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摘 要 廉租房制度实施至今已有约十年的历史，但仍然暴露出许多问题。本文主要从国内廉租房制度运行及后期监管中的制度性困境入手，对国内主要城市廉租房政策对比研究的同时，参考国外较为先进的廉租房运行管理模式，以期为完善廉租房制度提供新的研究视角。
关键词 廉租房 制度性困境 法律思考 动态监管
作者简介：贺诗佳、汤韬、邓云娣，中南财经政法大学。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-206-02
一、引言
自2007年年颁布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以及《廉租住房保障办法》（后文简称为《意见》与《办法》）中明确指出大力建设廉租房以满足城市低收入住房困难家庭需要以来，各地逐步加大了资金投入及建设力度，廉租房供应紧张得到一定的缓解。但在廉租房制度的运行及后期管理过程中，仍然暴露出许多问题，无法广泛惠及社会民众，阻碍其社会保障功能发挥。本文通过以下几个方面的研究以期为完善廉租房制度提供新的研究视角。
二、我国廉租房制度运行及后期管理现状
2010年，从住建部、民政部及财政部联合发布的《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》不难看出，廉租房的政策工作重心正在向运行与后期管理方面转移。而该部分主要可分为三个方面：主管部门机构设置及其职能的明确、后期动态监管制度的完善以及法律法规体系的构建。
据调研，笔者发现我国目前的廉租房主管部门主要为“中央——地方结构”：中央由国务院建设主管部门指导和监督全国廉租住房保障工作；各地则由地方人民政府建设主管部门，如广州市的国土资源与房屋管理局及武汉市的住房保障及房屋管理局等，统一负责廉租房规划、建设、分配、管理等全局性工作；同时下设区一级的主管部门如广州市及武汉市的各区房屋管理局，与各区民政部门相配合进行审核等具体性工作。另外，各个街道办及其辖区的居委会负责廉租房的申请及初步的审核、公示等工作。各地基本形成了市级主管部门统一牵头、各个具体部门相互配合的局面。
在后期管理方面，各地主管部门主要为年审制度，《办法》规定了采取定期走访、抽查的等方式，结合舆论监督对保障对象的住房及经济情况的变化进行监督管理。其中武汉市对后期动态监管方面的工作有较为先进的尝试，出台了《武汉市廉租住房保障后期管理暂行规定》，但大部分城市廉租房后期动态监管方面仍为空白，退出机制方面相关政策的缺乏成为监管难的突出问题。
法律法规方面，我国目前的廉租房相关政策依据主要为上文所提及的《意见》和《办法》，以及各地以此为依据制定了地方性的廉租住房保障办法以及相关具体的政策文件，缺乏统一规范的法律法规。
三、我国廉租房运行及后期管理中的制度性困境
从上文的现状分析中不难看出，除资金缺乏、供房紧张等老生常谈的问题外，更深层次的问题在于运行及后期管理方面的制度性困境，主要存在以下问题：
（一）主管部门职能不清、归责困难
在我国廉租房建设中，政府部门设置繁杂、职能划分不清、协调机制缺乏问题突出。在廉租房的主管部门设置及职能划分方面，市级负责全市廉租房建设的统筹、规划、建设、分配、管理等个多方面，易造成工作难度大、无法深入了解特殊情况、分配工作经历环节多、申请时间长等问题。而区一级在实际工作中却往往形成了实际审查都由区房管局进行、民政部门仅形式审查的局面。而在街道办及居委会层面，由于缺乏明确的工作范围授权及法律规定，街道办与居委会针对廉租房的审查及监管工作往往仅依靠其各自的积极性，缺乏统一的标准，而无法形成全面的审查监管体系。目前各部门间没有协调机制，甚至仅以采用单方向的命令方式。
（二）缺乏后期动态监管、退出困难
国内主要城市尚未建立完善的后期动态监管机制，仅靠年审方式，而政策规定的定期走访及调查方式因为人员缺乏、相关法律规定缺乏等问题在大部分城市并未有效实施，无法及时有效掌握保障对象的住房及经济情况变化，造成退出困难、本已紧张的房源无法有效利用、社会公平难以保障等问题。
