林的相似状况，处于十分困难的转型环境。而淮北市通过采取“四动一支撑”方式推进制造业转型升级，致力于通过高端化、智能化、绿色化发展方向，实现制造业稳步转型。
（1）政策推动。淮北市积极通过相关的财税政策推动转型的顺利进行，在财政上建设扶持产业发展专项资金，为转型产业提供有力支持。在税务方面减免高新技术企业所得税，提供企业研发创新经费加计扣除额，减轻企业税务负担，同时起到督促转型的引导作用。制定了以新型煤化工合成材料、碳基铝基新材料、绿色食品、新能源、生物医药等战略性新兴产业为重点，全面提升原有的装备制造、纺织服装等产业层次的发展方针。
（2）创新驱动。淮北市通过借助国家智库外脑，打造国家创新驱动试验区。以原有的凤凰山、烈山、杜集三个国家级科研基地为基础建立相山区国家知识产权试点区。同时建设科技企业孵化器与创新创业类平台，通过提供优质创业环境的方式推动科研创新型企业的发展，吸引外来项目。目前已建设院士工作站3个，博士后站点8家，拥有四大产业技术创新战略联盟，实现了高新技术企业由2012年的52家到2017年76家的发展。
（3）项目拉动。在建立健全引进产业配套措施的同时通过财政补贴，税收优惠等政策大力引进符合地区发展要求的项目，整合产业链上下游企业，形成可持续的集群发展模式。截至2017年已弥补了焦化产业的下游空白，并部分实现了如传统纺织向价值链中高端的升级。
（4）龙头带动。淮北市筛选出辖区内规模较大实力较强的企业，针对企业的发展需求制定配套政策，力求在原有产业的基础上，实现经济发展的最大化，为转型所需提供发展动力。
（5）园区支撑。为了使以上四大推动措施的效果得以充分实现，淮北市大力开展产业园区建设，围绕老工业龙头企业建立健全配套设施，发展上下游企业，实现集群生产。对于新型创新性企业建立新的创新产业园营造创新创业，发展高新技术的产业氛围，为淮北市未来发展提供持续动力。
2016年底，全市制造业实现规模以上工业增加值330亿元，占全市规模工业总量的64.7%，全市财政收入在2012年的105亿到2016年的93.5亿下滑后在2017年实现107亿的回升，其中税收收入于2016年提高336%，这与产业转型的成果存在重要联系。但安徽财经大学发布的《安徽经济社会发展系列研究报告2018》中显示在安徽16个地级市中，淮北市城市综合竞争力、经济发展活力、经济发展速度均处于最末第16位，可见淮北市的转型还存在许多问题有待改进。同时财政支出高达152.8亿元存在高额地方债问题。
3.2淮南市
相较于淮北市而言，淮南市资源储备目前还较为充足，其他行业发展基础也相对完善，这为淮南市的转型提供了良好的物质条件。因此淮南市在转型过程中主要通过利用自身资源优势发展优势产业的方式进行产业结构调整，其主要包括煤炭、数据、科教、文化四个方面。具体措施如下：
在煤电资源方面，向清洁高效利用转变。由于淮南市煤炭储量仍较为丰富，总储量仍高达597亿吨，故而煤炭产业在未来很长一段时间中仍将是淮南市的产业构成中主要成分。因此，淮南市以煤炭资源的高效利用为方向，大力发展煤炭开采业下游的煤焦、煤化、煤气产业，实现煤炭价值链的延伸。同时推动清洁化建设，减少煤炭工业带来的环境危害。
在数据资源方面，推动产业链聚集发展。 淮南市具有一定的互联网产业基础，拥有江淮云、智慧谷等高新科技，这为淮南市的未来发展提供了一个新的有力支撑。对此淮南市政府积极发力，助力高新信息技术产业，大力引进信息技术资源，打造皖北信息中心。
在文化资源方面，打造“楚都汉韵、能源之都”。与淮北市不同淮南市拥有丰富历史文化资源，拥有八公山、寿县古城、淮南王刘安、名篇《淮南子》、淝水之战古战场等文化名片具有很高的旅游业发展价值。故而淮南市致力于打造淮南文化名片，创造城市旅游氛围，大力建设健全旅游业配套措施，扶持相关产业发展，实现第三产业的快速发展，改善第二产业独大的原有产业结构，为经济发展提供新支撑。
在科教资源方面，推动科研成果转化，让创新推动发展。淮南市拥有较强的科教资源，其中在高等院校方面，其拥有安徽理工、淮南师范等6所高校，同时在科研单位方面拥有7个国家级科研平台、9家院士工作站和10家博士后工作站。这为淮南市的转型提供了有力的科研创新支撑，是淮南市转型的核心推动与保障。淮南市将科研成果转化作为转型的重要工作，通过财政税收政策，大力推动创新产业发展，将科研创新成果最大限度地转化为转型的动力。
