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摘要：我国环保NGO的制度环境具体包括宏观制度环境、微观制度环境和非正式制度环境，这三者均对环保NGO的发展有一定的制约作用。因此，对制度环境的诉求不仅是环保NGO自身发展的需要，更是我国生态政治建设和公民社会发展的需要。作为制度的供给者，政党、立法机关和政府对此均负有相应的责任，应充分发挥各自的角色作用，完善环保NGO乃至整个公民社会的制度环境。
关键词：环保NGO；制度环境；诉求
[中图分类号]F272.3 [文献标识码]A [文章编号]1671－7287(2011)03－0042－05
环保NGO也称民间环境保护团体，相对于政府环境保护组织而言，其性质更大程度上显现出民间性。环保NGO是我国生态政治建设的重要力量，也是我国公民社会的重要组成部分。环保NGO功能的发挥与其所处制度环境的导向作用密不可分。目前，我国环保NGO的生存与发展还存在着一些制度性障碍，不利于其更好地开展活动及发挥应有的作用，因此，营造一个良好的制度环境对环保NGO的生存与发展意义重大。
一、我国环保NCO的制度环境现状
制度是一系列影响人类行为的规则或规范，它由非正式规则和正式的法定制度组成。非正式规则是指道德的约束、禁忌、习惯、传统文化和行为准则等；正式的法定制度是指宪法、法律等。本文把国家用以规范和制约民间组织活动的所有非正式准则和正式准则统称为民间组织的制度环境，它包括宏观制度环境、微观制度环境和非正式制度环境。宏观制度环境是指国家对民间组织所施行的基本政策和方针；微观制度环境是指国家对民间组织所施行的具体的规章条例；非正式制度环境是指那些持续影响民间组织成长发展的非正式规则。总体来讲，中国民间组织发展所面临的制度环境，无论是宏观制度环境还是微观制度环境都是以约束为主，而非正式制度环境也在无形之中阻碍其发展。
1、我国环保NGO的宏观制度环境
中国的环保NGO出现于改革开放初期，并于20世纪90年代取得较大发展。一方面，改革开放以后，中国政治、经济体制的变革为公民社会的成长提供了适宜的土壤；另一方面，是由于政府及社会对公众参与环境治理的需要，同时，也受到国际社会对公众参与环境治理的影响与推动。1978年5月，由相关政府部门发起成立的中国环境科学学会是第一家环保NGO。自此，直到1991和1994年，民间自发组成的环保NGO——辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会和“自然之友”才先后成立。此后经过数年的发展，环保NGO的数量激增，据不完全统计，截至2008年10月，中国环保NGO总数已经超过3500家。从数量上来看，我国的环保NGO在不断地生长、发育和壮大，这是国家政策调整、拓宽民间组织发展空间的结果。但从总体来讲，我国环保NGO的数量在全国民间组织的总数中仍处在中下等发展水平，并且我国环保NGO还远远没有发挥其潜能，与其他民间NGO一样，面临着严峻的生存压力。究其原因，受制度环境的制约是一个重要因素，相比较而言，受宏观制度环境制约尤为显著。从表面上来看，国家为民间组织的发展提供了一定的条件，但其制定政策的基调仍然是以约束为主，表现出强烈的控制型管理取向，其目的在于防止出现破坏社会稳定和国家安全的敌对民间组织，防止出现从事不利于社会稳定和国家安全的政治性活动。在这一宏观制度环境背景下，我国环保NGO很难顺利成长发育。
2、我国环保NGO的微观制度环境
从微观层面来讲，我国民间组织的微观制度环境呈现出以下特征：第一，政府有关部门直接针对民间组织相关法规、条例的基本导向是对民间组织进行控制和约束。第二，政府管理部门对民间组织的管理，把入口作为重点，为民间组织的登记和成立设置了过高的门槛。第三，政府对民间组织实行双重管理。第四，政府对民间组织的活动经费、范围和内容实行严格的限制，按照管理法规，民间组织只能在特定的地域范围活动而且只能从事登记核准的活动。第五，政府对民间组织同样实行宏观调控，当民间组织在一段时间内增长过快，或国内政治发展出现特殊状况时，中央及政府主管部门便及时发布文件，对民间组织进行直接约束。
