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内容提要：过去30年，中国经济的飞速发展创造了人类历史上史无前例的“增长奇迹”，中国改革开放后成立的经济特区以及产业集群的发展是带动中国经济增长的重要引擎。本文基于一些案例研究、专访、实地调研和大量的文献综述，简要概括中国经济特区和产业集群的发展历史、阶段特征、成功经验和持续发展所面临的挑战，并给出了相应的政策建议。
关键词：中国经济 增长引擎 经济特区 产业集群
中图分类号:F061.5 文献标识码:A 文章编号:1006-1770(2011)05-015-07
过去30年，中国经济的飞速发展创造了人类历史上史无前例的“增长奇迹”，中国已经成为世界经济增长的重要动力和国际贸易和投资的引领者,并超过日本成为世界第二大经济体。毫无疑问，中国改革开放后成立的经济特区以及产业集群的发展是带动中国经济增长的重要引擎。本文概括中国经济特区和产业集群的发展状况，持续发展所面临的挑战，并给出了相应的政策建议。
一、术语和定义
经济特区主要有两类收益，这在某种程度上解释了经济特区受到欢迎的原因：（1）直接的经济利益：外汇收入、外国直接投资、财政收入、出口增长；（2）不太显而易见的“间接”经济利益：技术创新、经济改革的试验场、技术转让、示范效果、出口多元化、提高国内公司的交易效率等。
“经济特区”泛指各种形式的经济活动区域，如自由贸易区、出口加工区、工业园区、自由港，保税区等形式。中国的“经济特区”被定义为与经济活动和服务相关的综合体，具体指深圳、珠海、汕头、厦门、海南、上海浦东新区和天津滨海新区等7个地区。为了更清晰地解释中国经济的发展，本文将在更广泛的含义上使用“经济特区”一词，这不但包含了上述7大经济区（下称“综合性经济特区”），而且也涵盖了中国所有的经济技术开发区，自由贸易区、出口加工区、高科技产业园区等形式。
产业集群一般是指相互关联的公司以及相关机构在特定区域内的空间聚集。这些相关机构通常包括金融企业、教育机构和各级政府。这些不同类型的实体由于各自的外部性和互补性产生联系而且通常情况下相距不远。产业集群并不一定必然导致创新体系，创新性产业集群未必就是“高技术”产业集群。产业集群以几种不同形式出现，但所有产业集群都有一个共同特征：它们是由众多属于同一行业的不同规模的企业组成。
二、经济特区和产业集群：“自上而下”还是“自下而上”
力不如经济特区的产业集群来说显得更为宭迫。此外，随着工业化迅速膨胀，资源能源和技能型人才都变得越来越昂贵，在一些城市，事实上已经没有更多的土地提供给严重依靠资源的制造业发展。从长期来看，经济特区和产业集群需要将发展重点转移到增长质量而非数量上来。
经济特区通常意义上是根据政府相关政策“自上而下”建立起来的，产业集群的发展可以是“自下而上”和“自上而下”两种方式的混合，大多数产业集群是通过“自下而上”途径形成有机的整体。
尽管政府对经济特区的发展有更多的掌控，但这并不意味着发展经济特区或工业园区就更容易。特区的成功需要一个非常强有力的政府和良好运转的市场体系，至少在特区和工业区内。在创办特区方面国际上也有过很多失败的教训。创办经济特区或工业园区也可以运用纯产业集群方式，但这是在有明确的市场信号和对国内竞争优势以及国内和国际市场情况有充分理解的基础上，否则就会增加失败的风险。而把握这些信息并不是政府的优势所在。
在中国，产业集群的创建很大程度上是源自于市场的力量，同时政府通过各种方式给予支持和鼓励，包括在已经成立的产业集群的基础上建立工业园区。从这个意义上讲，“自上而下”和“自下而上”两种不同类型的发展模式有融合的趋势。但从总体来看，他们最初的创立，发展路径，市场分工，产业构成以及运作水平和成功因素等方面都是有很大差别的，因此，本文将对它们作为不同的经济形式来论述。
一般来讲，在中国，经济特区大多吸纳的是技术和资本密集型的产业，得到政府的大力支持，有大量的外商直接投资并且以全球市场为目标；而产业集群，除少数在经济特区内部出现的以外，大多是在低技术和劳动密集型层面上运作，得到政府的支持相对较少，而且许多产业是非正式的，由许多中小企业组成，尽管有一些产业集群近年来也开始产业升级并向全球价值链延伸。
三、中国经济特区：市场经济的试验场
中国在1978年开始了“敞开国门”的改革开放政策，并没有立刻全部对外开放，而是选择了“特区”的模式。除了通常意义上经济特区的功能，中国经济特区（特别是第一批建立的四个特区）的一个重要任务就是改变原有的中央计划经济体制，检验以市场为导向的新的发展模式的效力。
（一）中国经济特区的建立
1980年，深圳、珠海、汕头、厦门市被指定为经济特区，以推进经济全面发展为目标，享受特殊的财政、投资、贸易优惠政策。经济特区在吸引外资、促进经济增长、推动市场经济体系建立等方面取得了立竿见影的效果。经济特区的发展取得成功后，1984年，中国创办了经济特区的另一种发展形式，“经济技术开发区”（ETDZs）。经济特区和经济技术开发区的区别之一是规模大小不同，综合性经济特区通常由更大面积的区域组成。1992年以后，国家将开发区的布局从沿海地区向内陆地区扩大，将发展的重点从基础性行业更多地向技术密集型行业转移。到2010年4月，国家级经济技术开发区的数量已达69家。同时，增加海南省、浦东新区和天津滨海新区为综合性经济特区。
除了综合性经济特区和经济技术开发区外，中国的经济特区还包括高科技产业开发区（HIDZs）、自由贸易区(FTZs)、出口加工区（EPZs）等形式。
1.高科技产业开发区（HIDZS)
这类开发区最早是1980年代为了执行科技部的“火炬计划”而建立的，第一个高科技产业开发区成立于北京中关村。该计划主要目标是运用科研机构、高等院校和大中型企业的科研能力和资源来开发新的高科技产品，并加快科技研发的商业化步伐。目前，中国共有54家国家级高科技开发区。这些高科技产业开发区在提升中国高科技产业方面发挥了重要作用。
2．自由贸易区（FTZs）
自由贸易区的建立有三个目标：出口加工，对外贸易以及物流和保税仓库的建设。中国第一家自由贸易区－上海外高桥自由贸易区。自由贸易区可以被看作是中国境内的“飞地”，区内的公司享受出口退税，进口免税和增值税优惠政策。随着中国加入WTO，自由贸易区最初的独特优势减弱了。为了保持这些地区的竞争优势，中国从2004年开始对自由贸易区及其周边的港口进行整合，以期扩大自由贸易区的面积并增强它们在国际贸易中的物流和仓储功能。
3．出口加工区（EPZs）
出口加工区的建立是以发展出口导向型产业和增加出口创汇为目的。中国第一家出口加工区于2000年在江苏昆山成立。截止目前，中国共有61家出口加工区：44家位于沿海地区，17家位于内陆地区。出口加工区类似于自由贸易区，但仅仅是以出口创汇为目的。
自由贸易区仍是对外贸易和出口加工企业的首选地区，而出口加工区对制造业企业，特别是全部或大部分产品出口的制造业企业来说则更具吸引力。
（二）经济特区对中国经济发展的贡献
经济特区的发展对中国经济的成功具有重要贡献。最重要的就是经济特区的建立，特别是第一批经济特区取得成功，检验了市场经济和改革的活力，并为其他地区的发展做出了榜样。到1992年，中国的开放已经扩展到了整个沿海地区和所有内地的省会城市，各种类型的经济特区在全中国如雨后春笋般蓬勃发展起来。
