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摘 要 截至2016年8月，重庆市武隆县土地流转面积已达18553 hm2，占全县耕地总面积的29%。流转方式以出租和转包为主，转让、互换、入股为辅。通过推进农村土地流转，提高了土地的利用和产出效率，蔬菜、中药材、烤烟、林果、茶叶等骨干产业基地基本形成，带动了农户增收致富。叙述现行措施、土地流转特点，分析存在的问题。提出对策建议：加强机构建设，健全信息网络；创新服务方式，破解流转难题；创新流转形式，推动规模经营；规范流转行为，建立维权制度；加大财政扶持力度，完善配套政策；建立风险保障机制。
关键词 土地承包经营权；土地流转；现状；对策；重庆市武隆县
中图分类号：F321.1 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.22.038
知网出版网址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.s.20160904.0032.018.html 网络出版时间：2016-9-4 0：32：00
加快农村土地承包经营权流转是在实施城乡统筹发展的背景下解决“三农”问题的现实选择，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，是发展现代农业的必由之路[1]。
1 基本情况
武隆县位于渝东南乌江下游，距重庆主城137 km，幅员2901 km，辖26个乡镇、186个行政村，耕地总资源68975 hm2，总人口414250人，农业人口297278人，2015年农村常住居民人均可支配收入9562元。
随着农村劳动力转移和产业结构调整，全县土地流转范围和规模不断扩大，土地流转的形式也呈现多样化。据统计，截至2016年8月，全县土地流转面积已达18553 hm2，占全县耕地总面积的29%。流转方式以出租和转包为主，转让、互换、入股为辅。出租面积9587 hm2，占流转面积的52%；转包面积有3927 hm2，占流转面积的21.2 %；转让、互换以及股份合作等其他形式4973 hm2，占流转面积的26.8%。通过推进农村土地流转，提高了土地的利用和产出效率，蔬菜、中药材、烤烟、林果、茶叶等骨干产业基地基本形成，带动了农户增收致富。
2 土地流转特点
2.1 流转规模逐年增大
目前，随着城镇化进程加快，农业产业化稳步推进，农业规模化、集约化生产水平不断提高，农村劳动力转移速度加快，愿意流转土地承包经营权的农民数量逐年增加，流转规模逐年增大[2-3]。
2.2 流转向中高山区和主导产业群集中
随着蔬菜、中药材和林茶果等主导产业的迅速发展，特别是随着高山区蔬菜产业的发展推动，通过龙头企业和专业合作社带动，采取土地出租、转包和股份合作等方式流转土地，呈现流转主体向外出务工农户集中，受让主体向龙头企业和专业合作组织集中，流转区域向中高山区集中，流转用途向蔬菜、中药材以及林茶等主导产业集中。目前，全县流转农户14800户，其中全家外出流转土地4200户，占流转总户数28.4%；龙头企业和专业合作组织流转土地达到5800 hm2，占流转面积的43%。高山区仙女山镇和双河乡是武隆县农村土地流转的集中区域，两乡镇流转面积3200 hm2，占全县流转面积23.7%，其中仙女山鎮耕地面积3733 hm2（二调），流转面积达到1733 hm2，是全县流转规模和流转率最大的乡镇，流转率达到46.4%。通过流转土地建成连片种植高山蔬菜，面积达3667 hm2，占全县流转总面积的28%，成为全县土地规模经营和农业标准化生产的产业典型。
2.3 流转方式呈现多元化
近年来，在租赁、转包、转让、互换、入股等基本流转形式基础上，形成了多元流转模式。主要有以产业龙头企业与专业合作社为受让方的土地租赁模式，以农户与农户联合为主的股份合作制模式，以土地作价入股的生产要素型模式，以产业经营大户连农户的转包模式，以“集体经济组织+农户”的委托流转模式等。
3 现行主要措施
3.1 建立机构，形成常抓机制
武隆县为了促进农村土地规范有序流转，县委、政府高度重视农村土地流转在经济建设中的作用，成立了武隆县农村土地流转交易中心，并在乡镇农业中心建立交易站，村建立交易点的三级机构和网络服务体系，形成常抓共管的机制和体制。
3.2 拟定政策，搭建激励机制
根据重庆市政府《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》通知，结合实际，正在拟定流转政策措施，提高流转双方积极性，促进农村土地流转利用。
3.3 规范行为，健全管理机制
