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摘要：健全的财政管理体制是经济发展的基础。能否在政府整体管理框架下建立起有效的财政管理体制，是保证经济基础稳定，经济平稳运行的重要前提。本文总结焦作市财政体制改革取得的突出成就，并对今后财政制度的完善，尤其是针对加强财政的外部监管方面提出了更为具体的、可操作性强的建议，以期对焦作市财政体制的发展有所裨益。
关键词：公共财政；阳光财政；改革
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-0-01
建立公共财政体制，是社会主义市场经济发展的必然要求。焦作在探索和发展的过程中积极进行财政体制的改革，取得了瞩目的成绩，不仅成功应对经济结构调整、财政收支不平衡等发展过程中的窘境，建立起有效的财政管理制度，而且有效地改善了财政失衡的局面，稳定了地区经济的发展，提升了地区的综合竞争力。
一、焦作市公共财政面临的困境
（一）我国公共财政体制逐步建立，各项改革刚刚启动
中国于1998年提出建设公共财政，由于长期以来政府官员缺乏预算法制观念，财经纪律极其弱化，预算中随意挪用、浪费和腐败等现象不胜枚举，每年由审计部门查出的财政违法资金都难以计数。解决这些问题的根本途径在于把公共预算做好，需要继续深化改革，加快建立完善的公共财政体制，使公共预算细化、公开、透明，得以让全社会对其进行监督，所以建立统一的、公开透明的、民主的公共预算制度，是中国公共财政制度改革的目标。
（二）焦作市财政改革前期面临的经济社会环境
1.经济转型，财政收入大幅减少
焦作，因煤而兴。地方财政收入曾位居河南省地级市前列，同样，这里也是“资源型、粗放型、高耗能、高污染”的城市样本。1997年，中央着手整治“两型两高”，焦作随即下令关停“五小”企业，经济迅速滑坡，财政捉襟见肘，乡镇财政更是入不敷出，一些地方政府机构甚至难以正常运转。许多暗藏的矛盾和问题集中爆发：经济秩序混乱，国有企业虚盈实亏，贪污腐败事件频繁发生，群众上访不断，让各级政府手忙脚乱。
2.财務管理混乱，财政资金流失严重
财政资金流失严重，会计信息失真，财务管理混乱极其混乱，行政事业单位使用财务资金的违纪面从1985年的30%上升到1997年的52%。这些都严重干扰了市委市政府领导的决策。在这样一个社会大背景下，焦作市政府于1998年1月16日，出台了《焦作市建账监管试行办法》，在全市推行会计建账监管。从此，这里拉开了一场涉及政治、经济、社会各个层面，以及思想观念、权力结构、利益调整和具体操作的“财政革命”。
二、焦作市财政体制改革的路径选择
温总理说，“一个国家的财政史是惊心动魄的。而焦作的财政史就是一场艰难的自我革命。”焦作财政改革的每一步，都走在全国前列，由此创立了焦作模式。
（一）推行“会计委派制”为一系列财政综合改革提供保证平台
2000年，焦作市取消了市直行政事业单位的银行账户及其绝大部分的财务科室，推行会计委派制。会计委派推行几个月后，焦作市市直单位共清理出闲置沉淀资金2亿多元，相当于2000年焦作市本级财政的三分之一。同时，会计集中委派制为焦作市实行部门预算、政府采购、国库集中收付、非税收入统一管理、强化财税监督等一系列财政综合改革提供了保证平台。
（二）实行财政信息公开，推行阳光财政
2000年，焦作市成立财政信息服务大厅，所有的行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务都在此公开。2007年，利用先进的电子网络技术，自主研发设计了一套将制度和技术高效结合的新型综合管理与决策支出系统“财经沙盘”，为继续深化焦作公共财政改革创新提供先进的技术服务与支撑。焦作实行的“阳光财政”不仅让更多的公民了解了财政活动，也形成了对财政资金和财政活动的社会监督，同时为公民关心和参与预算提供了可能。
（三）加快推进预算改革，引导公众深度参与财政预算
第一，改革预算编制方法，推进以结果为导向的绩效评价的预算改革。为深化公共预算改革，焦作推行了对预算支出结果进行合理评估的绩效预算改革。财政支出绩效评价从注重“投入或过程的管理”转向“注重结果和绩效”，不仅提高财政资金使用效率，增强政府责任意识，同时也为公众参与预算提供了一个政策空间和可能。
第二，引导公众深度参与财政预算。焦作推行“参与式预算”，即通过定期举办各种讨论会，将普通公众吸纳到政府对财政资金的分配和政策决策过程中。2007年底，焦作首次将60个公共项目放在网上让公众投票，并最终根据得票多少选出前10项列入政府预算。之后焦作市财政局每年在编制部门预算时，会邀请人大代表、政协委员、预算单位和群众代表等参加部门预算编制听证会，对初步确定的部门预算项目进行质询和评价，对意见多、设置不合理的项目予以取消。
