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新的历史时期,城镇化是我国实现产业结构调整和经济增长方式转变、实现城乡统筹和区域发展的有效途径。而坚持以人为本,妥善解决城镇化过程中被拆迁群众的民生问题,让发展的成果由广大人民群众共享,是实现和谐拆迁、推进城镇化健康发展的有效路径。
当前,我国城镇化进入了快速发展阶段。旧城改造和新城建设是当前我国城镇化发展的两个重要内容。但是,在这个过程中,如果没有很好地解决拆迁居民的补偿、住房、就业、子女上学和社会保障等民生问题,就会引起被拆迁群众的不满和新的社会矛盾。通过实地调研,本文认为,山东临沂市在旧城改造和新城建设过程中,以人为本,很好地解决了被拆迁群众的各种民生问题,做到和谐高效地拆迁,推进了当地城镇化快速健康地发展。
城镇化是一个国家和一个地区现代化发展的必然趋势。十六大提出,“要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路。”“十一五”规划要求提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化,逐步改变城乡二元结构。临沂市作为一个拥有上千万人口的城市,形成了中心城市、县城、乡镇和农村四个层面的城乡结构体系,在推进城镇化的过程中,他们以中心城区建设为切入点,通过旧城改造和新城建设,完善城市建设,提升城市的内涵和质量,实现由中等城市向大城市的转变,同时,增加对周边农村人口转移的拉力和城市文明向农村社区扩散的辐射力,推动临沂城镇化的健康发展。
以人为本 解决好拆迁群众的实际问题
临沂市的中心城区建设分两部分进行:旧城改造和新城建设。这两方面都涉及人民群众的拆迁问题,也是当前我国城镇化进程中的难点和热点。一旦解决不好,就会形成新的社会矛盾,影响社会稳定。
2005年以来,临沂市国有和集体土地拆迁面积累计达2600万平方米,每年拆迁面积在500万平方米左右,拆迁规模在同级城市实属罕见。但是,临沂市在旧城改造和新城建设过程中,始终坚持民生为上、以人为本的原则,不管是在拆迁、补偿,还是在工程建设中,都充分考虑人民群众的利益。他们抓住机遇,将搬迁工程做成民心工程,通过搬迁,很好地解决了大规模拆迁群众的民生问题。例如:兰山区政府在法律和政策规定框架内,想尽一切办法解决被拆迁群众的“五个忧虑”。一解被拆迁群众的补偿之忧。补偿是被拆迁群众最关心的问题,补偿方式是否合理影响到搬迁工作是否能顺利进行。对于旧城改造的居民和需要搬进新城的郊区农民,区政府分别采用了产权置换、货币补偿或两者结合的方式,经中立机构评估后,就高不就低进行补偿。二解被拆迁群众的眼前之忧。房子拆了,解决群众的居住问题是当务之急,兰山区高度重视拆迁群众的临时居住问题,他们按照高于当时住房的平均费用,发给搬迁群众租房费。三解搬迁群众的安置之忧。兰山区按照合村并点、相对集中的原则,将一期治理改造范围内33个行政村规划建设为八大还建社区,并按照“一户一宅”和每人40平方米的标准进行还建安置,确保群众住有所居,安居乐业。无论是产权置换,还是货币补偿,都保证被拆迁群众住得上新房、买得起新房。四解被拆迁群众的生活工作之忧。被拆迁群众为了城市建设需要搬迁,打乱了他们原有的生产生活方式。因此,一方面需要他们自主创新,寻找新的就业方式,解决收入问题,另一方面需要政府来帮助解决就业和收入问题。临沂在北城新区建设中,按照城市总体规划和项目要求,为被拆迁户每人预留10平米的商业用房,由村集体统一运作,集中分配,保证村民有稳定的收入来源。同时鼓励群众将安置用房、生产经营地等资产量化作价入股,进行收入再分配。政府还加大力度扶持被拆迁群众自主创业,对从事加工、商贸等行业的搬迁群众实行税费减免和贷款扶持。同时,对失去土地的农民进行培训和推荐就业工作,让他们尽快适应城市经济社会的发展。五解被拆迁群众的长远之忧。北城新区给男满60岁、女满55岁的被拆迁群众买了养老保险,保险费用政府出三分之一,其余三分之二由村集体从土地收益中出。符合参加城镇职工社会保险条件的被拆迁户,按规定参加城镇职工社会保险,享受社会救助等政策。
有序转移农村人口 实现城乡居民的和谐搬迁
临沂市在城镇化过程中,通过中心城区的旧城改造和新区建设转移农村人口,通过经济开发区产业发展吸纳农村人口,通过小城镇、中心村的建设集聚农村人口,稳步有序地转移农民进入城镇。
