摘要:1994年,省各级地方税务局组建成立后,地方税务系统“增人不增经费、减人不减经费”的经费管理模式一直延续至今。随着税收征管改革的不断深化和税收信息化建设的突飞猛进,地税系统面对新形势、新任务、新要求,“增人不增经费”这一经费管理模式已明显不符合当今地税事业发展的客观需要,应尽快建立和完善省各级地方税务经费保障机制,促进地税事业持续稳定、健康有序、科学发展。
　　关键词:地方税务;经费管理;问题
　　中图分类号:F810文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)30-0011-02
　　
　　1994年,中国实施分税制财政体制改革,省各级国家税务局和地方税务局组建成立后,地方政府为稳定地税队伍和控制人员增长,减轻财政负担,出台了地税系统“增人不增经费、减人不减经费”这样一个经费划拨规定,并且一直延续至今。随着税收征管改革的不断深化和税收信息化建设的突飞猛进,地税系统面对征管的税种多税额小且点多面广、零星分散、税收成本高的情况以及面临的新形势、新任务、新要求等等,“增人不增经费”这一地方税务经费管理规定已明显不符合当今地税事业发展的客观需要。
　　十五年来,省各级国税系统和地税系统(本文以贵州为例,下同),在税务经费方面,干部年人头工作经费划拨的差异是较为明显的。当前,国税系统干部职工的年人头工作经费已由分设时的1.5万元逐步增加到现在的3万余元,而地税系统干部职工年人头工作经费仍由分设时的0.8万元一直延续至今(上述人头工作经费不含国家历次统一调资时中央财政增补的增资额部分)。在办公楼建设、征管车辆装备和电脑等信息化建设所需电子设备等设备投资方面,国税系统自机构分设以来自下而上按需逐级上报审批划拨经费或上级局统一配备,而地税系统则是各级量入而出、自行解決。导致了基层地税机关税收征管车辆配备参差不齐,在人员编制少、征管压力大的情况下,一定程度上制约了对税收“偷、逃、抗、骗”的打击力度。在干部教育培训方面,国税系统为上级拨款或统筹,并依托“金税工程”一二期建设,有计划地组织全体干部职工脱产到全国各类大专院校接受培训,培训期在半年至一年左右,并基本实现了全员培训、人人过关。而地税系统除千方百计保运转外,没有专项培训经费,人才队伍建设受到了制约。1998年,地税系统实行省以下垂直管理及2001年进行机构改革,各地地税部门即便零星组织开展一些内部非脱产学习培训,有条件的地区组织到省外有关大专院校进行短期(一般为一周、半月或一个月)培训,但也是经费自理。因此,多年来受经费的制约,地税系统未能组织干部职工进行系统的专业知识或更新知识培训,绝大部分干部职工的业务素质、理论水平特别是信息化建设(“金税工程”三期)所需知识没有得到提升或掌握甚少,操作运用能力差,执法水平和业务技能仍然比较低,难以适应新形势税收征管模式的需要,很大程度上制约了地税事业的健康发展。
　　国、地税机构组建时,《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》(国办发[1993] 87号)文件规定,“省各级国家税务局与地方税务局机关,实行国家公务员制度。省各级地方税务经费列入同级财政预算,由各级财政供给,保证地方税务局人员的福利待遇与国家税务局的待遇基本相同。”而国、地税两个税务机构组建成立十五年来的实践告诉我们,国税系统在人员编制、经费保障、办公设备等装备及干部培训等方面与地税系统是有天壤之别的……。
　　其实,1993年财税体制改革以来,地方税制的设计并没有很好地解决地方政府的财源问题。一是现行的地方税制内容不齐全,且长期未得到修订,导致税基过窄、结构不合理,严重制约了地方税收规模的扩大,且征管难度大、征收成本高。二是分税制将税种划分为中央税、地方税(省、州、县)共享税三级。由于受地区差异影响,经济发展区位和优势不同,其税种收入也不平衡,按中国现行税种划分,造成了各级地方政府收入分配不平衡,发达地区财力雄厚,欠发达地区财力困难,于是,靠中央财政补贴(转移支付)来维持政府的正常运转。鉴于此,地税部门在争取地方政府经费支持时,这十五年来实际上已处于讨价还价色彩浓重的“经费与地方税本级收入任务挂钩”的状态,致使地税部门常常面临经费短缺的压力,甚至有时由于缺乏必须的经费而使得一些日常的征管工作不得不搁浅下来,2001年地税进行机构改革前尤为明显,不少贫困县局有时连干部职工的正常工资都不能按时发放。十多年来,地税部门为了得到地方政府的经费支撑,维持机构运转和保障干部职工的福利待遇,有的地方很多时候不得不按地方“父母”官的意图行事。税法本是国家公权,在上述客观环境下,不少地方把他变成了地方权、部门权,把权力变成地方和部门的利益链,公权变成私权。因此,在税收征管过程中,随之改变税种征收、混级入库及囤积税款(积压或跨月、季、年度征收)等现象由此产生。长此以往,一方面,税收征管工作就很难做到真正意义上的依法治税,乃至在一定程度上迫使税务部门只能放弃依法治税。另一方面,地方政府为了保收入基数或地税部门为了完成州、县政府层层追加的税收任务,在没有税源的情况下,利用行政措施协调企业预缴税款,寅吃卯粮,加重了企业的负担,制约了企业的后续发展。再一方面,培植了腐败现象的土壤,加大了税务行政执法风险,酿就了不少腐败现象的发生……。