我国环保NGO所处的微观制度环境基本上与上述特征吻合。首先，从法律制度来看，目前，对环保NGO的管理除了国务院1996年颁布的《关于环境保护若干问题的决定》外，并无其他法规保障。对环保NGO的管理大多参照我国对所有NGO的管理条例——《社会团体登记管理条例》，并依此进行数量、人员规模、资金等限制。其次，从准入制度来看，根据《社会团体登记管理条例》第三条规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。这就意味着社会团体在成立之前，必须事先找到挂靠单位并经其同意。例如，“自然之友”成立之初就挂靠在中华书院的门下。事实上，这一准入原则使得社会团体要受到民政部门和挂靠单位的双重管制。而且，社会团体注册登记必须有一定的注册资本，全国性的社会团体要有10万元以上的活动资金，地方性和跨行政区域的要有3万元以上的活动资金，这对从事公益事业的环保NGO来说，无疑是一道很高的门槛。再次，从经费制度来看，环保NGO的费用来源主要靠收取会费，还有就是来自组织成员和企业捐赠、政府和主管单位拨款以及咨询服务的微薄收入。其经费来源渠道并不畅通，费用数量也较小，难以维持生存与发展，更不用说为其组织成员提供相应的福利。
3、我国环保NGO的非正式制度环境
非正式制度环境指那些没有以官方文件形式发布、却持续影响民间组织成长发展的非正式规则。例如，在政治维度方面，官员的态度、政治文化和政治传统都属于社会团体的非正式制度环境范畴。在我国历史上，尤其是封建社会时期，民间的社会组织往往被认为是秘密结社的组织，位于政府的对立面，所谓“造反”、“反官”就是指这类组织及其社会活动，这与民间组织的“反官”传统密不可分。到了近代，这种情况才有稍许改变，人们开始对它们有正面的评价，一些民间组织逐渐拥有了合法身份，得到了官方认可。建国以后，甚至在实行改革开放以后，由于受历史传统的影响，相当一部分官员和民众对民间组织仍然抱有不信任和怀疑的态度。这些怀疑和不信任表明民间组织在发展过程中遇到了传统、文化、认识上的阻碍。相对于其他民间组织而言，环保NGO因其组织本身政治色彩淡，且主要所从事的是与人们日常生活紧密相关的环境保护公益事业，因此具备相对较高的公信度，但其合法性还不足，公众对环保NGO的了解不够、认识模糊、信任不足。环保NGO的非政府性、非营利性、公益性、志愿性、自治性还未完整地进入公众视野，更没有形成概念体系。这种认知障碍必然会影响公众对环保NGO的支持。另外，公众参与环境保护的意识也较低。据调查，我国公众 环境保护意识的总体得分为57.05分，环保行为得分为55.17分，均为不及格。公众参与意识较低也增加了环保NGO开展活动的难度。如果说正式制度环境以有形的方式为我国环保NGO的发展设置了诸多障碍，那么这些非正式制度环境则在无形之中成为环保NGO的发展过程中的绊脚石。
二、我国环保NGO对制度环境诉求的重要意义
近年来，虽然宏观制度环境在数量、规模上放宽了环保NGO的发展空间，但鉴于对民间组织的警惕心理，在总的发展方向上仍然以控制为主。微观制度环境里的法规、规章、条例等对环保NGO的规定也多以限制条件为主。加上非正式制度环境中各种因素的负面影响，使得我国环保NGO的发展受到了极大限制。而环保NGO作为我国生态文明建设的一支新型力量，同时作为我国公民社会的重要组成部分，其成长发展与上述二者有着密切关系。因此，基于环保NGO自身发展的需要以及我国生态文明建设和公民社会发展的需要，环保NGO对制度环境的诉求具有一定的合理性、现实性和紧迫性。
1、环保NGO自身发展的需要
环保NGO作为社会内生的一种组织形式，作为环境管理领域的一支创新力量，在一定程度上可以在微观领域内进行大量、分散的活动，完成政府不擅长或无法兼顾的环境管理活动，成为环境保护的重要力量。但实际上，由于受到上述宏观、微观以及非正式制度环境的制约，环保NGO远远没有发挥其应该发挥的作用。目前，中国大部分环保NGO发挥的作用可以归纳为：进行公众环境教育、提高公民环保意识、动员志愿者采取实际行动保护环境。他们参与环境治理的内容和领域也十分有限，尚未触及和延伸到参与环境决策和环境监督等领域，从而极大地限制了其应有作用的发挥。在微观制度领域，一方面，某些制度阻碍了环保NGO的发展；另一方面，在某些方面又存在制度匮乏的现象。例如，对我国环保NGO而言，其发展还受到政府环保机制的限制：第一，缺少透明的环境信息公开机制，导致公众不能了解环境问题和环境政策的真实情况。第二，缺乏健全的公众参与机制，不仅缺少良好的参与平台，而且现有的参与制度也未能得到很好的落实。第三，缺乏一个良好的意愿表达机制，无论是政治权力系统、社会知识系统，还是媒体传播系统，都没能充分表达公众的环境愿望。由此可见，我国环保NGO自身的发展深深受制于现存的制度环境，希望能得到更好的制度空间。