（四）创建“政府性债务预算编制体系”，加强地方债务监管
现行《预算法》明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但事实上，中国地方政府举债已成为公开的秘密，地方政府债务究竟有多大规模，没有比较确切的数据。因而，地方政府债务被认为是中国经济的一大隐忧。焦作从2002年起，着手建立政府性债务的监督体制，至今，已逐步建立了一套完整的政府性债务预算编制体系，将政府性债务余额、收支、偿还等情况全部纳入预算强化管理。
（五）健全新型财政运行机制，实现了财政内部的制衡监督。
2007年，焦作市在不增加人员编制的前提下，实行预算“四权分离”改革，从管理架构上形成了预算编制、执行、监督、评价“四权分离”的权力制衡机制。四个机构在各自行使职能的基础上，建立起权责明晰、各司其职的分权体系，形成重大事项审理机制、协作制约机制和监督反馈机制，实现了决策科学、执行顺畅、监督有力，既降低行政成本，又提高了财政绩效，也实现了财政内部的制衡监督。 焦作的财政改革，引起多方关注，其综合效应日益显现。一是增加了政府的可支配财力，促进了经济发展，焦作的经济总量从1999年的211亿元增长到2009年的1116亿元，人均收支水平跃居全省前三名，提升5个位次；二是“阳光财政”不仅保证了公众的知情权，而且引入了公众对政府财政的监督，有效遏制了腐败现象，三是政府可支配财力增加，加大了对公共设施和社会保障投入，提高了公共服务的数量和质量。
三、继续深化和完善焦作市财政体制的策略研究
1.完善财政预算信息公开制度，着力推进财政预算信息公开、公民参与预算
财政信息公开需要一个机制，要用法律程序保证公民都能亲身参与到预算过程中去。我们一方面，呼吁完善的预算法规，另一方面，我们可以建立地方性的法规来规范这些有益的做法，形成制度。只有这样，才能保障公民对政府财政收入和支出的知情权、过问权、追究权和监督权。
2.公共预算中突出人大的预算审查监督作用，提高人大预算审查能力
第一，无论是预算还是政府财务报告，都必须体现出“归一性”，即涵盖政府的全部财政收支活动，不能有预算或财务报告之外的财政收支行为存在；第二，提高人大代表的审查能力。一方面，可以通过举办预算监督培训班，举行专题讲座的形式，帮助人大代表（包括区县人大代表）了解预算监督的有关知识，全面提高人大预算监督水平。另一方面，承担预算审查的机构应配备相应的政治素质与业务素质都过硬的人员，除此以外，还可聘请外单位的不同专业的专家组成专家组专门对预算报告进行审查，并提出修改意见与建议，再由地方人大进行最后审定；第三，增加预算讨论的时间，人大会议时间很短，最长也就半个月。在此期间，会议要审查十几个议程，还要讨论法令，用于讨论预算的时间只有半天。
3.减少财政专业术语使用，预算报告内容通俗易懂
预算不仅要公开，还要通过某种技术保证大多数公民都能看得懂预算。首先，政府要加强预算知识的普及宣传；其次，财政预算信息公布要减少财政专业术语使用，在其中增加图表，加强解释和注释，做好信息的解读，同时，可以通过网站、新闻发布会、编印财政通俗读物或做出两个版本（一个是面向专业人员的，一个则是面向大众的）的预算报告等形式，努力使财政预算更加贴近百姓生活，尽可能做到让公众通俗易懂。
4.扩大财政预算公开的范围，增加预算公开内容
应根据经济社会发展的客观需要，对部分政府收支分类科目进行调整、拆分和重新命名，将财政预算信息进一步细化，尤其是涉及民生的公共产品支出如教育、保障性住房和公共卫生医疗方面的支出和社會普遍关注的“三公”消费的具体支出，预算透明度需进一步增强。
5.进一步调整和优化财政支出结构，让公共财政普惠民生
首先，财政要逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业的经营研究性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业性投人，对财政进行担保或隐性担保的项目要加强监管，避免财政隐性债务的形成；其次，增加民生领域的支出，在未来的实践中我们必须不断优化财政支出结构，提升民生支出的比重和质量，完善财政转移支付制度。
参考文献：
[1]邓淑莲.焦作市预算公开之路[J].中国审计，2010（11）.
[2]李焦原.财政改革在地方政府职能转变的重要性研究[J].财经界（学术版），2011（09）.