具体而言主要存在以下问题：（1）法规政策缺乏。仅有少数城市，如武汉市、秦皇岛市、张家口市等有后期监管的试行办法，大部分地区尚未颁布正式的廉租房后期监管办法。（2）资格动态审查制度不健全。多数城市基本上建立了以街道办事处、社区居委会工作人员走访、上门调查为主的资格审查方式，但是由于缺乏具体的制度保障，诸如抽查时间间隔较长，无具体抽查标准，没有建立廉租住房档案等问题导致无法有效获取租户的真实情况。 （3）退出机制执行困难，处罚制度不健全。《办法》规定，对于不再符合条件的租户，应当停止发放租赁住房补贴，或者由承租人按照合同约定退回廉租住房。 但是现实中对这种情况的审核由于难度较大且租户往往出于自身利益的考虑而采取消极的态度应付审核，而使得审核流于形式，加上处罚制度不健全导致廉租房保障对象只“进”不“出”，严重影响了退出机制的执行。
（三）法律法规不成体系标、准不一
《意见》、《廉租房保障办法》等部门规章，构成了我国廉租房保障制度政策法规的主体。各地方的政策法规也在不断完善，如广州市的廉租房住房保障制度实施办法、住房土地储存办法、住房保障申请标准、住房小区管理扣分办法、住房保障工作接受社会监督办法等，几乎涵盖了地方廉租房从规划建设到申请审核分配、运行监督管理、监督退出等各个方面全部流程。武汉市的廉租房保障办法、保障条件、评分排序暂行规定、资格审核流程管理规定、申请受理工作规定、复核工作规定、资格公示工作规定等也是如此。
但我国廉租房制度相关规定主要以行政规章、部门规章、地方性规章为主，尚缺乏完善的法律法规作为依据，且各地保障标准、条件、保障制度等方面难以统一，易形成混乱局面而阻碍廉租房制度的进一步发展。
四、明确主管部门设置及其职能
当务之急是明确政府各部门在廉租房建设中的职能分工，加强联系，建立协作机制。中央层面来说，建设部应制定可行的住房发展政策，合理引导房源开发结构，为廉租房提供充足房源；民政部应该在提供城镇最低收入家庭和人员的信息方面给予及时支持，建立信息共享平台；财政部管理中央财政社会保障支出，并组织实施对社会保障资金使用的财政监督，应加大廉租房建设资金的预算比例及供应，同时实施对廉租房建设资金的财政监督；全国社会保障基金理事会应加快实现廉租房资金的托管及融通调剂。同时应尽快建立健全城市个人收入核对系统和征信系统，实现信息资源的网络共享。 而在地方管理层面，广州市建立的三级联动制度取得较好成效。该地在各地普遍采用的市级——区级——街道三级管理的方式外，完善了三层级之间的工作配合及工作监管回馈制度，并出台了详细的廉租房分配的具体操作办法如评分机制等，同时通过政府信息公开如网站、申请公开等实现分配到监管的透明化，该经验值得各地区借鉴。此外，广州市正拟建立统一公共租赁房制度，考虑将廉租房制度一并纳入其中以提高其保障力度。
据笔者调查了解，新加坡建立了建屋发展局、香港地区建立了房委会，统一负责该国或地区的公共保障住房的建设和管理工作；在德国，住房保障的具体实施则由行政区（城市）政府负责执行 。
从国内外成功经验不难看出，建立一个专门的住房保障机构如单独设立各区廉租房管理中心，由其对市廉租房管理中心及区房管局直接负责，不仅可以解决现阶段因人员不足工作手续繁杂等问题，更能有效协调各部门工作，实现廉租房的合理建设和分配。再者，可通过对政府各部门实施绩效考核，加强公众监督和违法惩罚力度。将廉租房政策纳入绩效考核中，遵循公开透明原则，将廉租房建设、分配及监管等环节予以公示，加强媒体宣传以保障其社会效力的发挥。
五、完善并严格实施动态监管制度
廉租房动态监管是指主管部门根据相关规定，对已享受廉租住房保障家庭的资格进行复核，并按照复核结果作出相应的处理。动态监管关系着廉租房能否得到充分的利用以及缓解社会矛盾、实现社会公平，因而是完善我国廉租房保障制度的重要部分。笔者结合理论上的建议以及调研时各地的做法，认为构建动态监管机制需要采取综合措施：
1.健全廉租房租户资格的动态监管体制。一方面要建立上文所提及的信息共享机制，另一方面要租户定期报告与工作人员不定期检查相结合，以确保廉租房租户信息的及时、有效、真实。
2.拓宽群众监管的渠道。《办法》规定：“任何单位和个人有权对违法本法规定的行为进行检举和控告” ，在调研中发现大部分城市并没有有效的群众监管渠道，而一些地方通过邮箱、电话举报的方式对廉租房租户的资格状况进行监管，是值得其他地方效仿。