在临沂经济技术开发区的建设过程中,他们按照“合村并点、相对集中”的原则,将辖区内68个村统一规划合并成8大社区。例如:月亮湾社区规划面积为150万平方米,可容纳16个村3万名群众居住。临沂北城新区下辖55个行政村(社区),其中33个行政村已经纳入社区改造范围。如大观园社区由原来大官庄等5个行政村合并而成。临沂市的费县探沂镇许由城村共有1890人,住宅地430亩。全村整体集中搬迁后,新社区占地120亩,全部建成后实现村民集体入住,大量节约了土地。临沂市在大规模农村人口进入城市的大转移过程中,始终坚持以人为本的理念,并把以人为本的理念具体化,体现在为拆迁群众排忧解难的细微之处,从细节着眼、从小事入手,努力改善拆迁群众的生活条件,提高被拆迁群众的幸福指数。据对涑河片区、月亮湾社区和北城新区大观园社区206户被拆迁群众的问卷调查和部分家庭访谈情况,绝大部分被拆迁群众的收入、就业、住房和社会保障都得到了极大改善。以北城新区大观园社区为例,被拆迁群众的拆迁补贴大多在5万到15万元,购置新房的费用大约为10万元,拆迁补贴和新房价格相差不大,使得农民购置新房负担较小。拆迁前的职业和现在职业变化较大,现在的职业结构要明显好于拆迁前,务农比例减少了13.3%,打工比例大大增加,无业人员比例明显减少。家庭收入明显提高,一万元以下的收入人群减少了10%,该社区收入处于1万到3万的居民占了大多数。新房面积100平米以上占78%,53.3%的被拆迁群众住房面积在120平米以上,比较宽敞。
“取之于民,用之于民” 真正让拆迁群众得实惠
推进城镇化要解决两个重大问题:一是钱从哪里来,二是人往哪里去。城市建设需要大量资金投入。七年前,临沂市是一个经济发展相对落后的革命老区,财政收入仅仅能解决公务员的工资问题,建设资金紧张一直是制约城市发展的瓶颈。临沂市的城市建设资金主要是通过以城建城、以城养城、以城兴城的市场化运作获得的。例如自2004年开始,北城新区政府将所有经营性用地全部实行招拍挂,到2009年全市土地交易累计实现政府收益100多亿元。通过市场化运作,极大缓解了政府城市建设资金紧缺的问题,加快了中心城区的建设和城镇化进程。对于这些收益,他们坚持“取之于民,用之于民”的原则:一部分用于拆迁安置,改善群众的居住生活环境,保障群众的生活需求;另一部分用于城市道路、桥梁、公园、绿地、文化等基础设施和公益事业的建设,使广大群众充分享受到拆迁改造和城市建设带来的成果。例如,在北城新区旧村改造过程中,为解决村民拆迁后的就业和生活问题,政府在确保现有村民全部安置的基础上,按安置用地面积的10%～20%预留了部分安置住房备用地和人均10平方米的商业用地,由政府统一办理用地手续后交付集体使用和管理,村民可以从中获得相应的收入;出让部分土地的收益全部用于村民购买养老保险、村民安置小区的配套设施和商业服务设施的建设;将村民的安置小区纳入统一的物业管理,村民们过上了城里人的生活,村集体承担50%的住宅专项维修资金;对物业管理费进行了大幅度优惠,并由村集体为居民一次性支付了5年的物业管理费和高层建筑电梯费,确保居民安置房住得上、住得起。在北城新区开发建设中,政府为男满60周岁、女满55周岁的群众一次性购买养老保险,每月每人可以拿到215元养老金。
此外,依法拆迁、规范拆迁行为,这是实现和谐拆迁的前提和基础。在整个拆迁过程中,他们建立健全拆迁补偿、裁决、听证制度。严格按照法律规定的程序、权限和时限,办理房屋拆迁许可证以及相关事项的审批手续;严格规范拆迁工作的各个环节和流程,做到流程清楚、要求具体、期限明确,政策面前人人平等。建立健全了有效的拆迁补偿资金监督管理制度,确保各项监管措施执行到位,做到公开、透明、民主、监督。这就从源头上规范了拆迁行为,保障了被拆迁群众的利益,减少了拆迁纠纷的发生。
临沂市委市政府以推进城镇化和旧城改造为契机,一方面加快城镇化进程,促使城市旧貌换新颜,另一方面积极有效地改善老百姓的住房条件。在政府主导下,把保障性住房与旧城改造和政府土地收储相结合,优先保证保障性住房建设用地,有力地推进了保障性住房建设。2009年,全市累计开工建设经济适用房410万平方米、61000套,廉住房24.3万平方米、5000套,解决了近7万户低收入家庭的住房问题。同时,政府在实施中心城市带动战略的过程中,坚持旧城改造和新区建设同步进行,利用市场机制,加大对城市中棚户区和城中村的改造,满足群众要求改善住房条件的要求,推动房地产市场的快速发展。(作者为中央党校科社部社会学教授、博导)