从经济方面看，经济特区的建立对国民经济、就业、出口、吸引外资、高新技术以及现代管理体系等方面的贡献十分显著。经济特区对全国GDP有重要的拉动作用，也是吸引外资的主要平台。经济特区对全国就业方面的贡献也非常显著，中国的经济特区所吸纳的就业人口多数是高端的技术型人才。中国的经济特区也是新型高科技企业成长的摇篮。国内公司注册专利主要来自于经济特区的高科技企业。综合性经济特区对中国技术密集型产业的发展也做出了重要贡献，这反映了开发区向技术密集型、高附加值产品方向发展的目标。
总之，大多数特区的发展是非常成功的，在中国经济改革过程中发挥了重要的引领作用。
（三）特区成功的原因和经验教训
中国经济特区的成功，原因很多，而且不同特区的情形都有所不同，但有些相同的主要因素和经验可供总结和借鉴。
1.高层领导对改革的强烈承诺及高度的务实精神。尽管改革初始具有很大的不确定性，但高层领导人下定决心采取循序渐进的方式实施变革。这样的决心确保了改革开放政策所需要的宏观环境的持续稳定，使在经济特区所进行的经济改革实验没有因政治反对和暂时的挫折而中断。同时，中国并未照搬现有的经济改革模式，而是探索出一条有中国特色的市场经济改革道路。
2.优惠政策和制度自主权。为了吸引更多的投资，中央政府授予经济特区更多的优惠政策，包括廉价的土地，税收减免，给予企业和投资者汇回所获利润和投资的权利等。经济特区也制定了吸引技术工人的优惠政策。此外，经济特区被赋予了更大的政治和经济上的自主权，使其在政策制定上具有更大的自主权，并可采取任何必要的措施来搞活经济。
3.政府的大力支持和积极参与。中央政府把权利下放，为经济特区的发展创造了开放而有益的法律和政治环境。同时，地方政府尽全力完善和健全市场机制，并根据发展需要及时调整相关政策和制度。比如当特区试验成功后，他们把更多的精力放在了发展技术密集型或高附加值的行业上，并随即调整了吸引外资政策，为外资公司和国内公司公平竞争创造发展空间。
4.外商直接投资和海外华人的贡献。外商直接投资和海外人员对中国经济特区的成功起到了重要作用，他们带回了资金、技术、管理经验，促进了学习和知识的外溢，并最终带动了当地的创造能力。研究数据表明，外资的流入与经济特区的出口、就业和劳动生产率具有正相关关系。
5.基于国内经济需求的持续的技术学习、创新和升级改造。经济特区集中了一批高水平的技术型人才，成为科学技术产生、发展、扩散及创新的中心。外资的积极参与也给技术进步提供了良好机遇。政府也高度重视技术学习与科技创新以及技术密集型产业的发展。2010年，深圳特区研发经费投入达到深圳GDP的4%。在天津经济技术开发区，政府高度重视科技创新，区内建立了重要的科技创新平台，像创新园、研发中心和产业化基地等。
此外，经济特区与国内企业和产业集群通过供应链和价值链也保持密切联系。这不仅有助于规模经济和经济效率的提升，而且也产生了协同效应，由此带动了整个产业竞争力的提高。
6.创新文化。除了制度上的灵活性外，特区还致力于创新和企业家精神的培育。由于大多数经济特区建立在一个新的地区或城市郊区，对所有合格的人开放，这样特区就会在全国吸引大量的移民来特区工作，还吸引了大量海外留学人员来特区，这样一个有强烈积极性的外来人口群体易于营造一个具有创新性的企业家精神的社会文化环境。
7.明确的目标，度量指标和激烈的竞争。经济特区在GDP增长、出口量、就业、财政收支和吸引外资等方面，有自己明确的宗旨和目标。这就给政府带来了巨大的压力和责任。与此同时，经济特区数量众多，本身之间也存在着激烈的竞争，每个经济特区都努力提高自身的服务水平，加大基础设施建设力度，改善投资环境以达到本地区的发展目标，这样的市场竞争使得他们本身的效率和竞争意识大大增强。
8.区位优势。中国绝大多数的经济特区位于沿海地区或主要城市附近，这些地区都有对外贸易的历史传统，与国际市场有着良好的合作关系。
四、中国的产业集群：地方经济发展的引擎
产业集群的优势在于，多家企业的协同发展通过规模经济的作用，能产生大量的就业机会，带动地方经济的快速发展；产品的专业化和产业价值链带来的效率的提升，增强竞争力，同时降低了交易成本；集群内的企业也会加强合作的程度和相互之间的联系，这会促进知识和技术的外溢，从而激励生产和创新。此外，创新型产业集群能使产品多样化，如果现有产品的需求开始下降，它们也能够转而生产新的产品。毫无疑问，中国产业动力很大一部分是来自于改革开放后形成的各种形式的产业集聚，它们深深地影响了某些地区的发展，是中国出口导向型经济快速增长的引领者。
（一）中国产业集群概述
像在其他国家一样，目前为止，中国大多数的产业集群都是自发形成的，但政府，特别是地方政府在产业集群的发展过程中给予了各种各样的支持。这些产业集群主要集中在劳动密集型行业，也就是说，在全球产业价值链的较低端。
中国的产业集群大多数都集中在沿海地区，尤其是浙江，广东，福建和江苏等省。21世纪初，位于广东的珠三角地区约有100家行政乡镇组建了专业镇。浙江省超过300个产业集群已进入了他们各自行业的“世界十强”，超过100家其他产业群也紧随其后。
由于数据有限，很难具体量化产业集群对中国经济发展的贡献，但一些具体实例可以使我们对此有个总体的印象。中国企业制造的60%的鞋子进入国际市场，约占全球鞋业总产值的25%，超过30万人就业于此行业。广东省大朗纺织品产业集群，近2000家毛纺织品公司雇佣了超过10万名工人，生产超过2亿件毛衣，占到全国产量的30%。
（二）产业集群的形成
每一个产业集群都有各自的发展路径和不同的产生方式，然而，进行广泛的研究后，我们还是有可能发现一些在不同程度上导致中国产业集群形成的共同因素：
1.改革开放的政策。几乎所有产业集群都是在中国对外开放后形成的，改革开放政策为私人经济的繁荣和外资进入中国创造了宏观环境。在改革开放之前，任何私营经济都是被政府禁止的。
2.在某一行业具有长期的生产和经营活动的历史。比如温州的制鞋业的历史就可以追溯到公元422年，随着时间的流逝已经具备了当地的生产能力。
3.毗邻主要的地区市场和良好的基础设施。大多数的产业集群都位于沿海地区，与国际市场关系紧密。同时，他们绝大多数都依托乡镇或主要城市，因此与主要公路、铁路、高速公路和港口相通。这种地理位置上的优势对出口导向型的产业集群来说是至关重要的。
4.具有隐性知识及生产和贸易技能的企业家。长期的传统和知识通过家庭和亲友的联系代代相传，这对产业集群的形成发挥了重要作用。比如，温州制鞋企业形成的产业集群，正是那些具有制鞋特长的家族式的经营者们，在改革开放后开始做起了低档廉价的制鞋生意。在西樵镇，最早一批做纺织生意的企业家们，几乎没有一个人是从纺织学院或大学毕业的，但是他们中的大多数人都具有过去在生产线上工作的经验，掌握了专业的知识和技能。
5.外商直接投资和海外华人。这类产业集群大多集中在珠三角东部地区，这些产业集群主要是靠1980年代的海外华人和由于毗邻香港来此投资的外国公司以及优惠的政策而发展起来的。
6.自然资源和人力资本禀赋。大量的低成本又相对受过良好教育的劳动力也是产业集群进一步发展的重要资源。
7.市场推力。对外开放之初，极度的市场需求为大量产业集群在短期内如雨后春芛般地出现创造了极好的时机。