3.善处理符合退出条件的租户。在调研中笔者发现，退出问题往往是廉租房监管中的棘手之处，处理不好往往会加大社会矛盾，与廉租房保障目的相悖。在处理符合退出条件的租户主管部门应当慎重，加强对租户的劝导，并为其今后的安顿全面考虑，给予一定的宽限期，不可直接采用强制退出方式。
六、构建全面的法律法规体系
笔者通过对比研究我国与国外廉租房法律制度的不同，取其精华并结合我国国情，提出以下建议：
1.从主导性立法中保障公民居住方面的权力。德国的《民法典》规定了公民的居住权，从基本法高度保障了人人居有其所，得以在总体上引导保障房建设发展。我国应借鉴相关经验，从基本法层面规定公民住房权利及获得住房保障的权利，从而稳固廉租房制度的根基。
2.建立具体的部门法律体系。部门法方面，英国的《住房法》、美国的《住房和社会发展基本法》、新加坡的《住房发展法》等具体规定了相应的制度细节。我国应尽快出台《住房保障法》，明确相关的制度细节，为廉租房制度带来一场及时雨。
3.规范统一各地方性规章。在出台统一法律的基础上及时调整规范各地规章，并结合地方具体情况差异，有针对性的科学立法，尽快实现各地廉租房具体运作方面的有法可依，以解决目前的制度性困境。
七、结语
“居者有其屋”乃社会稳固之根本、民生建设之根基，唯有克服现有廉租房制度之困境，逐步完善并发展我国的住房保障制度，才能为真正发挥保障住房的社会效力，全面构建真正意义上的和谐社会。
注释：
刘勇.当前我国内地城市廉租房建设与管理应注意的几个问题.中州学刊.2009年11月.
廉租住房保障办法（建设部令162号）第二十四条.
《中外住房保障法规比较研究》.第21页.
廉租住房保障办法（建设部令162号）第二十八条.
参考文献：
[1]封晴.廉租房房源问题浅析.时代金融.2008年.
[2]吴翠萍.关于进一步加强与完善廉租房制度建设的思考.内蒙古农业大学学报（社会科学版）.2010（2）.
[3]曾锴，湛泳.我国廉租房后期管理体制运行的现状与出路.湖南社会科学.2010（2）.
[4]杨菁，崔野，赵岩.我国廉租房保障制度的研究与建议.当代经济.2010年.
[5]李霞.从廉租房现象看我国住房政策的完善.武汉电力职业技术学院学报.2010年.
关键词 廉租房 制度性困境 法律思考 动态监管
作者简介：贺诗佳、汤韬、邓云娣，中南财经政法大学。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-206-02
一、引言
自2007年年颁布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以及《廉租住房保障办法》（后文简称为《意见》与《办法》）中明确指出大力建设廉租房以满足城市低收入住房困难家庭需要以来，各地逐步加大了资金投入及建设力度，廉租房供应紧张得到一定的缓解。但在廉租房制度的运行及后期管理过程中，仍然暴露出许多问题，无法广泛惠及社会民众，阻碍其社会保障功能发挥。本文通过以下几个方面的研究以期为完善廉租房制度提供新的研究视角。
二、我国廉租房制度运行及后期管理现状
2010年，从住建部、民政部及财政部联合发布的《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》不难看出，廉租房的政策工作重心正在向运行与后期管理方面转移。而该部分主要可分为三个方面：主管部门机构设置及其职能的明确、后期动态监管制度的完善以及法律法规体系的构建。
据调研，笔者发现我国目前的廉租房主管部门主要为“中央——地方结构”：中央由国务院建设主管部门指导和监督全国廉租住房保障工作；各地则由地方人民政府建设主管部门，如广州市的国土资源与房屋管理局及武汉市的住房保障及房屋管理局等，统一负责廉租房规划、建设、分配、管理等全局性工作；同时下设区一级的主管部门如广州市及武汉市的各区房屋管理局，与各区民政部门相配合进行审核等具体性工作。另外，各个街道办及其辖区的居委会负责廉租房的申请及初步的审核、公示等工作。各地基本形成了市级主管部门统一牵头、各个具体部门相互配合的局面。
