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为贯彻落实党的十九大报告关于提高经济发展质量、完善市场监管体制的要求，切实激发会计服务市场活力，规范会计服务市场秩序，根据《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第89号）等规章制度，近日，财政部发布《关于加强注册会计师行业监管有关事项的通知》（以下简称《通知》）。
《通知》的主要内容有哪些？当前注会行业监管存在哪些问题？《通知》对行业将产生什么样的影响？业界专家对行业监管有哪些建议？《财会信报》记者就此专访了中国政法大学民商经济法学院教授李美云。
清理“有照无证”会计师事务所 强化事中事后监管
《通知》要求，切实做好会计师事务所（分所）执业许可工作。各省、自治区、直辖市财政厅（局）（以下简称省级财政部门）应当严格依据《会计师事务所执业许可和监督管理办法》开展执业许可及备案工作，规范许可程序。会计师事务所变更首席合伙人（主任会计师）、合伙人（股东）的，应当符合相关规定的条件。各省级财政部门应当结合本地情况定期对会计師事务所（分所）持续符合执业许可条件组织开展专项核查，督促会计师事务所持续符合执业许可条件。
《通知》明确，清理“有照无证”会计师事务所。工商登记注册为会计师事务所的企业主体应当自领取营业执照之日起60日内，向所在地省级财政部门申请执业许可。各省级财政部门应当主动与本地省级工商行政管理部门研究建立工作配合和信息交流机制，切实防范未经许可进入会计服务市场的情形。
《通知》要求，督促会计师事务所做好业务报备。结合会计师事务所业务报备材料，对发生业务报告数量明显超出服务能力、审计收费明显低于成本等情形的会计师事务所进行专项核查，切实规范本地会计服务市场秩序。注册会计师上年人均出具审计业务报告数量超过100份的会计师事务所（签署同一企业集团内多份子公司审计报告除外），应当列入重点核查范围。
《通知》明确，强化事中事后监管。工作开展过程中应当重视发挥注册会计师协会的作用，结合工作实际，建立信息交流机制。各省级财政部门应当充分利用财政会计行业管理系统，对会计师事务所持续符合执业许可条件、重点执业行为等进行分析预警，实施动态跟踪，对日常监管过程中发现的线索及时进行现场调查。发现存在违法违规行为的，严格依法处罚。
《通知》明确，加强沟通联系，做好跨区域协调配合。按照“谁审批、谁监管”的原则，会计师事务所总所和分所核查工作原则上分别由总所所在地省级财政部门和分所所在地省级财政部门负责。省级财政部门撤销分所执业许可的，应当将相关情况抄送总所所在地省级财政部门。会计师事务所对分所的业务活动、执业质量承担法律责任。
《通知》要求，督导会计师事务所履行反洗钱和反恐怖融资义务。会计师事务所接受客户委托在为客户办理买卖不动产，代管资金、证券或其他资产，代管银行账户、证券账户，为成立、运营企业筹措资金，以及代客户买卖经营性实体业务（以下简称特定业务）时应当履行《中华人民共和国反洗钱法》规定的反洗钱和反恐怖融资义务。财政部会同人民银行加强对从事特定业务的会计师事务所履行反洗钱和反恐怖融资义务的监管和指导，督促会计师事务所提升反洗钱和反恐怖融资工作水平。
多头监管职责混乱 监管独立性仍待加强
“我国注册会计师审计行业发展较晚，注册会计师行业监管模式由完全政府监管向政府监管为主、行业自律为辅的模式发展，行业监管处于初步建立及修正完善阶段，尚不成熟。”李美云在接受《财会信报》记者采访时指出，注册会计师行业监管在实践中还存在以下问题。首先，政府部门多头监管、职责混乱。 根据法律法规，目前我国注册会计师监管部门主要有财政部、审计机关以及证监会等部门。财政部的监督检查局和证监会的行政处罚委员会是两个主体负责处罚的主管部门。审计署对注册会计师和会计师事务所有监督权，但是没有处罚权，需要移送给相关主管机构。中国注册会计师协会虽然是一个行业自律组织，对注册会计师和会计师事务所没有处罚权，只可以对注册会计师进行内部惩戒。