2、生态政治建设的需要
生态政治指借助于政治手段和政府力量，解决因社会无序发展而导致的日益严重的自然生态和社会环境问题，其终极关怀在于解决环境问题和生态危机。生态环境问题事关经济和社会的可持续发展，当前，我国生态环境问题在社会政治生活中的地位逐渐从边缘走向中心。而环保NGO可以在我国生态环境保护过程中发挥着极其重要的作用，包括群众性环境教育宣传活动、对环保项目进行资助的活动、专项环境保护活动、对环境受害者法律支援活动、环境保护的国际交流活动等，但制度性的障碍势必会成为其作用发挥过程中的阻力，例如，受非正式制度环境的影响，环保NGO在进行群众性环境教育宣传活动的过程中，由于民众对环境问题认识上的不足或态度上的冷漠，很有可能达不到预期的效果，其深层原因则与官方制度的规训有较大关联。受微观制度环境的影响，环保NGO的经费来源渠道不够畅通，因此，在开展对环保项目进行资助的活动或专项环境保护活动的过程中，极有可能因为经费不足而导致活动搁浅或不能如期进行。作为我国生态环境保护过程中的一支重要力量，环保NGO的作用不能正常发挥，必然会对我国生态环境的保护问题产生影响，从而不利于我国生态政治建设。
3、公民社会生长发育的需要
公民社会是相对独立于政治国家的公共领域，其基础和主体是各种各样的组织形式。我国环保NGO所处的制度环境实则是由我国公民社会所面临的制度环境所决定的，是公民社会制度环境在特定领域内的具体体现，其所遭遇的制度性障碍，同样是我国公民社会中其他民间组织所共同面临的。宏观制度环境和微观制度环境实际上反映的都是国家与社会的关系，而国家与社会的关系则是公民社会研究的主要议题。国家与社会的关系发生了变化，公民社会的制度环境也将会随之发生变化。也就是说，制度环境本身会随着公民社会力量的发展变化及其与国家关系的变化而不断地发生变化。而公民社会的发育程度在很大程度上又可以由民间组织的发展程度来衡量。因此，各民间组织对制度环境的诉求实则是我国公民社会发展的需要。
三、强化我国环保NGO的制度环境建设责任
建构一个良好的制度环境，须依赖制度的设计者和供给者。在我国，制度环境的设计者和供给者是国家，是执政党和政府。国家对民间组织提供保障或采取鼓励的政策，就会造就有利的制度环境；国家对民间组织进行限制或采取控制政策，就会造就不利的制度环境；国家对不同类型的民间组织采取选择性鼓励和选择性限制相结合的政策取向，则会造就有利和不利因素并存的制度环境。我国各级党和政府对民间组织的态度是复杂的，同时也处于不断变化的过程中。总体来讲，政策上逐步进行了放宽，但尚不足以营造一个有利的制度环境，为此，要建立一个完善的社会组织管理体制，首先必须优化其制度环境。
1、执政党对环保NGO制度环境诉求的责任
在我国政治背景下，执政党的政策与国家法律法规一样具有权威性，共同构成我国民间组织的制度环境。执政党的政策的主要作用是对民间组织完成顶层设计并进行宏观调控，特别是在社会变迁的关键节点或重要的社会领域对民间组织作出鼓励、引导或限制的决定。改革开放以来，党中央在推进社会主义市场经济发展的同时，也在积极推进民主政治建设，重视基层自治组织作用的发挥。党相关的方针政策，为民间组织的产生和发展创造了基本的政治条件。但是，这些方针政策对于营造一个宽松的制度环境还显得不足，因此，在不影响国家根本制度的前提下，应对民间组织的方针政策作出适当调整，放宽其活动的制度空间。同时，党要引导政府制定政策法规，推动环保NGO的发展；要帮助环保NGO提高业务素质，为其提供培训服务，增强其服务社会的能力；可借助于相关媒体的力量或通过政府文件下传、学校教育等方式，加强对环境保护问题的宣传、教育，培育公民的环保意识，鼓励公民参与环境保护的活动；可以吸收环保NGO中的优秀分子加入党组织和选派党员骨干担任各级领导职务；加强环保思想政治工作，重视环保志愿者队伍的建设和发展，推进环境志愿活动。中国的环境保护离不开社会的力量，只有人民群众环保意识的提高，环保志愿活动的广泛兴起，才能有力地推动中国环保事业的发展。