淮南市2017年全年地区生产总值1111.5亿元，按可比价格计算，比上年增长6.9%，实现了连续三年的稳步增长。但进5年来第三产业占生产总值比重未发生明显变化。2017年全年财政收入162.3亿元，比上年增长7.5%，其主要为税收收入增长约24.6%，其中企业所得税增长率13%有明显上升趋势。但淮南市综合经济发展能力、产业竞争能力、经济发展活力、经济发展速度同样处于安徽的末尾，甚至在人力资源竞争方面落后于淮北市，可见其发展仍存在问题。并且全年财政支出233.3亿元，地方政府同样存在大额赤字问题。 4兩淮转型面临的主要问题
我国大部分资源型城市产生于计划经济时期，如淮北市所在地区城市发展基础存在明显不足，而在发现煤炭资源后通过行政命令方式人工建城，自然而然地形成了以资源开采相关产业为主导，其他产业服务于主导产业的产业结构。这种“依托资源、短期建城、产业单极化”的发展模式造成的高度刚性使人民生产生活与资源开采紧密地结合了起来产生了与民生问题密不可分的联系，同时对产业结构的转型产生了很强的惯性，大大增加了产业转型的难度。而淮南市虽存在一定的制造业基础，但同样由于困难时期国家对于煤炭资源的高度需求，以及煤炭产业本身的高收益性，大大限制了其他产业得发展空间，形成了与淮北市相似的高刚性产业结构。结合两淮矿区转型实际得出，其主要面临以下共同问题。
4.1产业结构单一，增长动力不足
这一点在类似于淮北市的人工建城城市尤为突出，由于资源开发产业是城市发展的绝对重点，其他产业尤其是第三产业的地位仅仅局限于为资源开采提供基本的生产生活服务，长时间未得到重视，导致其存在明显的吸纳能力差、容量的问题，一旦城市转型这些产业无法起到有效接纳就业，代替原有经济增长点的作用，以淮北市2008年煤炭行业极盛时期为例煤炭产业税收占全市财政收入超40%，相关从业人口更是约占工业总人数78%，一旦资源枯竭，带来的必然是经济的直线下滑，这一问题无法避免。这也正是两淮矿区城市转型的最主要障碍。
4.2人才资源的匮乏与流失
由于长期发展过程中的主要产业集中于属于劳动密集型产业的开采业，使得区域内从业人口存在普遍文化程度低，高技术人才稀缺的不健康状态。这直接导致了其他替代产业如经管、服务、科技等产业发展过程中，相关方面高端人才资源匮乏难以起步以及从业人员综合素质偏低难以支持产业发展的严重滞后性问题。
另一方面由于长期的资源开采时代中对高级技术人才的需求性不高，不仅对于人才引进力度不大，更造成了地区性的非矿业类人才流失的常态化。而此问题在城市转型出现经济发展滞后现象时将充分暴露出人才流失的严重性，使得本地区人才资源无法有效挽留，使转型工作难以有效实施阻碍经济发展。
4.3失业人员激增，社会问题日益突出
随着资源枯竭一步步接近，诸多企业实行减员增效政策，这导致矿业失业人员数量日益增多。并且由于此类人员存在明显的职业技能单一，就业面狭窄问题，使得对于下岗人员安置工作十分困难，处理失当将造成了十分严重的民生问题，将对城市转型产生极大的不利影响，更可能造成严重的人口流失问题，使得经济活力日益低迷。
5教育性财政政策在转型中起到的意义
5.1高等院校建设实现科研创新引导推动
高等院校作为城市创造力的重要载体与高端人力资源的汇集地，能否有效地利用高等院校的科研创造力，是资源型城市转型十分重要的一环。而教育性财政政策，如科研项目补贴、优质科研成果奖励政策，可以有效地激发高校创造热情提高创新动力，并引导其创新方向着力于城市转型所需，为打破原有产业结构束缚提供强有力的动力。
同时利用教育性财政政策加大转型所需方向人才专业的建设，通过提高相关人才培养能力和培养质量，实现有目的性的人才培养，对解决高端人才缺口存在重要意义，配套相关人才落地政策完全可以高质高效地实现新兴产业人才缺口的补充。
5.2基础教育建设保障人口与社会稳定
基础教育建设是民生工程的重要组成部分，优秀的基础教育建设所带来的是下一代未来发展的保障。在我国存在大量的以河北衡水为代表的基础教育行业为核心的教育培训型城市，这体现了基础教育在我国国民心中的重要地位。为了一个良好的教育环境，居民其他公共服务甚至经济发展状态的容忍度将极大提高。这对资源型城市，特别是以淮北市为代表的枯竭型城市的人口资源挽留，以及社会稳定建设有着重要的指导意义。
5.3职业教育建设推动失业人员再就业
淮南市淮北市在转型过程中都伴随着严重的原矿业从业者事业问题，其主要原因在于失业人口缺乏其他行业所需的基本技能。美国洛杉矶的转型中的短期职业培训政策为解决此类问题提供了参考方案，短期职业培训与新兴产业职业教育可以有效地解决失业人口在就业问题，以及新兴产业基础劳动力缺口问题，为城市转型提供有效的人力资源保障。
参考文献
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