[3]于长革.“省直管县”财政改革需要在推进中完善和创新[J].中国财政，2011（08）.
作者简介：杨宝玉（1973），女，河南温县人，中共焦作市委党校讲师。
关键词：公共财政；阳光财政；改革
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-0-01
建立公共财政体制，是社会主义市场经济发展的必然要求。焦作在探索和发展的过程中积极进行财政体制的改革，取得了瞩目的成绩，不仅成功应对经济结构调整、财政收支不平衡等发展过程中的窘境，建立起有效的财政管理制度，而且有效地改善了财政失衡的局面，稳定了地区经济的发展，提升了地区的综合竞争力。
一、焦作市公共财政面临的困境
（一）我国公共财政体制逐步建立，各项改革刚刚启动
中国于1998年提出建设公共财政，由于长期以来政府官员缺乏预算法制观念，财经纪律极其弱化，预算中随意挪用、浪费和腐败等现象不胜枚举，每年由审计部门查出的财政违法资金都难以计数。解决这些问题的根本途径在于把公共预算做好，需要继续深化改革，加快建立完善的公共财政体制，使公共预算细化、公开、透明，得以让全社会对其进行监督，所以建立统一的、公开透明的、民主的公共预算制度，是中国公共财政制度改革的目标。
（二）焦作市财政改革前期面临的经济社会环境
1.经济转型，财政收入大幅减少
焦作，因煤而兴。地方财政收入曾位居河南省地级市前列，同样，这里也是“资源型、粗放型、高耗能、高污染”的城市样本。1997年，中央着手整治“两型两高”，焦作随即下令关停“五小”企业，经济迅速滑坡，财政捉襟见肘，乡镇财政更是入不敷出，一些地方政府机构甚至难以正常运转。许多暗藏的矛盾和问题集中爆发：经济秩序混乱，国有企业虚盈实亏，贪污腐败事件频繁发生，群众上访不断，让各级政府手忙脚乱。
2.财務管理混乱，财政资金流失严重
财政资金流失严重，会计信息失真，财务管理混乱极其混乱，行政事业单位使用财务资金的违纪面从1985年的30%上升到1997年的52%。这些都严重干扰了市委市政府领导的决策。在这样一个社会大背景下，焦作市政府于1998年1月16日，出台了《焦作市建账监管试行办法》，在全市推行会计建账监管。从此，这里拉开了一场涉及政治、经济、社会各个层面，以及思想观念、权力结构、利益调整和具体操作的“财政革命”。
二、焦作市财政体制改革的路径选择
温总理说，“一个国家的财政史是惊心动魄的。而焦作的财政史就是一场艰难的自我革命。”焦作财政改革的每一步，都走在全国前列，由此创立了焦作模式。
（一）推行“会计委派制”为一系列财政综合改革提供保证平台
2000年，焦作市取消了市直行政事业单位的银行账户及其绝大部分的财务科室，推行会计委派制。会计委派推行几个月后，焦作市市直单位共清理出闲置沉淀资金2亿多元，相当于2000年焦作市本级财政的三分之一。同时，会计集中委派制为焦作市实行部门预算、政府采购、国库集中收付、非税收入统一管理、强化财税监督等一系列财政综合改革提供了保证平台。
（二）实行财政信息公开，推行阳光财政
2000年，焦作市成立财政信息服务大厅，所有的行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务都在此公开。2007年，利用先进的电子网络技术，自主研发设计了一套将制度和技术高效结合的新型综合管理与决策支出系统“财经沙盘”，为继续深化焦作公共财政改革创新提供先进的技术服务与支撑。焦作实行的“阳光财政”不仅让更多的公民了解了财政活动，也形成了对财政资金和财政活动的社会监督，同时为公民关心和参与预算提供了可能。
（三）加快推进预算改革，引导公众深度参与财政预算
第一，改革预算编制方法，推进以结果为导向的绩效评价的预算改革。为深化公共预算改革，焦作推行了对预算支出结果进行合理评估的绩效预算改革。财政支出绩效评价从注重“投入或过程的管理”转向“注重结果和绩效”，不仅提高财政资金使用效率，增强政府责任意识，同时也为公众参与预算提供了一个政策空间和可能。
第二，引导公众深度参与财政预算。焦作推行“参与式预算”，即通过定期举办各种讨论会，将普通公众吸纳到政府对财政资金的分配和政策决策过程中。2007年底，焦作首次将60个公共项目放在网上让公众投票，并最终根据得票多少选出前10项列入政府预算。之后焦作市财政局每年在编制部门预算时，会邀请人大代表、政协委员、预算单位和群众代表等参加部门预算编制听证会，对初步确定的部门预算项目进行质询和评价，对意见多、设置不合理的项目予以取消。
（四）创建“政府性债务预算编制体系”，加强地方债务监管