实际执法过程中，会计师事务所在同一问题上受几个监管部门同时检查的情况不在少数，事务所常常需要同时向不同监管部门报送相同的审计资料，且由于监管部门专业知识有限，问题沟通常常不顺畅，给事务所增加了很多不必要的工作。更为严重的是，各检查部门对于同一问题的检查角度各有不同，又因所依据的法规存在差异，造成检查结果可能不尽相同。检查机关内部配合产生的摩擦，也使得他们在责任划分上产生了分歧，遇到问题时不能有效沟通反使其更复杂化。尤其是执行证券业务的会计师事务所，更是存在多头检查、选择性监管、行政处罚自由裁量权过大的问题。
此外，更有其他组织，也对会计师事务所进行着所谓的监管、处罚。如2016年6月，中国银行间交易商协会发文，给予瑞华会计师事务所公开谴责处分，责令其及时改正，并暂停相关业务，期限一年。会计师事务所除了“乖乖低头”，没有其他选择。
其次，行业协会地位不明，无法有效发挥自律作用。在我国，注册会计师协会的产生和发展完全是政府力量的驱使。注册会计师协会由财政部批准设立，同时直接任命协会的高级管理人员，协会的章程、职责也由财政部批准，受财政部监管。同样，《注册会计师法》明确规定注册会计师协会的性质为社会团体，由于该法的制定建立在“注册会计师协会受政府委托对行业实行自律管理”模式下，使得在实践中注册会计师协会一直以“亦民亦官”的角色对注册会计师行业进行管理，将行政监管与行业自律职能混为一谈，至今未能真正建立起行业自律机制、维权机制、服务机制、协调机制，履行行业自律组织本应属于自己的“维权、自律、服务、协调”宗旨。造成服务不到位，作用难发挥，同时也没很好地完成政府委托的管理职能。
第三，现行法律法规的模糊规定及不协调。我国目前已经基本形成注册会计师监管法规体系。但这些法律、法规的制定和出台是在不同情景和不同监管模式之下，相互之间难免存在不衔接的问题。现行《注册会计师法》的主要问题有：一是没有明确以财政部门为主导的，证券、审计、工商等部门相互配合的行政监管体制；二是没有明确界定政府监管和行业自律的职能分工，行业管理体制不够清晰；三是没有细化和明确法律责任条款及适用情形，特别是增强审计责任认定的可操作性，不能确保处理处罚的客观公正；四是《公司法》、《证券法》的相关处罚规定与《注册会计师法》不一致，无法统一各监管部门的执法尺度；五是惩处力度不足，没有将行政处罚与民事责任、刑事责任的追究衔接起来，形成完整的法律责任追究机制，督促注册会计师提高风险意识。 第四，監管机构的独立性难以保证。一是政府监管部门尤其是财政部门的独立性。一方面，地方各级财政部门依法对当地的注册会计师和会计师事务所进行监管，而同时又作为财政管理部门，自身经济利益与当地众多被审计单位的经营绩效休戚相关，独立性难以保证。另一方面，地方各级财政部门与地方注协甚至当地会计师事务所在人事关系上也很不独立。二是行业协会的独立性。会计师事务所与被审计单位签订业务约定书，由客户直接支付审计费用，会计师事所又要上交部分收入作为注册会计师协会的日常管理经费。前者使得注册会计师不能与被审计单位保持独立性，后者使注册会计师协会在监管上处于非常尴尬的境地，在日常监管过程中难免不受到会费的影响，独立性堪忧。
部门间协调有待加强 运用大数据增强监管有效性
李美云表示，《通知》的发布，从微观层面看，在准入监管环节上，加强会计师事务所执业许可及备案工作，清理“有照无证”会计师事务所，强调市场准入，有利于提高会计师事务所的进入质量。在运营监管环节上，督促事务所做好业务报备工作；对发生业务报告数量明显超出服务能力、审计收费明显低于成本等情形的会计师事务所进行专项核查；利用财政会计行业管理系统，对会计师事务所持续符合执业许可条件、重点执业行为等进行分析预警，实施动态跟踪，对日常监管过程中发现的线索及时进行现场调查，强化事中事后监管，有利于规范会计服务市场秩序。在避免职能重复方面，对会计师事务所总所和分所核查工作分别负责的原则上加强沟通联系，避免跨区域重复处罚。从宏观层面看，避免多头监管和重复执法，提高政府监管效率。建立信息交流机制，重视发挥注册会计师协会的作用。同时转变管理理念，落实“放管服”改革精神，强调市场准入，强化事中事后监管。