8.政府的扶持和产业转移。近些年来，由于成本的上升、有限的土地和严格的环境标准，许多沿海地区的产业集群开始向内陆转移，于是一些位于中西部的产业集群通过产业转移而形成。在某些情况下，这种转移在很大程度上受到政府规划政策的影响，但主要还是基于市场行为的选择，政府的作用主要体现在提供便利上。
（三）产业集群是如何成功起步的
产业集群之所以能够获得成功，主要原因在于他们能够通过增加经济活动的多样性和成熟度以获得更高的生产力和效率。具体来说，有以下方面。
1.通过产业价值链，生产专业化和劳动分工而产生的效率的提升和准入门槛的降低。中国绝大多数的产业集群，有着大量的企业分布在制造业的不同环节并提供相关的服务，内部有着很好的劳动分工，这样就形成了运行良好的价值链和产品生产网络。价值链和生产的专业化降低了经营成本，极大地提高了产业集群内所有经济活动的生产率。
2．地方政府的支持。中国产业集群的成功与地方的政府大力支持和培育是密不可分的，主要有以下几点：（1）基础设施建设。（2）规章制度、质量保证和标准设定。（3）技术、技能和创新支持。（4）优惠政策和资金支持。
3．企业之间相互关联而产生的知识、技术和技能的外溢效应。在产业集群内，众多企业间邻近的地理位置为企业间建立知识网络和前向和后向联系提供了好机会，许多企业都受益于其上游企业。在中国，许多产业集群都从国有企业和外商直接投资企业中获益，这些企业提供了重要的原始技术，为产业集群的发展提供了重要的推动力。
4．企业家精神和社会网络。许多拥有产业集群的地区和城市，在产业集群形成之前已经拥有很长的经济和产业发展的历史。尽管计划经济中断了中国的工业化进程，但敢于冒险的企业家精神在这些地区仍然保留着。一旦宏观经济环境适宜，这些积聚的企业家精神就会迅速爆发。而且，像其他国家一样，中国的产业集群在运营过程中越来越依靠信息网络和社会资本，这种社会信任显著地降低了交易成本。
5．高校和公共研究机构对创新和技术的支持。除了政府支持外，许多公共研究机构也提供重要支持，比如在产业集群内从事技术创新研究的高等院校和研究所。
6．来自行业协会和其他如试验中心、信息中心和研究机构中介组织的支持。
五、对中国经济特区和产业集群成功经验的思考
回顾中国经济特区和产业集群的一些成功经验，还应该重点强调以下几点：
(一）高层领导的强烈承诺、高度的务实精神、灵活性和特区的自主权。领导高层始终不渝的决心给首批成立的特区的政治稳定提供了高度保证。对投资者来讲，特别是对外国投资者来说，这样的保证是一个关键性因素。而特区所拥有的史无前例的自主权和实用主义创造了一个有利于创业者和企业创新的发展环境。
（二）渐进式改革方式。中国到目前为止的发展经历表明，除了其他因素，务实的、渐进式的发展方式比短期激进式改革要更好。关键是使改革所带来的经济、社会和政治成本达到最小。用经济特区作为实验场，政策制定者能够识别出问题所在，找出争议点和应对措施，检验并评估结果。
（三）政府发挥适当作用。中国经济特区和产业集群的成功，各级政府发挥着非常重要的作用。包括提供公共物品和准公共物品，构建有效的监管体系和有益于吸引投资者的经济发展环境。这些政府干预是非常必要的而且也是非常适宜的，当然，展望未来，这些经济特区在改善投资环境使特区更具竞争力方面还有许多工作要做。
（四）借助外资和海外华人的力量。外资成为资本、技术、科技和现代管理经验的重要来源，外商直接投资也培育了许多子公司。当然，也有一种争论，认为中国是否给予了外商投资太过慷慨的激励政策，比如比国内企业更低的税率等。这仍然是一个值得争议的问题，但有一点是确定的：外资政策一定要随着发展阶段的改变而加以调整。
（五）公私合作伙伴方式。在发展经济特区和支持产业集群发展的过程中，政府并没有必要利用它自己的资源承担一切事情，即便是公共基础设施建设。相反，可以采用公私合营方式，来解决资金制约问题。比如，在深圳特区初期，政府通过合资公司与香港私人资本合作，承建了一些基础设施项目。
（六）技术创新、改造和学习。政府部门通过增加投资，建立研发机构，提供特殊激励吸引高科技公司等方式，来促进科技研发和创新活动。他们也尝试建立风险融资机制，为新成立的企业融资的股票市场。此外，政府部门也制定了人才引进政策来吸引高素质的科学家和工程师。与研发投入密切相关的是评估和监管体系，这一点在中国显得较为薄弱，这也是政策制定者需要花更大精力的地方，否则政府付出的巨大努力可能不会取得预期效果。想成为真正的创新型国家，从长远来看，中国还需要加强自身的自主创新能力。
（七）清晰的目标、严格的监管、考评和竞争。尽管中国经济特区数量众多，但他们都有明确的发展目标和规划，这些目标几乎每年都要接受中央政府的检查。在各经济特区之间也存在着业绩上激烈的竞争，这种竞争给特区的政府官员带来巨大压力和责任。尽管产业集群名义上并没有清晰的发展规划，但他们之间在GDP增长率上的竞争也是相当敏感的，也激励着地方政府更勤勉地工作。近些年来，随着经济的快速发展和环境带来的挑战，更多的注意力放在了“绿色”经济与社会发展方面。
六、中国经济特区和产业集群持续发展所面临的挑战
尽管中国经济特区和产业集群取得了巨大成功，但同时也面临持续发展的许多挑战，特别是在当前全球经济危机背景下。虽然这些挑战对各经济特区和产业集群的程度各异，但总体看来，它们都是经济特区和产业集群可持续发展的主要瓶颈。
（一）提升在全球产业价值链上的地位。虽然高科技产业已经开始在经济特区和产业集群内出现，但总体来说，中国的产品竞争力仍然主要体现在低成本制造业上，这些制造业依靠低劳动成本和低技术，属于劳动密集型产业，也就是在全球价值链的低端。这对于数以百计的产业集群来说尤为如此，在产业集群内数千家企业都以低价相竞争，即所谓“在低水平上赛跑”。尽管经济特区的情形比产业集群要好些，但许多经济特区和企业也同样受到创新能力和技术短缺因素的严重制约。随着经济竞争越来越体现在知识、技术和创新能力的竞争上，如何提升中国企业产品和服务的高附加值是对中国经济发展真正的挑战。
（二）严重依赖出口的经济增长方式的可持续性。中国的工业化进程主要依靠强大的出口来维持，中国已经取代德国成为全球最大的贸易出口国，但中国经济高度依赖出口也增加了全球市场动荡时经济的脆弱性。在目前的全球经济危机中，主要依赖出口的珠三角地区的产业集群受到严重打击，与此同时，全球经济危机肯定会增加全球贸易保护主义，这将会产生越来越多的贸易磨擦，而这种经济增长模式使得中国总是成为其他国家反倾销和贸易诉讼的对象。所有这些都对严重依赖出口的发展模式的可持续性产生了疑问。
（三）环境和资源约束。基于中国低技术、低劳动成本和资源密集型的制造业发展模式，许多经济特区和产业集群面临着严重的环境和资源的挑战。一是每年大量的工业废弃物所产生的污染，二是如何满足工业化国家对发展中国家出口产品所规定的苛刻的产品生态标准。这些挑战对技术能力不如经济特区的产业集群来说显得更为宭迫。此外，随着工业化迅速膨胀，资源能源和技能型人才都变得越来越昂贵，在一些城市，事实上已经没有更多的土地提供给严重依靠资源的制造业发展。从长期来看，经济特区和产业集群需要将发展重点转移到增长质量而非数量上来。