现行《预算法》明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但事实上，中国地方政府举债已成为公开的秘密，地方政府债务究竟有多大规模，没有比较确切的数据。因而，地方政府债务被认为是中国经济的一大隐忧。焦作从2002年起，着手建立政府性债务的监督体制，至今，已逐步建立了一套完整的政府性债务预算编制体系，将政府性债务余额、收支、偿还等情况全部纳入预算强化管理。
（五）健全新型财政运行机制，实现了财政内部的制衡监督。
2007年，焦作市在不增加人员编制的前提下，实行预算“四权分离”改革，从管理架构上形成了预算编制、执行、监督、评价“四权分离”的权力制衡机制。四个机构在各自行使职能的基础上，建立起权责明晰、各司其职的分权体系，形成重大事项审理机制、协作制约机制和监督反馈机制，实现了决策科学、执行顺畅、监督有力，既降低行政成本，又提高了财政绩效，也实现了财政内部的制衡监督。 焦作的财政改革，引起多方关注，其综合效应日益显现。一是增加了政府的可支配财力，促进了经济发展，焦作的经济总量从1999年的211亿元增长到2009年的1116亿元，人均收支水平跃居全省前三名，提升5个位次；二是“阳光财政”不仅保证了公众的知情权，而且引入了公众对政府财政的监督，有效遏制了腐败现象，三是政府可支配财力增加，加大了对公共设施和社会保障投入，提高了公共服务的数量和质量。
三、继续深化和完善焦作市财政体制的策略研究
1.完善财政预算信息公开制度，着力推进财政预算信息公开、公民参与预算
财政信息公开需要一个机制，要用法律程序保证公民都能亲身参与到预算过程中去。我们一方面，呼吁完善的预算法规，另一方面，我们可以建立地方性的法规来规范这些有益的做法，形成制度。只有这样，才能保障公民对政府财政收入和支出的知情权、过问权、追究权和监督权。
2.公共预算中突出人大的预算审查监督作用，提高人大预算审查能力
第一，无论是预算还是政府财务报告，都必须体现出“归一性”，即涵盖政府的全部财政收支活动，不能有预算或财务报告之外的财政收支行为存在；第二，提高人大代表的审查能力。一方面，可以通过举办预算监督培训班，举行专题讲座的形式，帮助人大代表（包括区县人大代表）了解预算监督的有关知识，全面提高人大预算监督水平。另一方面，承担预算审查的机构应配备相应的政治素质与业务素质都过硬的人员，除此以外，还可聘请外单位的不同专业的专家组成专家组专门对预算报告进行审查，并提出修改意见与建议，再由地方人大进行最后审定；第三，增加预算讨论的时间，人大会议时间很短，最长也就半个月。在此期间，会议要审查十几个议程，还要讨论法令，用于讨论预算的时间只有半天。
3.减少财政专业术语使用，预算报告内容通俗易懂
预算不仅要公开，还要通过某种技术保证大多数公民都能看得懂预算。首先，政府要加强预算知识的普及宣传；其次，财政预算信息公布要减少财政专业术语使用，在其中增加图表，加强解释和注释，做好信息的解读，同时，可以通过网站、新闻发布会、编印财政通俗读物或做出两个版本（一个是面向专业人员的，一个则是面向大众的）的预算报告等形式，努力使财政预算更加贴近百姓生活，尽可能做到让公众通俗易懂。
4.扩大财政预算公开的范围，增加预算公开内容
应根据经济社会发展的客观需要，对部分政府收支分类科目进行调整、拆分和重新命名，将财政预算信息进一步细化，尤其是涉及民生的公共产品支出如教育、保障性住房和公共卫生医疗方面的支出和社會普遍关注的“三公”消费的具体支出，预算透明度需进一步增强。
5.进一步调整和优化财政支出结构，让公共财政普惠民生
首先，财政要逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业的经营研究性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业性投人，对财政进行担保或隐性担保的项目要加强监管，避免财政隐性债务的形成；其次，增加民生领域的支出，在未来的实践中我们必须不断优化财政支出结构，提升民生支出的比重和质量，完善财政转移支付制度。
参考文献：
[1]邓淑莲.焦作市预算公开之路[J].中国审计，2010（11）.
[2]李焦原.财政改革在地方政府职能转变的重要性研究[J].财经界（学术版），2011（09）.
[3]于长革.“省直管县”财政改革需要在推进中完善和创新[J].中国财政，2011（08）.
作者简介：杨宝玉（1973），女，河南温县人，中共焦作市委党校讲师。