2、立法机关对环保NGO制度环境诉求的责任
立法机关应从微观制度领域入手，为环保 NGO的发展提供法律保障。目前，关于NGO的规范性文件只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及一些执行部门制定的部门规章和一些地方政府制定的地方政府规章，而没有一部真正的规制和保障NGO发展的法律。更没有与环保NGO相关的法律法规。一般认为，国务院1996年颁布的《关于环境保护若干问题的决定》是中国政府首次明确提出有关环境保护社会团体和公众参与环境保护的政策。之后，对环保NGO的管理也只是参照我国对所有NGO的管理条例。因此，国家应该为环保NGO设立专门的法律，用以保障环保NGO组织的合法性。根据清华大学NGO研究所所长王名教授的研究，中国90％以上的NGO实际上未获得现行法律的认可，也无法得到现行法律的保障，发展受到制约。根据中华环保联合会于2008年10月发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》显示：截至2008年10月，我国共有各类环保民间组织3539家，其中由政府部门发起成立的有1309家，占37.0％；民间自发组成的有508家，占14.4％；学生环保社团及其联合体共1382家，占39.1％；国际环保民间组织驻内地机构90家，占2.5％；港澳台地区的环保民间组织约250家，占7.1％。由这组数据可以看出，本应作为环保NGO中坚力量的民间自发组成的环保NGO，即所谓草根环保NGO数量极其有限，仅占总量的14.4％，这跟没有相关法律保障有着直接的关系。另外，可以在适当时机制定《环保NGO公众参与实施办法》，赋予公众参与保护环境的权利，并为他们提供相应的制度保障。
3、政府对环保NGO制度环境诉求的责任
同立法机关一样，政府掌握着微观制度领域的实际权力，对环保NGO在微观制度领域的诉求也肩负着更大的责任。江心将我国环保NGO与政府的关系类型概括为“温和合作型”，它具有两个特点：一是环保NGO自诞生之时起便自愿建立起这种关系，既没有经历一个变化过程，也没有受到什么外部压力。二是这种合作关系不是建立在双方力量可以平等对话基础之上的，政府处于明显的主导地位，而环保NGO则处于辅从被动地位。为此，政府应做到：首先，在法规、条例、制度方面，政府要为环保NGO提供支持，对环保NGO的设立条件、程序和服务标准等作出具体和有利于环保NGO发展的规定。其次，在准入制度方面，在政府主导型环境治理模式下，应该放宽其他主体进入环境治理工作环节的制度限制，转而降低环境治理主体参与治理的门槛。如放宽环保NGO注册制度，为其提供更加自由的空间，并赋予其合法性，给环保热心人士创建环保参与平台，为广大公众和环保NGO参与环境治理提供相关法律保障和可操作性的具体规定。再次，在经费来源方面，中国环保NGO普遍存在资金、人员不足的现象，其中政府扶持有限是重要因素之一。环境保护作为一项公益事业，政府理应为其提供财力、物力支持，这样既减轻了政府的治理任务，又能促使环保NGO充分发挥其作用。环保NGO的特征决定了它是政府力量的补充，可以帮助政府宣传环境政策，促进环境保护运动，提高公众环保意识。
四、结语
笔者最近看到两条消息：一是北京有关部门宣布：“从今年起，北京市推行工商经济类、社会福利类、公益慈善类和社会服务类的社会组织无需再找主管单位，可以直接到民政部门登记注册、政府部门业务指导的新型管理体制”；二是俞可平指出国家对社会组织采取的方针发生重要转变：“党和政府对社会组织已经开始从原来的管制为主，转向培育和鼓励为主”。这两条消息可以看做是政府对社会组织制度环境诉求的积极回应，是积极的信号。我国环保NGO尽管起步较晚，在自组织能力、自律机制等诸多方面还存在着很多不足，在生长环境方面还受到很多限制，但不可否认的是，我国环保NGO在未来的发展中必然会愈趋成熟与完善，也必将会在环境保护和环境治理中扮演更加重要的角色。因此，其制度环境存在着内在张力和外部需求的双重推动力，其制度环境的完善不仅具有现实意义，还具有长远意义。