在后期管理方面，各地主管部门主要为年审制度，《办法》规定了采取定期走访、抽查的等方式，结合舆论监督对保障对象的住房及经济情况的变化进行监督管理。其中武汉市对后期动态监管方面的工作有较为先进的尝试，出台了《武汉市廉租住房保障后期管理暂行规定》，但大部分城市廉租房后期动态监管方面仍为空白，退出机制方面相关政策的缺乏成为监管难的突出问题。
法律法规方面，我国目前的廉租房相关政策依据主要为上文所提及的《意见》和《办法》，以及各地以此为依据制定了地方性的廉租住房保障办法以及相关具体的政策文件，缺乏统一规范的法律法规。
三、我国廉租房运行及后期管理中的制度性困境
从上文的现状分析中不难看出，除资金缺乏、供房紧张等老生常谈的问题外，更深层次的问题在于运行及后期管理方面的制度性困境，主要存在以下问题：
（一）主管部门职能不清、归责困难
在我国廉租房建设中，政府部门设置繁杂、职能划分不清、协调机制缺乏问题突出。在廉租房的主管部门设置及职能划分方面，市级负责全市廉租房建设的统筹、规划、建设、分配、管理等个多方面，易造成工作难度大、无法深入了解特殊情况、分配工作经历环节多、申请时间长等问题。而区一级在实际工作中却往往形成了实际审查都由区房管局进行、民政部门仅形式审查的局面。而在街道办及居委会层面，由于缺乏明确的工作范围授权及法律规定，街道办与居委会针对廉租房的审查及监管工作往往仅依靠其各自的积极性，缺乏统一的标准，而无法形成全面的审查监管体系。目前各部门间没有协调机制，甚至仅以采用单方向的命令方式。
（二）缺乏后期动态监管、退出困难
国内主要城市尚未建立完善的后期动态监管机制，仅靠年审方式，而政策规定的定期走访及调查方式因为人员缺乏、相关法律规定缺乏等问题在大部分城市并未有效实施，无法及时有效掌握保障对象的住房及经济情况变化，造成退出困难、本已紧张的房源无法有效利用、社会公平难以保障等问题。
具体而言主要存在以下问题：（1）法规政策缺乏。仅有少数城市，如武汉市、秦皇岛市、张家口市等有后期监管的试行办法，大部分地区尚未颁布正式的廉租房后期监管办法。（2）资格动态审查制度不健全。多数城市基本上建立了以街道办事处、社区居委会工作人员走访、上门调查为主的资格审查方式，但是由于缺乏具体的制度保障，诸如抽查时间间隔较长，无具体抽查标准，没有建立廉租住房档案等问题导致无法有效获取租户的真实情况。 （3）退出机制执行困难，处罚制度不健全。《办法》规定，对于不再符合条件的租户，应当停止发放租赁住房补贴，或者由承租人按照合同约定退回廉租住房。 但是现实中对这种情况的审核由于难度较大且租户往往出于自身利益的考虑而采取消极的态度应付审核，而使得审核流于形式，加上处罚制度不健全导致廉租房保障对象只“进”不“出”，严重影响了退出机制的执行。
（三）法律法规不成体系标、准不一
《意见》、《廉租房保障办法》等部门规章，构成了我国廉租房保障制度政策法规的主体。各地方的政策法规也在不断完善，如广州市的廉租房住房保障制度实施办法、住房土地储存办法、住房保障申请标准、住房小区管理扣分办法、住房保障工作接受社会监督办法等，几乎涵盖了地方廉租房从规划建设到申请审核分配、运行监督管理、监督退出等各个方面全部流程。武汉市的廉租房保障办法、保障条件、评分排序暂行规定、资格审核流程管理规定、申请受理工作规定、复核工作规定、资格公示工作规定等也是如此。
但我国廉租房制度相关规定主要以行政规章、部门规章、地方性规章为主，尚缺乏完善的法律法规作为依据，且各地保障标准、条件、保障制度等方面难以统一，易形成混乱局面而阻碍廉租房制度的进一步发展。
四、明确主管部门设置及其职能
当务之急是明确政府各部门在廉租房建设中的职能分工，加强联系，建立协作机制。中央层面来说，建设部应制定可行的住房发展政策，合理引导房源开发结构，为廉租房提供充足房源；民政部应该在提供城镇最低收入家庭和人员的信息方面给予及时支持，建立信息共享平台；财政部管理中央财政社会保障支出，并组织实施对社会保障资金使用的财政监督，应加大廉租房建设资金的预算比例及供应，同时实施对廉租房建设资金的财政监督；全国社会保障基金理事会应加快实现廉租房资金的托管及融通调剂。同时应尽快建立健全城市个人收入核对系统和征信系统，实现信息资源的网络共享。 而在地方管理层面，广州市建立的三级联动制度取得较好成效。该地在各地普遍采用的市级——区级——街道三级管理的方式外，完善了三层级之间的工作配合及工作监管回馈制度，并出台了详细的廉租房分配的具体操作办法如评分机制等，同时通过政府信息公开如网站、申请公开等实现分配到监管的透明化，该经验值得各地区借鉴。此外，广州市正拟建立统一公共租赁房制度，考虑将廉租房制度一并纳入其中以提高其保障力度。