当前,我国城镇化进入了快速发展阶段。旧城改造和新城建设是当前我国城镇化发展的两个重要内容。但是,在这个过程中,如果没有很好地解决拆迁居民的补偿、住房、就业、子女上学和社会保障等民生问题,就会引起被拆迁群众的不满和新的社会矛盾。通过实地调研,本文认为,山东临沂市在旧城改造和新城建设过程中,以人为本,很好地解决了被拆迁群众的各种民生问题,做到和谐高效地拆迁,推进了当地城镇化快速健康地发展。
城镇化是一个国家和一个地区现代化发展的必然趋势。十六大提出,“要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路。”“十一五”规划要求提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化,逐步改变城乡二元结构。临沂市作为一个拥有上千万人口的城市,形成了中心城市、县城、乡镇和农村四个层面的城乡结构体系,在推进城镇化的过程中,他们以中心城区建设为切入点,通过旧城改造和新城建设,完善城市建设,提升城市的内涵和质量,实现由中等城市向大城市的转变,同时,增加对周边农村人口转移的拉力和城市文明向农村社区扩散的辐射力,推动临沂城镇化的健康发展。
以人为本 解决好拆迁群众的实际问题
临沂市的中心城区建设分两部分进行:旧城改造和新城建设。这两方面都涉及人民群众的拆迁问题,也是当前我国城镇化进程中的难点和热点。一旦解决不好,就会形成新的社会矛盾,影响社会稳定。
2005年以来,临沂市国有和集体土地拆迁面积累计达2600万平方米,每年拆迁面积在500万平方米左右,拆迁规模在同级城市实属罕见。但是,临沂市在旧城改造和新城建设过程中,始终坚持民生为上、以人为本的原则,不管是在拆迁、补偿,还是在工程建设中,都充分考虑人民群众的利益。他们抓住机遇,将搬迁工程做成民心工程,通过搬迁,很好地解决了大规模拆迁群众的民生问题。例如:兰山区政府在法律和政策规定框架内,想尽一切办法解决被拆迁群众的“五个忧虑”。一解被拆迁群众的补偿之忧。补偿是被拆迁群众最关心的问题,补偿方式是否合理影响到搬迁工作是否能顺利进行。对于旧城改造的居民和需要搬进新城的郊区农民,区政府分别采用了产权置换、货币补偿或两者结合的方式,经中立机构评估后,就高不就低进行补偿。二解被拆迁群众的眼前之忧。房子拆了,解决群众的居住问题是当务之急,兰山区高度重视拆迁群众的临时居住问题,他们按照高于当时住房的平均费用,发给搬迁群众租房费。三解搬迁群众的安置之忧。兰山区按照合村并点、相对集中的原则,将一期治理改造范围内33个行政村规划建设为八大还建社区,并按照“一户一宅”和每人40平方米的标准进行还建安置,确保群众住有所居,安居乐业。无论是产权置换,还是货币补偿,都保证被拆迁群众住得上新房、买得起新房。四解被拆迁群众的生活工作之忧。被拆迁群众为了城市建设需要搬迁,打乱了他们原有的生产生活方式。因此,一方面需要他们自主创新,寻找新的就业方式,解决收入问题,另一方面需要政府来帮助解决就业和收入问题。临沂在北城新区建设中,按照城市总体规划和项目要求,为被拆迁户每人预留10平米的商业用房,由村集体统一运作,集中分配,保证村民有稳定的收入来源。同时鼓励群众将安置用房、生产经营地等资产量化作价入股,进行收入再分配。政府还加大力度扶持被拆迁群众自主创业,对从事加工、商贸等行业的搬迁群众实行税费减免和贷款扶持。同时,对失去土地的农民进行培训和推荐就业工作,让他们尽快适应城市经济社会的发展。五解被拆迁群众的长远之忧。北城新区给男满60岁、女满55岁的被拆迁群众买了养老保险,保险费用政府出三分之一,其余三分之二由村集体从土地收益中出。符合参加城镇职工社会保险条件的被拆迁户,按规定参加城镇职工社会保险,享受社会救助等政策。
有序转移农村人口 实现城乡居民的和谐搬迁
临沂市在城镇化过程中,通过中心城区的旧城改造和新区建设转移农村人口,通过经济开发区产业发展吸纳农村人口,通过小城镇、中心村的建设集聚农村人口,稳步有序地转移农民进入城镇。