（四）制度上的挑战。中国改革的成功始于综合性经济特区内的体制变革，但现在随着市场经济在全国范围内广泛实行，更深层次的发展需要更好、更有效的、与市场经济的要求相配套的制度，这种制度包括合理的规章和法律体系，运行良好的知识产权保护体系，人人参与的监管体系，良好的评价机制，特别是在和公共开支相关的领域，以及完善的社会安全网等。同时，在促进国家平衡发展的战略框架下，如何使特区的进一步发展，与非特区的城市部分和农村地区的发展更好地结合是一个艰巨的任务。
（五）滞后的社会发展。经济特区和产业集群取得了令人惊讶的经济上的成功，但社会服务方面的提供却明显滞后。尽管一些经济特区和产业集群享受着良好的生存环境，但也有一些特区/工业园区和产业集群缺乏足够的健康、教育和公共交通等服务来满足日益增长的人口需要。一些工业园区离中心城市较远，就像一座“孤岛”，缺少文化和休闲活动，一旦失去“特区”的地位和优惠政策时，可能再也不会像以前那样吸引到更多的人才和投资了。
除了这些共同的挑战外，还有一些专门针对经济特区或是产业集群的挑战。对经济特区而言,特殊的挑战是：一是优惠政策和特殊地位的消失。由于经济特区的“特殊性”待遇是在多年前所赋予的独一性政策和其他特权所造成的，目前，这些优惠政策已经延伸到中国许多其他地区，那么这些特区在更激烈的竞争中，如何继续吸引投资，尤其是外商直接投资，将是一个巨大的挑战。二是同质性竞争。许多经济特区或产业园区是在同样的或类似的行业进行竞争，缺乏差异化战略。尽管一定程度的竞争有利于增长和创新，太多同质化的竞争会导致公共资源的浪费。较为理想的状况是把同样的或相近的产业根据当地的比较优势集中在几个区域，而非“遍地开花”。同时，有必要通过行业政策来促进城市之间的合作。
对产业集群来说，更深层次的挑战包括：一是产业集群的分散性和横向联系的缺失。中国许多产业集群都是基于“一村一品，一镇一业”的模式发展起来的，尽管在初期这种模式很实用，基于竞争优势，可以充分动员全村或全镇的资源来生产专门产品，但在它们获得初步的成功后，由于规模小，人力和技术资源的高度分散，使它们缺乏进一步的竞争优势。它们实际上是在与省内外其他村或乡镇进行竞争。如何在一座城市或全省或整个地区来融合这些相似产业，形成更大价值链，使他们获得更大的经济规模，有更强的创新能力，这是一个现实问题。此外，在产业集群内，纵向联系强而相似企业之间的横向联系较弱。这反过来就会对集体效率和创新能力造成不利影响。二是缺少技术型和有管理经验的人才。在绝大多数产业集群，拥有大学及以上学历的员工比例还非常低，大多数员工都是高中毕业甚至更低。由于这些产业集群的低端性，甚至许多是由家庭成员组成的，他们很难吸引到技术型人才，尽管经济特区也面临着高科技人才的缺乏，但产业集群与之相比显然处于更不利的地位，所以，人才匮乏将是制约产业集群未来发展和升级改造的一个严重问题。
七、政策涵义
面对这些重要挑战，中国需要调整目前的发展战略，向更具竞争力和可持续性的发展方式转变。实现这个目标是个非常复杂的课题，这里提供一些大概的政策取向，或许对中国经济特区和产业集群应对未来的挑战有些帮助。
（一）逐渐从以资源和传统生产要素为基础的模式向以知识和技术为基础的模式转变。随着知识和技能越来越成为经济增长和竞争的驱动力，经济危机后的全球发展环境更富挑战性，包括能源、土地、水资源等在内的资源和劳动力成本的上升以及贸易保护主义的增加，中国不能再继续以前那种依靠低要素成本的经济增长模式，同时，气候变化和苛刻的产品生态标准都使得这种转变成为必由之路。为了保持中国经济特区和产业集群的竞争优势，需要更多地转向创新和技术密集型发展模式，当然，基于中国巨大的劳动力市场，这种转变需要时间，不可能一簇而就。
（二）调整出口导向型经济增长模式，进一步扩大内需作为经济增长的源泉。经过几十年的经济增长，国内市场越来越大也越来越成熟，中产阶级迅速崛起，在这种情况下，中国可以增加国内消费作为经济增长的源泉，当然这需要采取综合措施。对企业来说，他们需要生产更多符合国内消费需求的产品；对政府来讲，他们需要加强社会安全和保障体系。同时，进一步开放和加强学习和教育、医疗和农村服务等第三产业，这将释放更大的消费潜能，并与目前所倡导的“国家平衡发展战略”相一致，有助于中国向服务型经济转变。
(三)通过技术创新和学习来提升特区和产业集群。随着越南、孟加拉国等其他国家的发展，中国将渐渐丧失低成本劳动力的比较优势，需要通过技术创新、技术改造和技术扩散及技能培训等措施对目前的经济特区和产业集群进行升级改造。为实现这一目标，需要采取综合措施，比如：
1.加强知识产权保护力度。这一点对于鼓励创新，吸引高端投资，特别是建立研发中心来说，是至关重要的。今日的中国，已经制定了各种保护知识产权的制度和法律法规，但关键问题是执行不够。
2.为企业创新提供适当的激励，甚至适当的压力。除了财政支持外，也可以采取其他措施，比如政府采购及标准，国有企业的治理改革，包括通过股权融资和二级市场融资等方式减少政府对企业的控制权等。
3.加强中小企业创新能力。引进现代化的人力资源管理，提供更多的技能培训，职业教育。在产业集群，需要政府来支持这种创新活动，最好是通过行业协会等专业机构提供相关服务，这又需要进一步对中介组织进行改革，以使更多的私营企业和公私合作企业加入到这一行列。此外，为了克服分散性问题，政府支持建立的技术创新中心可以按行业来设计以鼓励企业和企业之间的合作，以替代目前以市、乡、镇等政府为主体的发展模式。
4.加强高校与企业间的联系。这需要政策措施来鼓励高校与企业建立联盟，促进它们之间的人员交流。同时高等教育体系也需要进一步改革以适应市场的需求。
5.加强金融支持，特别是对风险投资的生态系统的支持。这包括提高风险投资企业的公司治理，鼓励机构投资者，扩大风险投资者的退出机制等。
(四)实行严格的环境标准。这不仅可以改善环境，使人们更多关注增长质量而不是数量，而且将会迫使企业加大在环境和能源创新等方面的投资力度。然而，这一举措也需要政府援助才能执行下去。中国产业集群甚至是工业园区内的许多企业都是在低技术和高污染的层面上运作，由于缺乏创新能力，他们不可能达到某些标准，简单的关闭或搬走并不是最好的解决方式。由于某些“绿色科技”具有公共物品的性质，政府和公共机构需要为这些企业的升级改造提供研发和技术支持。近年来，一些经济特区和产业园区开始把“绿色设施”作为园区设计的一部分，比如由中国和新加坡联合建设的“天津生态城”正在天津滨海新区北部建造中，生态城的设计构想是以“经济持续型，社会和谐型，环境友好型，资源保护型”城市为宗旨，它将成为中国其他城市建设“生态和低碳城市”的发展目标。
(五)进一步深化体制改革。展望未来，对经济特区来说，在更广阔的区域和空间范围内探索新的合作和一体化方式是一条重要途径。与此同时，经济特区也需要深化体制改革，创造更好的法律环境和监管体系，更有效的行政管理机制，以及更有益于经济发展的整体环境。此外，政府需要从许多职能中撤出，让市场和企业或公私合作模式发挥更大作用，这样的经济系统将会有更大吸引力，更加可持续发展。
注：
作者为世界银行高级经济学家，世界银行学院“知识与发展”项目创始人之一。1998年加盟世行，主要从事国家发展战略的研究和咨询，以及技术援助项目的设计与管理。曾为东亚非洲拉丁美洲欧洲的30多个国家工作，是国际知名的创新、竞争力、产业集群、知识经济、终身学习等方面的专家。近期专著包括:《解读“中国奇迹”－经济特区和产业集群的成功与挑战》、《中国：促进以企业为主体的创新》、《创新与发展及政府的作用》、《知识,技术和非洲产业集群的发展》、《发展终身学习,提高中国竞争力》、《中国与知识经济:机遇与挑战》等。