李美云指出，《通知》只解决财政系统内部跨地域的职能重复问题，部门与部门间如财政部与证监会之间的职能协调有待加强。她建议，可以探索建立联合监管体制，形成资格管理和业务管理、行政监管与自律管理相互配合、各有分工、运行高效的监管机制，营造有利于会计师事务所做大做强的监管环境。《注册会计师法》赋予财政部门为注册会计师行业的监管部门，财政部应当协调解决某些没有法律授权的协会或部门不断蚕食监管边界的障碍与弊端，为注册会计师行业做大做强免除不适当的困扰。
《通知》提到重视发挥注册会计师协会的作用，李美云认为，这方面确实还有待加强。只有清晰定位行业协会的自律性质，方能发挥其最大作用，实现维权、自律、服务、协调的职能。上述问题背后的一个重大原因在于法律法规的不健全。其中最重要的是法律责任，《通知》没有涉及到法律责任的加强问题，有待通过《注册会计师法》的修订及与相关法律法规的协调来解决。财政部日前发布了2018年立法工作安排，拟通过修订《会计法》、《注册会计师法》，达到相关法律的协调和配合，发挥财政部分的主体作用。
目前仅有《注册会计师法》第十六条第二款“会计师事务所对本所注册会计师依照前款规定承办的业务，承担民事责任”的原则规定和司法解释，包括2003年发布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》和2007年发布的《关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》，李美云建议可以在《注册会计师法》中进一步明确民事责任，加大对投资者的保护。
此外，李美云还建议运用大数据增强政府监管的有效性。建立事中事后监管机制。建立健全失信联合惩戒机制，形成全社会共同参与监管的环境和机制。
《通知》的主要内容有哪些？当前注会行业监管存在哪些问题？《通知》对行业将产生什么样的影响？业界专家对行业监管有哪些建议？《财会信报》记者就此专访了中国政法大学民商经济法学院教授李美云。
清理“有照无证”会计师事务所 强化事中事后监管
《通知》要求，切实做好会计师事务所（分所）执业许可工作。各省、自治区、直辖市财政厅（局）（以下简称省级财政部门）应当严格依据《会计师事务所执业许可和监督管理办法》开展执业许可及备案工作，规范许可程序。会计师事务所变更首席合伙人（主任会计师）、合伙人（股东）的，应当符合相关规定的条件。各省级财政部门应当结合本地情况定期对会计師事务所（分所）持续符合执业许可条件组织开展专项核查，督促会计师事务所持续符合执业许可条件。
《通知》明确，清理“有照无证”会计师事务所。工商登记注册为会计师事务所的企业主体应当自领取营业执照之日起60日内，向所在地省级财政部门申请执业许可。各省级财政部门应当主动与本地省级工商行政管理部门研究建立工作配合和信息交流机制，切实防范未经许可进入会计服务市场的情形。
《通知》要求，督促会计师事务所做好业务报备。结合会计师事务所业务报备材料，对发生业务报告数量明显超出服务能力、审计收费明显低于成本等情形的会计师事务所进行专项核查，切实规范本地会计服务市场秩序。注册会计师上年人均出具审计业务报告数量超过100份的会计师事务所（签署同一企业集团内多份子公司审计报告除外），应当列入重点核查范围。
《通知》明确，强化事中事后监管。工作开展过程中应当重视发挥注册会计师协会的作用，结合工作实际，建立信息交流机制。各省级财政部门应当充分利用财政会计行业管理系统，对会计师事务所持续符合执业许可条件、重点执业行为等进行分析预警，实施动态跟踪，对日常监管过程中发现的线索及时进行现场调查。发现存在违法违规行为的，严格依法处罚。