根据《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《农村土地承包经营权证管理办法》和有关政策法规，按照重庆市要求制定出台了流转规范的文本和农村土地承包经营权抵押登记规程以及农村土地承包经营权证变更登记制度。规范当事人的流转行为，双方必须按照范本提供的基本内容和格式，结合当地实际和流转土地的类型、用途，增补相应的约定条款，订立正式书面合同，明确流转双方的权利、义务和违约责任，实行流转合同制和备案管理制度[4]。
3.4 依法办事，畅通司法机制
依据仲裁法规定，县成立了武隆县农村土地承包仲裁委员会，同时，武隆县县委、政府高度重视农村土地承包纠纷问题，及时召集相关部门研究，形成联席制度，并由县政法委和综治办牵头组织各乡镇，集中开展了农村土地承包纠纷调查、排查和矛盾化解工作。
4 存在问题
4.1 机构体系不健全，管理不到位
仲裁委成立后都是挂靠，没有独立的机构、专门人员编制，经费也短缺，工作开展局限性很大。同时，近几年来，各乡镇对土地流转工作加以了重视，虽然都成立了流转服务组织，但是，部分乡镇流转服务体系还不够健全，人员还不够稳定，管理不到位。 4.2 信息网络不通畅，对接不到位
全县各地土地承包经营权流转信息体系和平台尚未建立起来，信息沟通渠道不畅，特别是信息服务网络中供需信息缺乏，供需双方有效对接机制还没有真正到位，在一定程度上制约了土地流转的发展进程。
4.3 流转行为不规范，方式不到位
由于部分群众对规范化流转土地意识不强，农户和业主未签订规范流转合同，习惯以口头形式商定双方的权利义务关系，流转方式界定不清，为流转纠纷埋下了隐患，特别是随着经济发展，土地流转频繁，其价值也在不断显现，农民维权意识增强，矛盾纠纷已呈现集中多发态势。
4.4 措施落实不具体，政策不到位
在新的形势下，土地流转业主和项目建设对政策支持、金融扶持、技术支持的需求越来越高，而有关优惠政策在执行中遇到一些法律瓶颈，扶持措施不够具体，政策难以落实到位，从而难以广泛地吸引社会各界力量，筹集社会资金参与到土地流转中来。
5 对策建议
5.1 加强机构建设，健全信息网络
（1）进一步建立健全土地流转服务中心。各乡镇要有1～2名工作人员，专司其职负责土地流转工作，要按照规范化的要求，完善岗位责任制度、信息发布制度、备案审查制度、档案管理制度、调解仲裁制度、风险预警制度。（2）建立健全信息平台。县上要建立土地流转信息综合服务平台，乡镇要建立土地流转信息发布平台，县乡信息服务平台要联网服务，确保信息网络畅通。
5.2 创新服务方式，破解流转难题
（1）强化金融服务，解决业主在经营中遇到的资金难问题。开展金融信用支持，探索土地流转经营权的质押贷款。（2）建立合作机制，提高土地集约化和规模化水平。分专业、分产业建立专业合作组织，开展市场分析，交流管理经验，提高组织化程度和管理水平。（3）建立服务机制。对全县规模经营大户实行建档管理，开展定期培训，搞好信息服务。（4）建立担保融资平台，加大向市农业担保公司的担保推荐工作。（5）探索政策性农业保险，在主导产业开展试点，以降低业主的生产经营风险[5]。
5.3 创新流转形式，推动规模经营
（1）通过业主、农户联合经营共同开发，实现规模经营。（2）通过龙头企业和专业合作社，把分散的土地和分散的农户联合起来，实现规模经营。（3）探索资金、技术、人力等各方要素组成的农业耕种服务组织，连片代耕、代种代收等服务，实现规模经营。
5.4 规范流转行为，建立维权制度
继续宣传学习土地承包法、承包纠纷调解仲裁法、土地流转管理办法等法律法规，坚持执行流转合同制和备案审查制，规范流转行为。同时，建立乡村调解组织，健全调解制度，依法开展农村土地纠纷调解工作。加强县仲裁委员会的建设与管理，争取编制建立仲裁机构，加大全县土地纠纷调解仲裁力度，建立规范有效的农村土地承包维权制度，为农村经济发展和农民持续增收创建良好的社会氛围。
5.5 加大财政扶持力度，完善配套政策
推进土地流转，政策是保障。建议财政设立土地流转奖励基金，对现有经营面积达到一定规模，流转程序规范，合同期在5年以上，经营符合产业化导向的农业企业、专业合作社、种粮大户，家庭农场主等给予一定资金奖励。
5.6 建立风险保障机制
积极为流转大户探索政策性农业保险，建立农业风险防范机制，确保一旦灾情发生，及时足额理赔到位，增强抵御自然灾害风险的能力。
参考文献：
[1] 张平华.土地承包经营权[M].北京：中国法制出版社，2004.
[2] 郑喜喜，梁润秀.农地流转问题探讨[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2003，5（3）：17-19.
[3] 丁关良.土地承包经营权若干问题的法律思考——《农村土地承包法》为主要分析依据[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2004，34（3）：27-34.