作者简介：
曾智华 世界银行高级经济学家
关键词：中国经济 增长引擎 经济特区 产业集群
中图分类号:F061.5 文献标识码:A 文章编号:1006-1770(2011)05-015-07
过去30年，中国经济的飞速发展创造了人类历史上史无前例的“增长奇迹”，中国已经成为世界经济增长的重要动力和国际贸易和投资的引领者,并超过日本成为世界第二大经济体。毫无疑问，中国改革开放后成立的经济特区以及产业集群的发展是带动中国经济增长的重要引擎。本文概括中国经济特区和产业集群的发展状况，持续发展所面临的挑战，并给出了相应的政策建议。
一、术语和定义
经济特区主要有两类收益，这在某种程度上解释了经济特区受到欢迎的原因：（1）直接的经济利益：外汇收入、外国直接投资、财政收入、出口增长；（2）不太显而易见的“间接”经济利益：技术创新、经济改革的试验场、技术转让、示范效果、出口多元化、提高国内公司的交易效率等。
“经济特区”泛指各种形式的经济活动区域，如自由贸易区、出口加工区、工业园区、自由港，保税区等形式。中国的“经济特区”被定义为与经济活动和服务相关的综合体，具体指深圳、珠海、汕头、厦门、海南、上海浦东新区和天津滨海新区等7个地区。为了更清晰地解释中国经济的发展，本文将在更广泛的含义上使用“经济特区”一词，这不但包含了上述7大经济区（下称“综合性经济特区”），而且也涵盖了中国所有的经济技术开发区，自由贸易区、出口加工区、高科技产业园区等形式。
产业集群一般是指相互关联的公司以及相关机构在特定区域内的空间聚集。这些相关机构通常包括金融企业、教育机构和各级政府。这些不同类型的实体由于各自的外部性和互补性产生联系而且通常情况下相距不远。产业集群并不一定必然导致创新体系，创新性产业集群未必就是“高技术”产业集群。产业集群以几种不同形式出现，但所有产业集群都有一个共同特征：它们是由众多属于同一行业的不同规模的企业组成。
二、经济特区和产业集群：“自上而下”还是“自下而上”
力不如经济特区的产业集群来说显得更为宭迫。此外，随着工业化迅速膨胀，资源能源和技能型人才都变得越来越昂贵，在一些城市，事实上已经没有更多的土地提供给严重依靠资源的制造业发展。从长期来看，经济特区和产业集群需要将发展重点转移到增长质量而非数量上来。
经济特区通常意义上是根据政府相关政策“自上而下”建立起来的，产业集群的发展可以是“自下而上”和“自上而下”两种方式的混合，大多数产业集群是通过“自下而上”途径形成有机的整体。
尽管政府对经济特区的发展有更多的掌控，但这并不意味着发展经济特区或工业园区就更容易。特区的成功需要一个非常强有力的政府和良好运转的市场体系，至少在特区和工业区内。在创办特区方面国际上也有过很多失败的教训。创办经济特区或工业园区也可以运用纯产业集群方式，但这是在有明确的市场信号和对国内竞争优势以及国内和国际市场情况有充分理解的基础上，否则就会增加失败的风险。而把握这些信息并不是政府的优势所在。
在中国，产业集群的创建很大程度上是源自于市场的力量，同时政府通过各种方式给予支持和鼓励，包括在已经成立的产业集群的基础上建立工业园区。从这个意义上讲，“自上而下”和“自下而上”两种不同类型的发展模式有融合的趋势。但从总体来看，他们最初的创立，发展路径，市场分工，产业构成以及运作水平和成功因素等方面都是有很大差别的，因此，本文将对它们作为不同的经济形式来论述。
一般来讲，在中国，经济特区大多吸纳的是技术和资本密集型的产业，得到政府的大力支持，有大量的外商直接投资并且以全球市场为目标；而产业集群，除少数在经济特区内部出现的以外，大多是在低技术和劳动密集型层面上运作，得到政府的支持相对较少，而且许多产业是非正式的，由许多中小企业组成，尽管有一些产业集群近年来也开始产业升级并向全球价值链延伸。
三、中国经济特区：市场经济的试验场
中国在1978年开始了“敞开国门”的改革开放政策，并没有立刻全部对外开放，而是选择了“特区”的模式。除了通常意义上经济特区的功能，中国经济特区（特别是第一批建立的四个特区）的一个重要任务就是改变原有的中央计划经济体制，检验以市场为导向的新的发展模式的效力。
（一）中国经济特区的建立
1980年，深圳、珠海、汕头、厦门市被指定为经济特区，以推进经济全面发展为目标，享受特殊的财政、投资、贸易优惠政策。经济特区在吸引外资、促进经济增长、推动市场经济体系建立等方面取得了立竿见影的效果。经济特区的发展取得成功后，1984年，中国创办了经济特区的另一种发展形式，“经济技术开发区”（ETDZs）。经济特区和经济技术开发区的区别之一是规模大小不同，综合性经济特区通常由更大面积的区域组成。1992年以后，国家将开发区的布局从沿海地区向内陆地区扩大，将发展的重点从基础性行业更多地向技术密集型行业转移。到2010年4月，国家级经济技术开发区的数量已达69家。同时，增加海南省、浦东新区和天津滨海新区为综合性经济特区。
除了综合性经济特区和经济技术开发区外，中国的经济特区还包括高科技产业开发区（HIDZs）、自由贸易区(FTZs)、出口加工区（EPZs）等形式。
1.高科技产业开发区（HIDZS)
这类开发区最早是1980年代为了执行科技部的“火炬计划”而建立的，第一个高科技产业开发区成立于北京中关村。该计划主要目标是运用科研机构、高等院校和大中型企业的科研能力和资源来开发新的高科技产品，并加快科技研发的商业化步伐。目前，中国共有54家国家级高科技开发区。这些高科技产业开发区在提升中国高科技产业方面发挥了重要作用。
2．自由贸易区（FTZs）
自由贸易区的建立有三个目标：出口加工，对外贸易以及物流和保税仓库的建设。中国第一家自由贸易区－上海外高桥自由贸易区。自由贸易区可以被看作是中国境内的“飞地”，区内的公司享受出口退税，进口免税和增值税优惠政策。随着中国加入WTO，自由贸易区最初的独特优势减弱了。为了保持这些地区的竞争优势，中国从2004年开始对自由贸易区及其周边的港口进行整合，以期扩大自由贸易区的面积并增强它们在国际贸易中的物流和仓储功能。
3．出口加工区（EPZs）
出口加工区的建立是以发展出口导向型产业和增加出口创汇为目的。中国第一家出口加工区于2000年在江苏昆山成立。截止目前，中国共有61家出口加工区：44家位于沿海地区，17家位于内陆地区。出口加工区类似于自由贸易区，但仅仅是以出口创汇为目的。
自由贸易区仍是对外贸易和出口加工企业的首选地区，而出口加工区对制造业企业，特别是全部或大部分产品出口的制造业企业来说则更具吸引力。
（二）经济特区对中国经济发展的贡献
经济特区的发展对中国经济的成功具有重要贡献。最重要的就是经济特区的建立，特别是第一批经济特区取得成功，检验了市场经济和改革的活力，并为其他地区的发展做出了榜样。到1992年，中国的开放已经扩展到了整个沿海地区和所有内地的省会城市，各种类型的经济特区在全中国如雨后春笋般蓬勃发展起来。