关键词：环保NGO；制度环境；诉求
[中图分类号]F272.3 [文献标识码]A [文章编号]1671－7287(2011)03－0042－05
环保NGO也称民间环境保护团体，相对于政府环境保护组织而言，其性质更大程度上显现出民间性。环保NGO是我国生态政治建设的重要力量，也是我国公民社会的重要组成部分。环保NGO功能的发挥与其所处制度环境的导向作用密不可分。目前，我国环保NGO的生存与发展还存在着一些制度性障碍，不利于其更好地开展活动及发挥应有的作用，因此，营造一个良好的制度环境对环保NGO的生存与发展意义重大。
一、我国环保NCO的制度环境现状
制度是一系列影响人类行为的规则或规范，它由非正式规则和正式的法定制度组成。非正式规则是指道德的约束、禁忌、习惯、传统文化和行为准则等；正式的法定制度是指宪法、法律等。本文把国家用以规范和制约民间组织活动的所有非正式准则和正式准则统称为民间组织的制度环境，它包括宏观制度环境、微观制度环境和非正式制度环境。宏观制度环境是指国家对民间组织所施行的基本政策和方针；微观制度环境是指国家对民间组织所施行的具体的规章条例；非正式制度环境是指那些持续影响民间组织成长发展的非正式规则。总体来讲，中国民间组织发展所面临的制度环境，无论是宏观制度环境还是微观制度环境都是以约束为主，而非正式制度环境也在无形之中阻碍其发展。
1、我国环保NGO的宏观制度环境
中国的环保NGO出现于改革开放初期，并于20世纪90年代取得较大发展。一方面，改革开放以后，中国政治、经济体制的变革为公民社会的成长提供了适宜的土壤；另一方面，是由于政府及社会对公众参与环境治理的需要，同时，也受到国际社会对公众参与环境治理的影响与推动。1978年5月，由相关政府部门发起成立的中国环境科学学会是第一家环保NGO。自此，直到1991和1994年，民间自发组成的环保NGO——辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会和“自然之友”才先后成立。此后经过数年的发展，环保NGO的数量激增，据不完全统计，截至2008年10月，中国环保NGO总数已经超过3500家。从数量上来看，我国的环保NGO在不断地生长、发育和壮大，这是国家政策调整、拓宽民间组织发展空间的结果。但从总体来讲，我国环保NGO的数量在全国民间组织的总数中仍处在中下等发展水平，并且我国环保NGO还远远没有发挥其潜能，与其他民间NGO一样，面临着严峻的生存压力。究其原因，受制度环境的制约是一个重要因素，相比较而言，受宏观制度环境制约尤为显著。从表面上来看，国家为民间组织的发展提供了一定的条件，但其制定政策的基调仍然是以约束为主，表现出强烈的控制型管理取向，其目的在于防止出现破坏社会稳定和国家安全的敌对民间组织，防止出现从事不利于社会稳定和国家安全的政治性活动。在这一宏观制度环境背景下，我国环保NGO很难顺利成长发育。
2、我国环保NGO的微观制度环境
从微观层面来讲，我国民间组织的微观制度环境呈现出以下特征：第一，政府有关部门直接针对民间组织相关法规、条例的基本导向是对民间组织进行控制和约束。第二，政府管理部门对民间组织的管理，把入口作为重点，为民间组织的登记和成立设置了过高的门槛。第三，政府对民间组织实行双重管理。第四，政府对民间组织的活动经费、范围和内容实行严格的限制，按照管理法规，民间组织只能在特定的地域范围活动而且只能从事登记核准的活动。第五，政府对民间组织同样实行宏观调控，当民间组织在一段时间内增长过快，或国内政治发展出现特殊状况时，中央及政府主管部门便及时发布文件，对民间组织进行直接约束。