[4] 傅晓.我国农村土地承包经营权流转的现状、难点和建议[J].广东土地科学，2008，7（1）：31-33.
[5] 王旺林.论土地承包经营权的流转方式[J].北京工商大学学报（社会科学版），2003，18（2）：70-72.
（责任编辑：丁志祥）
关键词 土地承包经营权；土地流转；现状；对策；重庆市武隆县
中图分类号：F321.1 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.22.038
知网出版网址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.s.20160904.0032.018.html 网络出版时间：2016-9-4 0：32：00
加快农村土地承包经营权流转是在实施城乡统筹发展的背景下解决“三农”问题的现实选择，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，是发展现代农业的必由之路[1]。
1 基本情况
武隆县位于渝东南乌江下游，距重庆主城137 km，幅员2901 km，辖26个乡镇、186个行政村，耕地总资源68975 hm2，总人口414250人，农业人口297278人，2015年农村常住居民人均可支配收入9562元。
随着农村劳动力转移和产业结构调整，全县土地流转范围和规模不断扩大，土地流转的形式也呈现多样化。据统计，截至2016年8月，全县土地流转面积已达18553 hm2，占全县耕地总面积的29%。流转方式以出租和转包为主，转让、互换、入股为辅。出租面积9587 hm2，占流转面积的52%；转包面积有3927 hm2，占流转面积的21.2 %；转让、互换以及股份合作等其他形式4973 hm2，占流转面积的26.8%。通过推进农村土地流转，提高了土地的利用和产出效率，蔬菜、中药材、烤烟、林果、茶叶等骨干产业基地基本形成，带动了农户增收致富。
2 土地流转特点
2.1 流转规模逐年增大
目前，随着城镇化进程加快，农业产业化稳步推进，农业规模化、集约化生产水平不断提高，农村劳动力转移速度加快，愿意流转土地承包经营权的农民数量逐年增加，流转规模逐年增大[2-3]。
2.2 流转向中高山区和主导产业群集中
随着蔬菜、中药材和林茶果等主导产业的迅速发展，特别是随着高山区蔬菜产业的发展推动，通过龙头企业和专业合作社带动，采取土地出租、转包和股份合作等方式流转土地，呈现流转主体向外出务工农户集中，受让主体向龙头企业和专业合作组织集中，流转区域向中高山区集中，流转用途向蔬菜、中药材以及林茶等主导产业集中。目前，全县流转农户14800户，其中全家外出流转土地4200户，占流转总户数28.4%；龙头企业和专业合作组织流转土地达到5800 hm2，占流转面积的43%。高山区仙女山镇和双河乡是武隆县农村土地流转的集中区域，两乡镇流转面积3200 hm2，占全县流转面积23.7%，其中仙女山鎮耕地面积3733 hm2（二调），流转面积达到1733 hm2，是全县流转规模和流转率最大的乡镇，流转率达到46.4%。通过流转土地建成连片种植高山蔬菜，面积达3667 hm2，占全县流转总面积的28%，成为全县土地规模经营和农业标准化生产的产业典型。
2.3 流转方式呈现多元化
近年来，在租赁、转包、转让、互换、入股等基本流转形式基础上，形成了多元流转模式。主要有以产业龙头企业与专业合作社为受让方的土地租赁模式，以农户与农户联合为主的股份合作制模式，以土地作价入股的生产要素型模式，以产业经营大户连农户的转包模式，以“集体经济组织+农户”的委托流转模式等。
3 现行主要措施
3.1 建立机构，形成常抓机制
武隆县为了促进农村土地规范有序流转，县委、政府高度重视农村土地流转在经济建设中的作用，成立了武隆县农村土地流转交易中心，并在乡镇农业中心建立交易站，村建立交易点的三级机构和网络服务体系，形成常抓共管的机制和体制。
3.2 拟定政策，搭建激励机制
根据重庆市政府《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》通知，结合实际，正在拟定流转政策措施，提高流转双方积极性，促进农村土地流转利用。
3.3 规范行为，健全管理机制
根据《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《农村土地承包经营权证管理办法》和有关政策法规，按照重庆市要求制定出台了流转规范的文本和农村土地承包经营权抵押登记规程以及农村土地承包经营权证变更登记制度。规范当事人的流转行为，双方必须按照范本提供的基本内容和格式，结合当地实际和流转土地的类型、用途，增补相应的约定条款，订立正式书面合同，明确流转双方的权利、义务和违约责任，实行流转合同制和备案管理制度[4]。