《通知》明确，加强沟通联系，做好跨区域协调配合。按照“谁审批、谁监管”的原则，会计师事务所总所和分所核查工作原则上分别由总所所在地省级财政部门和分所所在地省级财政部门负责。省级财政部门撤销分所执业许可的，应当将相关情况抄送总所所在地省级财政部门。会计师事务所对分所的业务活动、执业质量承担法律责任。
《通知》要求，督导会计师事务所履行反洗钱和反恐怖融资义务。会计师事务所接受客户委托在为客户办理买卖不动产，代管资金、证券或其他资产，代管银行账户、证券账户，为成立、运营企业筹措资金，以及代客户买卖经营性实体业务（以下简称特定业务）时应当履行《中华人民共和国反洗钱法》规定的反洗钱和反恐怖融资义务。财政部会同人民银行加强对从事特定业务的会计师事务所履行反洗钱和反恐怖融资义务的监管和指导，督促会计师事务所提升反洗钱和反恐怖融资工作水平。
多头监管职责混乱 监管独立性仍待加强
“我国注册会计师审计行业发展较晚，注册会计师行业监管模式由完全政府监管向政府监管为主、行业自律为辅的模式发展，行业监管处于初步建立及修正完善阶段，尚不成熟。”李美云在接受《财会信报》记者采访时指出，注册会计师行业监管在实践中还存在以下问题。首先，政府部门多头监管、职责混乱。 根据法律法规，目前我国注册会计师监管部门主要有财政部、审计机关以及证监会等部门。财政部的监督检查局和证监会的行政处罚委员会是两个主体负责处罚的主管部门。审计署对注册会计师和会计师事务所有监督权，但是没有处罚权，需要移送给相关主管机构。中国注册会计师协会虽然是一个行业自律组织，对注册会计师和会计师事务所没有处罚权，只可以对注册会计师进行内部惩戒。
实际执法过程中，会计师事务所在同一问题上受几个监管部门同时检查的情况不在少数，事务所常常需要同时向不同监管部门报送相同的审计资料，且由于监管部门专业知识有限，问题沟通常常不顺畅，给事务所增加了很多不必要的工作。更为严重的是，各检查部门对于同一问题的检查角度各有不同，又因所依据的法规存在差异，造成检查结果可能不尽相同。检查机关内部配合产生的摩擦，也使得他们在责任划分上产生了分歧，遇到问题时不能有效沟通反使其更复杂化。尤其是执行证券业务的会计师事务所，更是存在多头检查、选择性监管、行政处罚自由裁量权过大的问题。
此外，更有其他组织，也对会计师事务所进行着所谓的监管、处罚。如2016年6月，中国银行间交易商协会发文，给予瑞华会计师事务所公开谴责处分，责令其及时改正，并暂停相关业务，期限一年。会计师事务所除了“乖乖低头”，没有其他选择。
其次，行业协会地位不明，无法有效发挥自律作用。在我国，注册会计师协会的产生和发展完全是政府力量的驱使。注册会计师协会由财政部批准设立，同时直接任命协会的高级管理人员，协会的章程、职责也由财政部批准，受财政部监管。同样，《注册会计师法》明确规定注册会计师协会的性质为社会团体，由于该法的制定建立在“注册会计师协会受政府委托对行业实行自律管理”模式下，使得在实践中注册会计师协会一直以“亦民亦官”的角色对注册会计师行业进行管理，将行政监管与行业自律职能混为一谈，至今未能真正建立起行业自律机制、维权机制、服务机制、协调机制，履行行业自律组织本应属于自己的“维权、自律、服务、协调”宗旨。造成服务不到位，作用难发挥，同时也没很好地完成政府委托的管理职能。