我国环保NGO所处的微观制度环境基本上与上述特征吻合。首先，从法律制度来看，目前，对环保NGO的管理除了国务院1996年颁布的《关于环境保护若干问题的决定》外，并无其他法规保障。对环保NGO的管理大多参照我国对所有NGO的管理条例——《社会团体登记管理条例》，并依此进行数量、人员规模、资金等限制。其次，从准入制度来看，根据《社会团体登记管理条例》第三条规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。这就意味着社会团体在成立之前，必须事先找到挂靠单位并经其同意。例如，“自然之友”成立之初就挂靠在中华书院的门下。事实上，这一准入原则使得社会团体要受到民政部门和挂靠单位的双重管制。而且，社会团体注册登记必须有一定的注册资本，全国性的社会团体要有10万元以上的活动资金，地方性和跨行政区域的要有3万元以上的活动资金，这对从事公益事业的环保NGO来说，无疑是一道很高的门槛。再次，从经费制度来看，环保NGO的费用来源主要靠收取会费，还有就是来自组织成员和企业捐赠、政府和主管单位拨款以及咨询服务的微薄收入。其经费来源渠道并不畅通，费用数量也较小，难以维持生存与发展，更不用说为其组织成员提供相应的福利。
3、我国环保NGO的非正式制度环境
非正式制度环境指那些没有以官方文件形式发布、却持续影响民间组织成长发展的非正式规则。例如，在政治维度方面，官员的态度、政治文化和政治传统都属于社会团体的非正式制度环境范畴。在我国历史上，尤其是封建社会时期，民间的社会组织往往被认为是秘密结社的组织，位于政府的对立面，所谓“造反”、“反官”就是指这类组织及其社会活动，这与民间组织的“反官”传统密不可分。到了近代，这种情况才有稍许改变，人们开始对它们有正面的评价，一些民间组织逐渐拥有了合法身份，得到了官方认可。建国以后，甚至在实行改革开放以后，由于受历史传统的影响，相当一部分官员和民众对民间组织仍然抱有不信任和怀疑的态度。这些怀疑和不信任表明民间组织在发展过程中遇到了传统、文化、认识上的阻碍。相对于其他民间组织而言，环保NGO因其组织本身政治色彩淡，且主要所从事的是与人们日常生活紧密相关的环境保护公益事业，因此具备相对较高的公信度，但其合法性还不足，公众对环保NGO的了解不够、认识模糊、信任不足。环保NGO的非政府性、非营利性、公益性、志愿性、自治性还未完整地进入公众视野，更没有形成概念体系。这种认知障碍必然会影响公众对环保NGO的支持。另外，公众参与环境保护的意识也较低。据调查，我国公众 环境保护意识的总体得分为57.05分，环保行为得分为55.17分，均为不及格。公众参与意识较低也增加了环保NGO开展活动的难度。如果说正式制度环境以有形的方式为我国环保NGO的发展设置了诸多障碍，那么这些非正式制度环境则在无形之中成为环保NGO的发展过程中的绊脚石。
二、我国环保NGO对制度环境诉求的重要意义
近年来，虽然宏观制度环境在数量、规模上放宽了环保NGO的发展空间，但鉴于对民间组织的警惕心理，在总的发展方向上仍然以控制为主。微观制度环境里的法规、规章、条例等对环保NGO的规定也多以限制条件为主。加上非正式制度环境中各种因素的负面影响，使得我国环保NGO的发展受到了极大限制。而环保NGO作为我国生态文明建设的一支新型力量，同时作为我国公民社会的重要组成部分，其成长发展与上述二者有着密切关系。因此，基于环保NGO自身发展的需要以及我国生态文明建设和公民社会发展的需要，环保NGO对制度环境的诉求具有一定的合理性、现实性和紧迫性。
1、环保NGO自身发展的需要
环保NGO作为社会内生的一种组织形式，作为环境管理领域的一支创新力量，在一定程度上可以在微观领域内进行大量、分散的活动，完成政府不擅长或无法兼顾的环境管理活动，成为环境保护的重要力量。但实际上，由于受到上述宏观、微观以及非正式制度环境的制约，环保NGO远远没有发挥其应该发挥的作用。目前，中国大部分环保NGO发挥的作用可以归纳为：进行公众环境教育、提高公民环保意识、动员志愿者采取实际行动保护环境。他们参与环境治理的内容和领域也十分有限，尚未触及和延伸到参与环境决策和环境监督等领域，从而极大地限制了其应有作用的发挥。在微观制度领域，一方面，某些制度阻碍了环保NGO的发展；另一方面，在某些方面又存在制度匮乏的现象。例如，对我国环保NGO而言，其发展还受到政府环保机制的限制：第一，缺少透明的环境信息公开机制，导致公众不能了解环境问题和环境政策的真实情况。第二，缺乏健全的公众参与机制，不仅缺少良好的参与平台，而且现有的参与制度也未能得到很好的落实。第三，缺乏一个良好的意愿表达机制，无论是政治权力系统、社会知识系统，还是媒体传播系统，都没能充分表达公众的环境愿望。由此可见，我国环保NGO自身的发展深深受制于现存的制度环境，希望能得到更好的制度空间。