　　分税制财政体制改革,国、地税两套机构分设后,从长远来看应逐步发展和壮大地税队伍。但实际上在地税系统实行省以下垂直管理前,各级地方政府在人员编制不扩编、不增编和“增人不增经费”的情况下,向地税系统输入了大量的非专业人员,使地系统在机构分设还不到四年人员总量就几乎翻了一番,从而引发和加剧了基层特别是欠发达的老、少、穷、边区及少数民族地区基层地税机关的经费困难。1998年,根据国务院《关于地方税务机构管理体制问题的通知》(国发[1997]34号)文件精神,地方税务系统实行省以下垂直管理后,地(州、市)、县(市、区)级财政向省地方税务局上划经费并由省地方税务局垂直管理。即便如此,但由于各地财力不同、地方政府认识不同,上划经费的比例也不同。经费实行省地方税务局垂直管理后,在省级财政不增补经费的情况下,省地方税务局只能按各地上划的经费“将水焖饭”式地向下核拨经费。而各地地方财政向省地方税务局上划经费时,大多基于地方政府财力利益的自我保护,故上划比例标准不一,造成了各级地方税务系统经费的严重失衡。比如机构成立时,在同一地区有的上划比例为百分之十或十几、二十,而有的地方上划比例却还不到百分之一。十五年来,一方面,要不是地方政府的理解与支持,贫困地区的地税机关面对“增人不增经费”的经费压力,就很难保机构的正常运转,更谈不上办公设备、车辆装备及办公楼建设等基层建设开支。另一方面,在获得地方政府经费支持的背后,各级地方税务局及其全体干部职工付出了巨大的艰辛和汗水,甚至冒着沉重的执法风险。
　　自地方税务系统成立之初至实行省以下垂直管理以来,省各级地方税务执行“增人不增经费”的经费管理在很大程度上造成了:一是地税机关税收征管工作压力难度很大,执法风险高的境况。二是地方政府有时为了增加财政收入或缓减财政支出压力,以经费支持和奖励刺激或要求税务部门按地方政府的规定办事,凭借地方权力去征税,失去了税法的严肃性。三是县(市、区)地方税务局过于依赖地方政府的经费支撑以及地方政府采取经费支持和奖励刺激方式,不但严重加大了税务行政执法风险,而且易使地方政府自觉或不自觉地轻中央和省级税收,重本级税收收入,成为中央、省与州县级税收收入“瓶颈”式发展的推手。
　　为此,笔者认为,为更好地推动“金税三期工程”在地税系统的顺利实施,促进地方税务系统健康发展和正确履行“聚财为国、执法为民”的宗旨。首先,国家应尽快建立和实施一套更加规范和完善的分税分级财政体制改革,在合理划分事权的前提下有合理的中央与地方特别是县一级政府财权分割和税基配置,并逐步修订地方税,调整和完善共享税,在统一税政前提下赋予地方适当的税政管理权;进一步优化(简化)地方政府财政层级,提高财政分配率,有利于政府之间事权与财权的合理配置,有效缓减地方特别是县级财政困难,促进地方政府科学地制定年度财政收入计划、合法理财和依法治税。其次,我们应当看到,一是有的地方政府以促进本级税收收入的税种来量化考核地税部门,这样的考核是不科学也是不符合实际的。各级地税部门及全体地税干部必须遵从税收法律法规的规定来行使国家赋予的征税权。二是州、县两级政府往往“以支定收”来制定年度财政收入计划,甚至年内几次追加任务。面对这一客观情况,地税部门往往基于依靠政府经费支撑(每年有近2/3的经费来源于县市区级财政)来确保机构运转,因而只有按政府的计划任务(包括历次追加的所谓“目标数”、“力争数”)完成,而税务部门在完成或超额完成任务的背后,其执法压力和风险实际上是难辞其咎的。要从根本上解决好以上问题,首先是地税机关和地税干部要充分发扬艰苦奋斗的作风,正视目前利益与长远利益,坚持依法治税。同时,地方税务实行省以下垂直管理后,经费管理上要改变各级财政供给的方式,实行全省各级地方税务经费统一列入省级财政预算,并全额逐级划拨,保证各级地方税务局人员的福利待遇与国家税务局的待遇基本相同。最后,由于地区间、县市区间差异较大,税收征管经费划拨不宜采取同一模式,而应区别对待,对欠发达地区、县(市、区)局的税收征管经费补助力度应适当加大。因此,地方税务经费管理问题必须引起上级有关部门和领导的高度重视,切实纠正对地税系统执行“一刀切”的“增人不增经费”的经费管理和划拨规定,建立和完善省各级地税系统经费保障机制。只有这样,各级地税机关及地税人员才能够真正做到依法治税,才能够履行好“聚财为国、执法为民”的宗旨,才能更加有效地促进地税事业和地方经济持续稳定、健康有序、科学发展。