第三，现行法律法规的模糊规定及不协调。我国目前已经基本形成注册会计师监管法规体系。但这些法律、法规的制定和出台是在不同情景和不同监管模式之下，相互之间难免存在不衔接的问题。现行《注册会计师法》的主要问题有：一是没有明确以财政部门为主导的，证券、审计、工商等部门相互配合的行政监管体制；二是没有明确界定政府监管和行业自律的职能分工，行业管理体制不够清晰；三是没有细化和明确法律责任条款及适用情形，特别是增强审计责任认定的可操作性，不能确保处理处罚的客观公正；四是《公司法》、《证券法》的相关处罚规定与《注册会计师法》不一致，无法统一各监管部门的执法尺度；五是惩处力度不足，没有将行政处罚与民事责任、刑事责任的追究衔接起来，形成完整的法律责任追究机制，督促注册会计师提高风险意识。 第四，監管机构的独立性难以保证。一是政府监管部门尤其是财政部门的独立性。一方面，地方各级财政部门依法对当地的注册会计师和会计师事务所进行监管，而同时又作为财政管理部门，自身经济利益与当地众多被审计单位的经营绩效休戚相关，独立性难以保证。另一方面，地方各级财政部门与地方注协甚至当地会计师事务所在人事关系上也很不独立。二是行业协会的独立性。会计师事务所与被审计单位签订业务约定书，由客户直接支付审计费用，会计师事所又要上交部分收入作为注册会计师协会的日常管理经费。前者使得注册会计师不能与被审计单位保持独立性，后者使注册会计师协会在监管上处于非常尴尬的境地，在日常监管过程中难免不受到会费的影响，独立性堪忧。
部门间协调有待加强 运用大数据增强监管有效性
李美云表示，《通知》的发布，从微观层面看，在准入监管环节上，加强会计师事务所执业许可及备案工作，清理“有照无证”会计师事务所，强调市场准入，有利于提高会计师事务所的进入质量。在运营监管环节上，督促事务所做好业务报备工作；对发生业务报告数量明显超出服务能力、审计收费明显低于成本等情形的会计师事务所进行专项核查；利用财政会计行业管理系统，对会计师事务所持续符合执业许可条件、重点执业行为等进行分析预警，实施动态跟踪，对日常监管过程中发现的线索及时进行现场调查，强化事中事后监管，有利于规范会计服务市场秩序。在避免职能重复方面，对会计师事务所总所和分所核查工作分别负责的原则上加强沟通联系，避免跨区域重复处罚。从宏观层面看，避免多头监管和重复执法，提高政府监管效率。建立信息交流机制，重视发挥注册会计师协会的作用。同时转变管理理念，落实“放管服”改革精神，强调市场准入，强化事中事后监管。
李美云指出，《通知》只解决财政系统内部跨地域的职能重复问题，部门与部门间如财政部与证监会之间的职能协调有待加强。她建议，可以探索建立联合监管体制，形成资格管理和业务管理、行政监管与自律管理相互配合、各有分工、运行高效的监管机制，营造有利于会计师事务所做大做强的监管环境。《注册会计师法》赋予财政部门为注册会计师行业的监管部门，财政部应当协调解决某些没有法律授权的协会或部门不断蚕食监管边界的障碍与弊端，为注册会计师行业做大做强免除不适当的困扰。
《通知》提到重视发挥注册会计师协会的作用，李美云认为，这方面确实还有待加强。只有清晰定位行业协会的自律性质，方能发挥其最大作用，实现维权、自律、服务、协调的职能。上述问题背后的一个重大原因在于法律法规的不健全。其中最重要的是法律责任，《通知》没有涉及到法律责任的加强问题，有待通过《注册会计师法》的修订及与相关法律法规的协调来解决。财政部日前发布了2018年立法工作安排，拟通过修订《会计法》、《注册会计师法》，达到相关法律的协调和配合，发挥财政部分的主体作用。
目前仅有《注册会计师法》第十六条第二款“会计师事务所对本所注册会计师依照前款规定承办的业务，承担民事责任”的原则规定和司法解释，包括2003年发布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》和2007年发布的《关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》，李美云建议可以在《注册会计师法》中进一步明确民事责任，加大对投资者的保护。
此外，李美云还建议运用大数据增强政府监管的有效性。建立事中事后监管机制。建立健全失信联合惩戒机制，形成全社会共同参与监管的环境和机制。