2、生态政治建设的需要
生态政治指借助于政治手段和政府力量，解决因社会无序发展而导致的日益严重的自然生态和社会环境问题，其终极关怀在于解决环境问题和生态危机。生态环境问题事关经济和社会的可持续发展，当前，我国生态环境问题在社会政治生活中的地位逐渐从边缘走向中心。而环保NGO可以在我国生态环境保护过程中发挥着极其重要的作用，包括群众性环境教育宣传活动、对环保项目进行资助的活动、专项环境保护活动、对环境受害者法律支援活动、环境保护的国际交流活动等，但制度性的障碍势必会成为其作用发挥过程中的阻力，例如，受非正式制度环境的影响，环保NGO在进行群众性环境教育宣传活动的过程中，由于民众对环境问题认识上的不足或态度上的冷漠，很有可能达不到预期的效果，其深层原因则与官方制度的规训有较大关联。受微观制度环境的影响，环保NGO的经费来源渠道不够畅通，因此，在开展对环保项目进行资助的活动或专项环境保护活动的过程中，极有可能因为经费不足而导致活动搁浅或不能如期进行。作为我国生态环境保护过程中的一支重要力量，环保NGO的作用不能正常发挥，必然会对我国生态环境的保护问题产生影响，从而不利于我国生态政治建设。
3、公民社会生长发育的需要
公民社会是相对独立于政治国家的公共领域，其基础和主体是各种各样的组织形式。我国环保NGO所处的制度环境实则是由我国公民社会所面临的制度环境所决定的，是公民社会制度环境在特定领域内的具体体现，其所遭遇的制度性障碍，同样是我国公民社会中其他民间组织所共同面临的。宏观制度环境和微观制度环境实际上反映的都是国家与社会的关系，而国家与社会的关系则是公民社会研究的主要议题。国家与社会的关系发生了变化，公民社会的制度环境也将会随之发生变化。也就是说，制度环境本身会随着公民社会力量的发展变化及其与国家关系的变化而不断地发生变化。而公民社会的发育程度在很大程度上又可以由民间组织的发展程度来衡量。因此，各民间组织对制度环境的诉求实则是我国公民社会发展的需要。
三、强化我国环保NGO的制度环境建设责任
建构一个良好的制度环境，须依赖制度的设计者和供给者。在我国，制度环境的设计者和供给者是国家，是执政党和政府。国家对民间组织提供保障或采取鼓励的政策，就会造就有利的制度环境；国家对民间组织进行限制或采取控制政策，就会造就不利的制度环境；国家对不同类型的民间组织采取选择性鼓励和选择性限制相结合的政策取向，则会造就有利和不利因素并存的制度环境。我国各级党和政府对民间组织的态度是复杂的，同时也处于不断变化的过程中。总体来讲，政策上逐步进行了放宽，但尚不足以营造一个有利的制度环境，为此，要建立一个完善的社会组织管理体制，首先必须优化其制度环境。
1、执政党对环保NGO制度环境诉求的责任
在我国政治背景下，执政党的政策与国家法律法规一样具有权威性，共同构成我国民间组织的制度环境。执政党的政策的主要作用是对民间组织完成顶层设计并进行宏观调控，特别是在社会变迁的关键节点或重要的社会领域对民间组织作出鼓励、引导或限制的决定。改革开放以来，党中央在推进社会主义市场经济发展的同时，也在积极推进民主政治建设，重视基层自治组织作用的发挥。党相关的方针政策，为民间组织的产生和发展创造了基本的政治条件。但是，这些方针政策对于营造一个宽松的制度环境还显得不足，因此，在不影响国家根本制度的前提下，应对民间组织的方针政策作出适当调整，放宽其活动的制度空间。同时，党要引导政府制定政策法规，推动环保NGO的发展；要帮助环保NGO提高业务素质，为其提供培训服务，增强其服务社会的能力；可借助于相关媒体的力量或通过政府文件下传、学校教育等方式，加强对环境保护问题的宣传、教育，培育公民的环保意识，鼓励公民参与环境保护的活动；可以吸收环保NGO中的优秀分子加入党组织和选派党员骨干担任各级领导职务；加强环保思想政治工作，重视环保志愿者队伍的建设和发展，推进环境志愿活动。中国的环境保护离不开社会的力量，只有人民群众环保意识的提高，环保志愿活动的广泛兴起，才能有力地推动中国环保事业的发展。