从经济方面看，经济特区的建立对国民经济、就业、出口、吸引外资、高新技术以及现代管理体系等方面的贡献十分显著。经济特区对全国GDP有重要的拉动作用，也是吸引外资的主要平台。经济特区对全国就业方面的贡献也非常显著，中国的经济特区所吸纳的就业人口多数是高端的技术型人才。中国的经济特区也是新型高科技企业成长的摇篮。国内公司注册专利主要来自于经济特区的高科技企业。综合性经济特区对中国技术密集型产业的发展也做出了重要贡献，这反映了开发区向技术密集型、高附加值产品方向发展的目标。
总之，大多数特区的发展是非常成功的，在中国经济改革过程中发挥了重要的引领作用。
（三）特区成功的原因和经验教训
中国经济特区的成功，原因很多，而且不同特区的情形都有所不同，但有些相同的主要因素和经验可供总结和借鉴。
1.高层领导对改革的强烈承诺及高度的务实精神。尽管改革初始具有很大的不确定性，但高层领导人下定决心采取循序渐进的方式实施变革。这样的决心确保了改革开放政策所需要的宏观环境的持续稳定，使在经济特区所进行的经济改革实验没有因政治反对和暂时的挫折而中断。同时，中国并未照搬现有的经济改革模式，而是探索出一条有中国特色的市场经济改革道路。
2.优惠政策和制度自主权。为了吸引更多的投资，中央政府授予经济特区更多的优惠政策，包括廉价的土地，税收减免，给予企业和投资者汇回所获利润和投资的权利等。经济特区也制定了吸引技术工人的优惠政策。此外，经济特区被赋予了更大的政治和经济上的自主权，使其在政策制定上具有更大的自主权，并可采取任何必要的措施来搞活经济。
3.政府的大力支持和积极参与。中央政府把权利下放，为经济特区的发展创造了开放而有益的法律和政治环境。同时，地方政府尽全力完善和健全市场机制，并根据发展需要及时调整相关政策和制度。比如当特区试验成功后，他们把更多的精力放在了发展技术密集型或高附加值的行业上，并随即调整了吸引外资政策，为外资公司和国内公司公平竞争创造发展空间。
4.外商直接投资和海外华人的贡献。外商直接投资和海外人员对中国经济特区的成功起到了重要作用，他们带回了资金、技术、管理经验，促进了学习和知识的外溢，并最终带动了当地的创造能力。研究数据表明，外资的流入与经济特区的出口、就业和劳动生产率具有正相关关系。
5.基于国内经济需求的持续的技术学习、创新和升级改造。经济特区集中了一批高水平的技术型人才，成为科学技术产生、发展、扩散及创新的中心。外资的积极参与也给技术进步提供了良好机遇。政府也高度重视技术学习与科技创新以及技术密集型产业的发展。2010年，深圳特区研发经费投入达到深圳GDP的4%。在天津经济技术开发区，政府高度重视科技创新，区内建立了重要的科技创新平台，像创新园、研发中心和产业化基地等。
此外，经济特区与国内企业和产业集群通过供应链和价值链也保持密切联系。这不仅有助于规模经济和经济效率的提升，而且也产生了协同效应，由此带动了整个产业竞争力的提高。
6.创新文化。除了制度上的灵活性外，特区还致力于创新和企业家精神的培育。由于大多数经济特区建立在一个新的地区或城市郊区，对所有合格的人开放，这样特区就会在全国吸引大量的移民来特区工作，还吸引了大量海外留学人员来特区，这样一个有强烈积极性的外来人口群体易于营造一个具有创新性的企业家精神的社会文化环境。
7.明确的目标，度量指标和激烈的竞争。经济特区在GDP增长、出口量、就业、财政收支和吸引外资等方面，有自己明确的宗旨和目标。这就给政府带来了巨大的压力和责任。与此同时，经济特区数量众多，本身之间也存在着激烈的竞争，每个经济特区都努力提高自身的服务水平，加大基础设施建设力度，改善投资环境以达到本地区的发展目标，这样的市场竞争使得他们本身的效率和竞争意识大大增强。
8.区位优势。中国绝大多数的经济特区位于沿海地区或主要城市附近，这些地区都有对外贸易的历史传统，与国际市场有着良好的合作关系。
四、中国的产业集群：地方经济发展的引擎
产业集群的优势在于，多家企业的协同发展通过规模经济的作用，能产生大量的就业机会，带动地方经济的快速发展；产品的专业化和产业价值链带来的效率的提升，增强竞争力，同时降低了交易成本；集群内的企业也会加强合作的程度和相互之间的联系，这会促进知识和技术的外溢，从而激励生产和创新。此外，创新型产业集群能使产品多样化，如果现有产品的需求开始下降，它们也能够转而生产新的产品。毫无疑问，中国产业动力很大一部分是来自于改革开放后形成的各种形式的产业集聚，它们深深地影响了某些地区的发展，是中国出口导向型经济快速增长的引领者。
（一）中国产业集群概述
像在其他国家一样，目前为止，中国大多数的产业集群都是自发形成的，但政府，特别是地方政府在产业集群的发展过程中给予了各种各样的支持。这些产业集群主要集中在劳动密集型行业，也就是说，在全球产业价值链的较低端。
中国的产业集群大多数都集中在沿海地区，尤其是浙江，广东，福建和江苏等省。21世纪初，位于广东的珠三角地区约有100家行政乡镇组建了专业镇。浙江省超过300个产业集群已进入了他们各自行业的“世界十强”，超过100家其他产业群也紧随其后。
由于数据有限，很难具体量化产业集群对中国经济发展的贡献，但一些具体实例可以使我们对此有个总体的印象。中国企业制造的60%的鞋子进入国际市场，约占全球鞋业总产值的25%，超过30万人就业于此行业。广东省大朗纺织品产业集群，近2000家毛纺织品公司雇佣了超过10万名工人，生产超过2亿件毛衣，占到全国产量的30%。
（二）产业集群的形成
每一个产业集群都有各自的发展路径和不同的产生方式，然而，进行广泛的研究后，我们还是有可能发现一些在不同程度上导致中国产业集群形成的共同因素：
1.改革开放的政策。几乎所有产业集群都是在中国对外开放后形成的，改革开放政策为私人经济的繁荣和外资进入中国创造了宏观环境。在改革开放之前，任何私营经济都是被政府禁止的。
2.在某一行业具有长期的生产和经营活动的历史。比如温州的制鞋业的历史就可以追溯到公元422年，随着时间的流逝已经具备了当地的生产能力。
3.毗邻主要的地区市场和良好的基础设施。大多数的产业集群都位于沿海地区，与国际市场关系紧密。同时，他们绝大多数都依托乡镇或主要城市，因此与主要公路、铁路、高速公路和港口相通。这种地理位置上的优势对出口导向型的产业集群来说是至关重要的。
4.具有隐性知识及生产和贸易技能的企业家。长期的传统和知识通过家庭和亲友的联系代代相传，这对产业集群的形成发挥了重要作用。比如，温州制鞋企业形成的产业集群，正是那些具有制鞋特长的家族式的经营者们，在改革开放后开始做起了低档廉价的制鞋生意。在西樵镇，最早一批做纺织生意的企业家们，几乎没有一个人是从纺织学院或大学毕业的，但是他们中的大多数人都具有过去在生产线上工作的经验，掌握了专业的知识和技能。
5.外商直接投资和海外华人。这类产业集群大多集中在珠三角东部地区，这些产业集群主要是靠1980年代的海外华人和由于毗邻香港来此投资的外国公司以及优惠的政策而发展起来的。
6.自然资源和人力资本禀赋。大量的低成本又相对受过良好教育的劳动力也是产业集群进一步发展的重要资源。
7.市场推力。对外开放之初，极度的市场需求为大量产业集群在短期内如雨后春芛般地出现创造了极好的时机。
8.政府的扶持和产业转移。近些年来，由于成本的上升、有限的土地和严格的环境标准，许多沿海地区的产业集群开始向内陆转移，于是一些位于中西部的产业集群通过产业转移而形成。在某些情况下，这种转移在很大程度上受到政府规划政策的影响，但主要还是基于市场行为的选择，政府的作用主要体现在提供便利上。