3.4 依法办事，畅通司法机制
依据仲裁法规定，县成立了武隆县农村土地承包仲裁委员会，同时，武隆县县委、政府高度重视农村土地承包纠纷问题，及时召集相关部门研究，形成联席制度，并由县政法委和综治办牵头组织各乡镇，集中开展了农村土地承包纠纷调查、排查和矛盾化解工作。
4 存在问题
4.1 机构体系不健全，管理不到位
仲裁委成立后都是挂靠，没有独立的机构、专门人员编制，经费也短缺，工作开展局限性很大。同时，近几年来，各乡镇对土地流转工作加以了重视，虽然都成立了流转服务组织，但是，部分乡镇流转服务体系还不够健全，人员还不够稳定，管理不到位。 4.2 信息网络不通畅，对接不到位
全县各地土地承包经营权流转信息体系和平台尚未建立起来，信息沟通渠道不畅，特别是信息服务网络中供需信息缺乏，供需双方有效对接机制还没有真正到位，在一定程度上制约了土地流转的发展进程。
4.3 流转行为不规范，方式不到位
由于部分群众对规范化流转土地意识不强，农户和业主未签订规范流转合同，习惯以口头形式商定双方的权利义务关系，流转方式界定不清，为流转纠纷埋下了隐患，特别是随着经济发展，土地流转频繁，其价值也在不断显现，农民维权意识增强，矛盾纠纷已呈现集中多发态势。
4.4 措施落实不具体，政策不到位
在新的形势下，土地流转业主和项目建设对政策支持、金融扶持、技术支持的需求越来越高，而有关优惠政策在执行中遇到一些法律瓶颈，扶持措施不够具体，政策难以落实到位，从而难以广泛地吸引社会各界力量，筹集社会资金参与到土地流转中来。
5 对策建议
5.1 加强机构建设，健全信息网络
（1）进一步建立健全土地流转服务中心。各乡镇要有1～2名工作人员，专司其职负责土地流转工作，要按照规范化的要求，完善岗位责任制度、信息发布制度、备案审查制度、档案管理制度、调解仲裁制度、风险预警制度。（2）建立健全信息平台。县上要建立土地流转信息综合服务平台，乡镇要建立土地流转信息发布平台，县乡信息服务平台要联网服务，确保信息网络畅通。
5.2 创新服务方式，破解流转难题
（1）强化金融服务，解决业主在经营中遇到的资金难问题。开展金融信用支持，探索土地流转经营权的质押贷款。（2）建立合作机制，提高土地集约化和规模化水平。分专业、分产业建立专业合作组织，开展市场分析，交流管理经验，提高组织化程度和管理水平。（3）建立服务机制。对全县规模经营大户实行建档管理，开展定期培训，搞好信息服务。（4）建立担保融资平台，加大向市农业担保公司的担保推荐工作。（5）探索政策性农业保险，在主导产业开展试点，以降低业主的生产经营风险[5]。
5.3 创新流转形式，推动规模经营
（1）通过业主、农户联合经营共同开发，实现规模经营。（2）通过龙头企业和专业合作社，把分散的土地和分散的农户联合起来，实现规模经营。（3）探索资金、技术、人力等各方要素组成的农业耕种服务组织，连片代耕、代种代收等服务，实现规模经营。
5.4 规范流转行为，建立维权制度
继续宣传学习土地承包法、承包纠纷调解仲裁法、土地流转管理办法等法律法规，坚持执行流转合同制和备案审查制，规范流转行为。同时，建立乡村调解组织，健全调解制度，依法开展农村土地纠纷调解工作。加强县仲裁委员会的建设与管理，争取编制建立仲裁机构，加大全县土地纠纷调解仲裁力度，建立规范有效的农村土地承包维权制度，为农村经济发展和农民持续增收创建良好的社会氛围。
5.5 加大财政扶持力度，完善配套政策
推进土地流转，政策是保障。建议财政设立土地流转奖励基金，对现有经营面积达到一定规模，流转程序规范，合同期在5年以上，经营符合产业化导向的农业企业、专业合作社、种粮大户，家庭农场主等给予一定资金奖励。
5.6 建立风险保障机制
积极为流转大户探索政策性农业保险，建立农业风险防范机制，确保一旦灾情发生，及时足额理赔到位，增强抵御自然灾害风险的能力。
参考文献：
[1] 张平华.土地承包经营权[M].北京：中国法制出版社，2004.
[2] 郑喜喜，梁润秀.农地流转问题探讨[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2003，5（3）：17-19.
[3] 丁关良.土地承包经营权若干问题的法律思考——《农村土地承包法》为主要分析依据[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2004，34（3）：27-34.
[4] 傅晓.我国农村土地承包经营权流转的现状、难点和建议[J].广东土地科学，2008，7（1）：31-33.
[5] 王旺林.论土地承包经营权的流转方式[J].北京工商大学学报（社会科学版），2003，18（2）：70-72.
（责任编辑：丁志祥）