2、立法机关对环保NGO制度环境诉求的责任
立法机关应从微观制度领域入手，为环保 NGO的发展提供法律保障。目前，关于NGO的规范性文件只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及一些执行部门制定的部门规章和一些地方政府制定的地方政府规章，而没有一部真正的规制和保障NGO发展的法律。更没有与环保NGO相关的法律法规。一般认为，国务院1996年颁布的《关于环境保护若干问题的决定》是中国政府首次明确提出有关环境保护社会团体和公众参与环境保护的政策。之后，对环保NGO的管理也只是参照我国对所有NGO的管理条例。因此，国家应该为环保NGO设立专门的法律，用以保障环保NGO组织的合法性。根据清华大学NGO研究所所长王名教授的研究，中国90％以上的NGO实际上未获得现行法律的认可，也无法得到现行法律的保障，发展受到制约。根据中华环保联合会于2008年10月发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》显示：截至2008年10月，我国共有各类环保民间组织3539家，其中由政府部门发起成立的有1309家，占37.0％；民间自发组成的有508家，占14.4％；学生环保社团及其联合体共1382家，占39.1％；国际环保民间组织驻内地机构90家，占2.5％；港澳台地区的环保民间组织约250家，占7.1％。由这组数据可以看出，本应作为环保NGO中坚力量的民间自发组成的环保NGO，即所谓草根环保NGO数量极其有限，仅占总量的14.4％，这跟没有相关法律保障有着直接的关系。另外，可以在适当时机制定《环保NGO公众参与实施办法》，赋予公众参与保护环境的权利，并为他们提供相应的制度保障。
3、政府对环保NGO制度环境诉求的责任
同立法机关一样，政府掌握着微观制度领域的实际权力，对环保NGO在微观制度领域的诉求也肩负着更大的责任。江心将我国环保NGO与政府的关系类型概括为“温和合作型”，它具有两个特点：一是环保NGO自诞生之时起便自愿建立起这种关系，既没有经历一个变化过程，也没有受到什么外部压力。二是这种合作关系不是建立在双方力量可以平等对话基础之上的，政府处于明显的主导地位，而环保NGO则处于辅从被动地位。为此，政府应做到：首先，在法规、条例、制度方面，政府要为环保NGO提供支持，对环保NGO的设立条件、程序和服务标准等作出具体和有利于环保NGO发展的规定。其次，在准入制度方面，在政府主导型环境治理模式下，应该放宽其他主体进入环境治理工作环节的制度限制，转而降低环境治理主体参与治理的门槛。如放宽环保NGO注册制度，为其提供更加自由的空间，并赋予其合法性，给环保热心人士创建环保参与平台，为广大公众和环保NGO参与环境治理提供相关法律保障和可操作性的具体规定。再次，在经费来源方面，中国环保NGO普遍存在资金、人员不足的现象，其中政府扶持有限是重要因素之一。环境保护作为一项公益事业，政府理应为其提供财力、物力支持，这样既减轻了政府的治理任务，又能促使环保NGO充分发挥其作用。环保NGO的特征决定了它是政府力量的补充，可以帮助政府宣传环境政策，促进环境保护运动，提高公众环保意识。
四、结语
笔者最近看到两条消息：一是北京有关部门宣布：“从今年起，北京市推行工商经济类、社会福利类、公益慈善类和社会服务类的社会组织无需再找主管单位，可以直接到民政部门登记注册、政府部门业务指导的新型管理体制”；二是俞可平指出国家对社会组织采取的方针发生重要转变：“党和政府对社会组织已经开始从原来的管制为主，转向培育和鼓励为主”。这两条消息可以看做是政府对社会组织制度环境诉求的积极回应，是积极的信号。我国环保NGO尽管起步较晚，在自组织能力、自律机制等诸多方面还存在着很多不足，在生长环境方面还受到很多限制，但不可否认的是，我国环保NGO在未来的发展中必然会愈趋成熟与完善，也必将会在环境保护和环境治理中扮演更加重要的角色。因此，其制度环境存在着内在张力和外部需求的双重推动力，其制度环境的完善不仅具有现实意义，还具有长远意义。