（三）产业集群是如何成功起步的
产业集群之所以能够获得成功，主要原因在于他们能够通过增加经济活动的多样性和成熟度以获得更高的生产力和效率。具体来说，有以下方面。
1.通过产业价值链，生产专业化和劳动分工而产生的效率的提升和准入门槛的降低。中国绝大多数的产业集群，有着大量的企业分布在制造业的不同环节并提供相关的服务，内部有着很好的劳动分工，这样就形成了运行良好的价值链和产品生产网络。价值链和生产的专业化降低了经营成本，极大地提高了产业集群内所有经济活动的生产率。
2．地方政府的支持。中国产业集群的成功与地方的政府大力支持和培育是密不可分的，主要有以下几点：（1）基础设施建设。（2）规章制度、质量保证和标准设定。（3）技术、技能和创新支持。（4）优惠政策和资金支持。
3．企业之间相互关联而产生的知识、技术和技能的外溢效应。在产业集群内，众多企业间邻近的地理位置为企业间建立知识网络和前向和后向联系提供了好机会，许多企业都受益于其上游企业。在中国，许多产业集群都从国有企业和外商直接投资企业中获益，这些企业提供了重要的原始技术，为产业集群的发展提供了重要的推动力。
4．企业家精神和社会网络。许多拥有产业集群的地区和城市，在产业集群形成之前已经拥有很长的经济和产业发展的历史。尽管计划经济中断了中国的工业化进程，但敢于冒险的企业家精神在这些地区仍然保留着。一旦宏观经济环境适宜，这些积聚的企业家精神就会迅速爆发。而且，像其他国家一样，中国的产业集群在运营过程中越来越依靠信息网络和社会资本，这种社会信任显著地降低了交易成本。
5．高校和公共研究机构对创新和技术的支持。除了政府支持外，许多公共研究机构也提供重要支持，比如在产业集群内从事技术创新研究的高等院校和研究所。
6．来自行业协会和其他如试验中心、信息中心和研究机构中介组织的支持。
五、对中国经济特区和产业集群成功经验的思考
回顾中国经济特区和产业集群的一些成功经验，还应该重点强调以下几点：
(一）高层领导的强烈承诺、高度的务实精神、灵活性和特区的自主权。领导高层始终不渝的决心给首批成立的特区的政治稳定提供了高度保证。对投资者来讲，特别是对外国投资者来说，这样的保证是一个关键性因素。而特区所拥有的史无前例的自主权和实用主义创造了一个有利于创业者和企业创新的发展环境。
（二）渐进式改革方式。中国到目前为止的发展经历表明，除了其他因素，务实的、渐进式的发展方式比短期激进式改革要更好。关键是使改革所带来的经济、社会和政治成本达到最小。用经济特区作为实验场，政策制定者能够识别出问题所在，找出争议点和应对措施，检验并评估结果。
（三）政府发挥适当作用。中国经济特区和产业集群的成功，各级政府发挥着非常重要的作用。包括提供公共物品和准公共物品，构建有效的监管体系和有益于吸引投资者的经济发展环境。这些政府干预是非常必要的而且也是非常适宜的，当然，展望未来，这些经济特区在改善投资环境使特区更具竞争力方面还有许多工作要做。
（四）借助外资和海外华人的力量。外资成为资本、技术、科技和现代管理经验的重要来源，外商直接投资也培育了许多子公司。当然，也有一种争论，认为中国是否给予了外商投资太过慷慨的激励政策，比如比国内企业更低的税率等。这仍然是一个值得争议的问题，但有一点是确定的：外资政策一定要随着发展阶段的改变而加以调整。
（五）公私合作伙伴方式。在发展经济特区和支持产业集群发展的过程中，政府并没有必要利用它自己的资源承担一切事情，即便是公共基础设施建设。相反，可以采用公私合营方式，来解决资金制约问题。比如，在深圳特区初期，政府通过合资公司与香港私人资本合作，承建了一些基础设施项目。
（六）技术创新、改造和学习。政府部门通过增加投资，建立研发机构，提供特殊激励吸引高科技公司等方式，来促进科技研发和创新活动。他们也尝试建立风险融资机制，为新成立的企业融资的股票市场。此外，政府部门也制定了人才引进政策来吸引高素质的科学家和工程师。与研发投入密切相关的是评估和监管体系，这一点在中国显得较为薄弱，这也是政策制定者需要花更大精力的地方，否则政府付出的巨大努力可能不会取得预期效果。想成为真正的创新型国家，从长远来看，中国还需要加强自身的自主创新能力。
（七）清晰的目标、严格的监管、考评和竞争。尽管中国经济特区数量众多，但他们都有明确的发展目标和规划，这些目标几乎每年都要接受中央政府的检查。在各经济特区之间也存在着业绩上激烈的竞争，这种竞争给特区的政府官员带来巨大压力和责任。尽管产业集群名义上并没有清晰的发展规划，但他们之间在GDP增长率上的竞争也是相当敏感的，也激励着地方政府更勤勉地工作。近些年来，随着经济的快速发展和环境带来的挑战，更多的注意力放在了“绿色”经济与社会发展方面。
六、中国经济特区和产业集群持续发展所面临的挑战
尽管中国经济特区和产业集群取得了巨大成功，但同时也面临持续发展的许多挑战，特别是在当前全球经济危机背景下。虽然这些挑战对各经济特区和产业集群的程度各异，但总体看来，它们都是经济特区和产业集群可持续发展的主要瓶颈。
（一）提升在全球产业价值链上的地位。虽然高科技产业已经开始在经济特区和产业集群内出现，但总体来说，中国的产品竞争力仍然主要体现在低成本制造业上，这些制造业依靠低劳动成本和低技术，属于劳动密集型产业，也就是在全球价值链的低端。这对于数以百计的产业集群来说尤为如此，在产业集群内数千家企业都以低价相竞争，即所谓“在低水平上赛跑”。尽管经济特区的情形比产业集群要好些，但许多经济特区和企业也同样受到创新能力和技术短缺因素的严重制约。随着经济竞争越来越体现在知识、技术和创新能力的竞争上，如何提升中国企业产品和服务的高附加值是对中国经济发展真正的挑战。
（二）严重依赖出口的经济增长方式的可持续性。中国的工业化进程主要依靠强大的出口来维持，中国已经取代德国成为全球最大的贸易出口国，但中国经济高度依赖出口也增加了全球市场动荡时经济的脆弱性。在目前的全球经济危机中，主要依赖出口的珠三角地区的产业集群受到严重打击，与此同时，全球经济危机肯定会增加全球贸易保护主义，这将会产生越来越多的贸易磨擦，而这种经济增长模式使得中国总是成为其他国家反倾销和贸易诉讼的对象。所有这些都对严重依赖出口的发展模式的可持续性产生了疑问。
（三）环境和资源约束。基于中国低技术、低劳动成本和资源密集型的制造业发展模式，许多经济特区和产业集群面临着严重的环境和资源的挑战。一是每年大量的工业废弃物所产生的污染，二是如何满足工业化国家对发展中国家出口产品所规定的苛刻的产品生态标准。这些挑战对技术能力不如经济特区的产业集群来说显得更为宭迫。此外，随着工业化迅速膨胀，资源能源和技能型人才都变得越来越昂贵，在一些城市，事实上已经没有更多的土地提供给严重依靠资源的制造业发展。从长期来看，经济特区和产业集群需要将发展重点转移到增长质量而非数量上来。
（四）制度上的挑战。中国改革的成功始于综合性经济特区内的体制变革，但现在随着市场经济在全国范围内广泛实行，更深层次的发展需要更好、更有效的、与市场经济的要求相配套的制度，这种制度包括合理的规章和法律体系，运行良好的知识产权保护体系，人人参与的监管体系，良好的评价机制，特别是在和公共开支相关的领域，以及完善的社会安全网等。同时，在促进国家平衡发展的战略框架下，如何使特区的进一步发展，与非特区的城市部分和农村地区的发展更好地结合是一个艰巨的任务。