据笔者调查了解，新加坡建立了建屋发展局、香港地区建立了房委会，统一负责该国或地区的公共保障住房的建设和管理工作；在德国，住房保障的具体实施则由行政区（城市）政府负责执行 。
从国内外成功经验不难看出，建立一个专门的住房保障机构如单独设立各区廉租房管理中心，由其对市廉租房管理中心及区房管局直接负责，不仅可以解决现阶段因人员不足工作手续繁杂等问题，更能有效协调各部门工作，实现廉租房的合理建设和分配。再者，可通过对政府各部门实施绩效考核，加强公众监督和违法惩罚力度。将廉租房政策纳入绩效考核中，遵循公开透明原则，将廉租房建设、分配及监管等环节予以公示，加强媒体宣传以保障其社会效力的发挥。
五、完善并严格实施动态监管制度
廉租房动态监管是指主管部门根据相关规定，对已享受廉租住房保障家庭的资格进行复核，并按照复核结果作出相应的处理。动态监管关系着廉租房能否得到充分的利用以及缓解社会矛盾、实现社会公平，因而是完善我国廉租房保障制度的重要部分。笔者结合理论上的建议以及调研时各地的做法，认为构建动态监管机制需要采取综合措施：
1.健全廉租房租户资格的动态监管体制。一方面要建立上文所提及的信息共享机制，另一方面要租户定期报告与工作人员不定期检查相结合，以确保廉租房租户信息的及时、有效、真实。
2.拓宽群众监管的渠道。《办法》规定：“任何单位和个人有权对违法本法规定的行为进行检举和控告” ，在调研中发现大部分城市并没有有效的群众监管渠道，而一些地方通过邮箱、电话举报的方式对廉租房租户的资格状况进行监管，是值得其他地方效仿。
3.善处理符合退出条件的租户。在调研中笔者发现，退出问题往往是廉租房监管中的棘手之处，处理不好往往会加大社会矛盾，与廉租房保障目的相悖。在处理符合退出条件的租户主管部门应当慎重，加强对租户的劝导，并为其今后的安顿全面考虑，给予一定的宽限期，不可直接采用强制退出方式。
六、构建全面的法律法规体系
笔者通过对比研究我国与国外廉租房法律制度的不同，取其精华并结合我国国情，提出以下建议：
1.从主导性立法中保障公民居住方面的权力。德国的《民法典》规定了公民的居住权，从基本法高度保障了人人居有其所，得以在总体上引导保障房建设发展。我国应借鉴相关经验，从基本法层面规定公民住房权利及获得住房保障的权利，从而稳固廉租房制度的根基。
2.建立具体的部门法律体系。部门法方面，英国的《住房法》、美国的《住房和社会发展基本法》、新加坡的《住房发展法》等具体规定了相应的制度细节。我国应尽快出台《住房保障法》，明确相关的制度细节，为廉租房制度带来一场及时雨。
3.规范统一各地方性规章。在出台统一法律的基础上及时调整规范各地规章，并结合地方具体情况差异，有针对性的科学立法，尽快实现各地廉租房具体运作方面的有法可依，以解决目前的制度性困境。
七、结语
“居者有其屋”乃社会稳固之根本、民生建设之根基，唯有克服现有廉租房制度之困境，逐步完善并发展我国的住房保障制度，才能为真正发挥保障住房的社会效力，全面构建真正意义上的和谐社会。
注释：
刘勇.当前我国内地城市廉租房建设与管理应注意的几个问题.中州学刊.2009年11月.
廉租住房保障办法（建设部令162号）第二十四条.
《中外住房保障法规比较研究》.第21页.
廉租住房保障办法（建设部令162号）第二十八条.
参考文献：
[1]封晴.廉租房房源问题浅析.时代金融.2008年.
[2]吴翠萍.关于进一步加强与完善廉租房制度建设的思考.内蒙古农业大学学报（社会科学版）.2010（2）.
[3]曾锴，湛泳.我国廉租房后期管理体制运行的现状与出路.湖南社会科学.2010（2）.
[4]杨菁，崔野，赵岩.我国廉租房保障制度的研究与建议.当代经济.2010年.
[5]李霞.从廉租房现象看我国住房政策的完善.武汉电力职业技术学院学报.2010年.