在临沂经济技术开发区的建设过程中,他们按照“合村并点、相对集中”的原则,将辖区内68个村统一规划合并成8大社区。例如:月亮湾社区规划面积为150万平方米,可容纳16个村3万名群众居住。临沂北城新区下辖55个行政村(社区),其中33个行政村已经纳入社区改造范围。如大观园社区由原来大官庄等5个行政村合并而成。临沂市的费县探沂镇许由城村共有1890人,住宅地430亩。全村整体集中搬迁后,新社区占地120亩,全部建成后实现村民集体入住,大量节约了土地。临沂市在大规模农村人口进入城市的大转移过程中,始终坚持以人为本的理念,并把以人为本的理念具体化,体现在为拆迁群众排忧解难的细微之处,从细节着眼、从小事入手,努力改善拆迁群众的生活条件,提高被拆迁群众的幸福指数。据对涑河片区、月亮湾社区和北城新区大观园社区206户被拆迁群众的问卷调查和部分家庭访谈情况,绝大部分被拆迁群众的收入、就业、住房和社会保障都得到了极大改善。以北城新区大观园社区为例,被拆迁群众的拆迁补贴大多在5万到15万元,购置新房的费用大约为10万元,拆迁补贴和新房价格相差不大,使得农民购置新房负担较小。拆迁前的职业和现在职业变化较大,现在的职业结构要明显好于拆迁前,务农比例减少了13.3%,打工比例大大增加,无业人员比例明显减少。家庭收入明显提高,一万元以下的收入人群减少了10%,该社区收入处于1万到3万的居民占了大多数。新房面积100平米以上占78%,53.3%的被拆迁群众住房面积在120平米以上,比较宽敞。
“取之于民,用之于民” 真正让拆迁群众得实惠
推进城镇化要解决两个重大问题:一是钱从哪里来,二是人往哪里去。城市建设需要大量资金投入。七年前,临沂市是一个经济发展相对落后的革命老区,财政收入仅仅能解决公务员的工资问题,建设资金紧张一直是制约城市发展的瓶颈。临沂市的城市建设资金主要是通过以城建城、以城养城、以城兴城的市场化运作获得的。例如自2004年开始,北城新区政府将所有经营性用地全部实行招拍挂,到2009年全市土地交易累计实现政府收益100多亿元。通过市场化运作,极大缓解了政府城市建设资金紧缺的问题,加快了中心城区的建设和城镇化进程。对于这些收益,他们坚持“取之于民,用之于民”的原则:一部分用于拆迁安置,改善群众的居住生活环境,保障群众的生活需求;另一部分用于城市道路、桥梁、公园、绿地、文化等基础设施和公益事业的建设,使广大群众充分享受到拆迁改造和城市建设带来的成果。例如,在北城新区旧村改造过程中,为解决村民拆迁后的就业和生活问题,政府在确保现有村民全部安置的基础上,按安置用地面积的10%～20%预留了部分安置住房备用地和人均10平方米的商业用地,由政府统一办理用地手续后交付集体使用和管理,村民可以从中获得相应的收入;出让部分土地的收益全部用于村民购买养老保险、村民安置小区的配套设施和商业服务设施的建设;将村民的安置小区纳入统一的物业管理,村民们过上了城里人的生活,村集体承担50%的住宅专项维修资金;对物业管理费进行了大幅度优惠,并由村集体为居民一次性支付了5年的物业管理费和高层建筑电梯费,确保居民安置房住得上、住得起。在北城新区开发建设中,政府为男满60周岁、女满55周岁的群众一次性购买养老保险,每月每人可以拿到215元养老金。
此外,依法拆迁、规范拆迁行为,这是实现和谐拆迁的前提和基础。在整个拆迁过程中,他们建立健全拆迁补偿、裁决、听证制度。严格按照法律规定的程序、权限和时限,办理房屋拆迁许可证以及相关事项的审批手续;严格规范拆迁工作的各个环节和流程,做到流程清楚、要求具体、期限明确,政策面前人人平等。建立健全了有效的拆迁补偿资金监督管理制度,确保各项监管措施执行到位,做到公开、透明、民主、监督。这就从源头上规范了拆迁行为,保障了被拆迁群众的利益,减少了拆迁纠纷的发生。
临沂市委市政府以推进城镇化和旧城改造为契机,一方面加快城镇化进程,促使城市旧貌换新颜,另一方面积极有效地改善老百姓的住房条件。在政府主导下,把保障性住房与旧城改造和政府土地收储相结合,优先保证保障性住房建设用地,有力地推进了保障性住房建设。2009年,全市累计开工建设经济适用房410万平方米、61000套,廉住房24.3万平方米、5000套,解决了近7万户低收入家庭的住房问题。同时,政府在实施中心城市带动战略的过程中,坚持旧城改造和新区建设同步进行,利用市场机制,加大对城市中棚户区和城中村的改造,满足群众要求改善住房条件的要求,推动房地产市场的快速发展。(作者为中央党校科社部社会学教授、博导)