（五）滞后的社会发展。经济特区和产业集群取得了令人惊讶的经济上的成功，但社会服务方面的提供却明显滞后。尽管一些经济特区和产业集群享受着良好的生存环境，但也有一些特区/工业园区和产业集群缺乏足够的健康、教育和公共交通等服务来满足日益增长的人口需要。一些工业园区离中心城市较远，就像一座“孤岛”，缺少文化和休闲活动，一旦失去“特区”的地位和优惠政策时，可能再也不会像以前那样吸引到更多的人才和投资了。
除了这些共同的挑战外，还有一些专门针对经济特区或是产业集群的挑战。对经济特区而言,特殊的挑战是：一是优惠政策和特殊地位的消失。由于经济特区的“特殊性”待遇是在多年前所赋予的独一性政策和其他特权所造成的，目前，这些优惠政策已经延伸到中国许多其他地区，那么这些特区在更激烈的竞争中，如何继续吸引投资，尤其是外商直接投资，将是一个巨大的挑战。二是同质性竞争。许多经济特区或产业园区是在同样的或类似的行业进行竞争，缺乏差异化战略。尽管一定程度的竞争有利于增长和创新，太多同质化的竞争会导致公共资源的浪费。较为理想的状况是把同样的或相近的产业根据当地的比较优势集中在几个区域，而非“遍地开花”。同时，有必要通过行业政策来促进城市之间的合作。
对产业集群来说，更深层次的挑战包括：一是产业集群的分散性和横向联系的缺失。中国许多产业集群都是基于“一村一品，一镇一业”的模式发展起来的，尽管在初期这种模式很实用，基于竞争优势，可以充分动员全村或全镇的资源来生产专门产品，但在它们获得初步的成功后，由于规模小，人力和技术资源的高度分散，使它们缺乏进一步的竞争优势。它们实际上是在与省内外其他村或乡镇进行竞争。如何在一座城市或全省或整个地区来融合这些相似产业，形成更大价值链，使他们获得更大的经济规模，有更强的创新能力，这是一个现实问题。此外，在产业集群内，纵向联系强而相似企业之间的横向联系较弱。这反过来就会对集体效率和创新能力造成不利影响。二是缺少技术型和有管理经验的人才。在绝大多数产业集群，拥有大学及以上学历的员工比例还非常低，大多数员工都是高中毕业甚至更低。由于这些产业集群的低端性，甚至许多是由家庭成员组成的，他们很难吸引到技术型人才，尽管经济特区也面临着高科技人才的缺乏，但产业集群与之相比显然处于更不利的地位，所以，人才匮乏将是制约产业集群未来发展和升级改造的一个严重问题。
七、政策涵义
面对这些重要挑战，中国需要调整目前的发展战略，向更具竞争力和可持续性的发展方式转变。实现这个目标是个非常复杂的课题，这里提供一些大概的政策取向，或许对中国经济特区和产业集群应对未来的挑战有些帮助。
（一）逐渐从以资源和传统生产要素为基础的模式向以知识和技术为基础的模式转变。随着知识和技能越来越成为经济增长和竞争的驱动力，经济危机后的全球发展环境更富挑战性，包括能源、土地、水资源等在内的资源和劳动力成本的上升以及贸易保护主义的增加，中国不能再继续以前那种依靠低要素成本的经济增长模式，同时，气候变化和苛刻的产品生态标准都使得这种转变成为必由之路。为了保持中国经济特区和产业集群的竞争优势，需要更多地转向创新和技术密集型发展模式，当然，基于中国巨大的劳动力市场，这种转变需要时间，不可能一簇而就。
（二）调整出口导向型经济增长模式，进一步扩大内需作为经济增长的源泉。经过几十年的经济增长，国内市场越来越大也越来越成熟，中产阶级迅速崛起，在这种情况下，中国可以增加国内消费作为经济增长的源泉，当然这需要采取综合措施。对企业来说，他们需要生产更多符合国内消费需求的产品；对政府来讲，他们需要加强社会安全和保障体系。同时，进一步开放和加强学习和教育、医疗和农村服务等第三产业，这将释放更大的消费潜能，并与目前所倡导的“国家平衡发展战略”相一致，有助于中国向服务型经济转变。
(三)通过技术创新和学习来提升特区和产业集群。随着越南、孟加拉国等其他国家的发展，中国将渐渐丧失低成本劳动力的比较优势，需要通过技术创新、技术改造和技术扩散及技能培训等措施对目前的经济特区和产业集群进行升级改造。为实现这一目标，需要采取综合措施，比如：
1.加强知识产权保护力度。这一点对于鼓励创新，吸引高端投资，特别是建立研发中心来说，是至关重要的。今日的中国，已经制定了各种保护知识产权的制度和法律法规，但关键问题是执行不够。
2.为企业创新提供适当的激励，甚至适当的压力。除了财政支持外，也可以采取其他措施，比如政府采购及标准，国有企业的治理改革，包括通过股权融资和二级市场融资等方式减少政府对企业的控制权等。
3.加强中小企业创新能力。引进现代化的人力资源管理，提供更多的技能培训，职业教育。在产业集群，需要政府来支持这种创新活动，最好是通过行业协会等专业机构提供相关服务，这又需要进一步对中介组织进行改革，以使更多的私营企业和公私合作企业加入到这一行列。此外，为了克服分散性问题，政府支持建立的技术创新中心可以按行业来设计以鼓励企业和企业之间的合作，以替代目前以市、乡、镇等政府为主体的发展模式。
4.加强高校与企业间的联系。这需要政策措施来鼓励高校与企业建立联盟，促进它们之间的人员交流。同时高等教育体系也需要进一步改革以适应市场的需求。
5.加强金融支持，特别是对风险投资的生态系统的支持。这包括提高风险投资企业的公司治理，鼓励机构投资者，扩大风险投资者的退出机制等。
(四)实行严格的环境标准。这不仅可以改善环境，使人们更多关注增长质量而不是数量，而且将会迫使企业加大在环境和能源创新等方面的投资力度。然而，这一举措也需要政府援助才能执行下去。中国产业集群甚至是工业园区内的许多企业都是在低技术和高污染的层面上运作，由于缺乏创新能力，他们不可能达到某些标准，简单的关闭或搬走并不是最好的解决方式。由于某些“绿色科技”具有公共物品的性质，政府和公共机构需要为这些企业的升级改造提供研发和技术支持。近年来，一些经济特区和产业园区开始把“绿色设施”作为园区设计的一部分，比如由中国和新加坡联合建设的“天津生态城”正在天津滨海新区北部建造中，生态城的设计构想是以“经济持续型，社会和谐型，环境友好型，资源保护型”城市为宗旨，它将成为中国其他城市建设“生态和低碳城市”的发展目标。
(五)进一步深化体制改革。展望未来，对经济特区来说，在更广阔的区域和空间范围内探索新的合作和一体化方式是一条重要途径。与此同时，经济特区也需要深化体制改革，创造更好的法律环境和监管体系，更有效的行政管理机制，以及更有益于经济发展的整体环境。此外，政府需要从许多职能中撤出，让市场和企业或公私合作模式发挥更大作用，这样的经济系统将会有更大吸引力，更加可持续发展。
注：
作者为世界银行高级经济学家，世界银行学院“知识与发展”项目创始人之一。1998年加盟世行，主要从事国家发展战略的研究和咨询，以及技术援助项目的设计与管理。曾为东亚非洲拉丁美洲欧洲的30多个国家工作，是国际知名的创新、竞争力、产业集群、知识经济、终身学习等方面的专家。近期专著包括:《解读“中国奇迹”－经济特区和产业集群的成功与挑战》、《中国：促进以企业为主体的创新》、《创新与发展及政府的作用》、《知识,技术和非洲产业集群的发展》、《发展终身学习,提高中国竞争力》、《中国与知识经济:机遇与挑战》等。
作者简介：
曾智华 世界银行高级经济学家