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摘要 由于全球气候变暖，“低碳城市”的发展已经迫在眉睫。介绍了低碳城市的内涵，并在分析了中国发展现状的基础上，提出了我国政府管理的一些不足。通过介绍西方先进经验，从行政管理的角度，提出政府要从推行低碳理念，完善管理机制和政策工具创新几个方面着手，推进我国低碳城市的建立。
关键词 行政管理 低碳城市 管理机制 政策工具
中图分类号： F0145 文献标识码：A
随着哥本哈根气候大会的召开，“低碳经济” 跨入全球视野，受到越来越多的关注。城市作为人类的重要居住地，消耗了80%的能源和资源，排放了相同比例的废气和废物，流经城市的河道80%以上都受到了严重的污染，城市是应对全球气候变暖的重要阵地。在全球气候问题越来越严重的形势下，无论是中国还是世界其他各国和地区都必须转变城市发展的模式，建立低碳城市。
一、 低碳城市的内涵
要界定低碳城市的内涵，首先要理解低碳经济的概念。英国在其2003年《能源白皮书》中首次正式提出“低碳经济”的概念，其认为英国的低碳经济是通过政府引导、商业激励的方式， 鼓励市场运用最新的低碳技术，为工业和投资者提供一个明确而稳定的政策框架， 促进整个经济结构的转变。
目前，对于低碳城市的研究还不是很深入，也没有一个标准的定义。我国学者从不同的方面对低碳城市进行了描述。著名学者夏堃堡认为低碳城市就是“在城市实行低碳经济，包括低碳生产和低碳消费，建立资源节约型、环境友好型社会，建设一个良性的可持续的能源生态体系”。付允、汪云林等学者认为低碳城市就是“通过在城市发展低碳经济，创新低碳技术，改变生活方式，最大限度减少城市的温室气体排放，彻底摆脱以往大量生产、大量消费和大量废弃的社会经济运行模式，形成结构优化、循环利用、节能高效的经济体系，形成健康、节约、低碳的生活方式和消费模式，最终实现城市的清洁发展、高效发展、低碳发展和可持续发展”。
二、 我国发展中存在的不足
我国的城市化进程处于快速发展阶段，城市化率从2000年的36% 上升到2009年的46%，按照国家提出的目标，到2020年要达到55%，2050年争取达到65%，届时将有超过10亿的人口生活在城市。快速的城市化同工业化的进程对我国的发展提出了严峻的挑战：我国必须摒弃发达国家在19世纪工业化初期采用的高能耗、高污染、低效率的发展模式，转而遵循环境友好型的低碳模式。
（一）我国的发展现状。
从2006年开始，我国多个城市开始进行具有低碳特点的城市发展新模式的尝试。作为WWF世界自然基金会“中国低碳城市发展项目”首批试点城市之一的保定市，于2006年提出“保定·中国电谷”的战略构想，重点发展风力发电、太阳能光伏发电等产业群，现有新能源企业已超过160余家，同时于2007年又提出“太阳能之城”的概念，截至到2007年底，保定50%的公共场所、40%的生活小区、40%的旅游景区完成太阳能应用改造，主要包括道路广场太阳能照明和建筑太阳能供热等。上海市崇明东滩生态城有望成为世界上第一个碳中和区域。据规划，生态城的电力热力能源全部由当地风能、生物质能和太阳能获得，步行、自行车和燃料电池公交车将作为主要出行方式，建筑屋顶将使用草坪和植物的天然隔热层，同时城区80%的固体废物实现循环利用。
另外，天津、南京、杭州、长春、贵阳等城市也纷纷提出建立“低碳城市”的目标，一股“低碳”风潮席卷全国。虽然有些城市取得了一定的成绩，但大多仍停留宏观的目标层上，缺乏有操作性的实施办法。只有对低碳城市规划进行深入研究，构建其理论基础，明确低碳城市内涵、定位及其评价指标体系，才能真正将低碳理念落到城市的规划建设实际中，并推动城市规划的发展创新，为城市的发展提供一个新的视野。
（二）存在的不足。
低碳城市建设涉及生活中的方方面面，是一个系统而庞大的工程。我国政府引导低碳经济发展，探索城市发展模式的过程中难免遇到各种各样的难题。主要表现在以下几个方面：
第一，低碳经济不仅仅是一场产业革命，而是一种经济体制的改革，也是整个世界价值观的改变，是通过低碳生产和生活方式的改变，来促进人类社会和生态环境的全面、协调、可持续发展。但是，现今的公众生活与此形成了巨大的反差，许多行为与之背道而驰。企业偷排现象严重，公民消费观念奢侈浪费，这都严重阻碍了我国经济发展的低碳转型。低碳理念的宣传手段和方式仍然单一，形成政府关注和公众、企业执行慢的反差。低碳城市建设是社会各界共同的义务和责任，没有全社会的共同参与，低碳城市建设将举步维艰。
第二，虽然我国已颁布了《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》，但是各法从不同角度出发，并且普法力度还非常薄弱，无法做到有法皆知、有法可依，违法必究。中国发展低碳经济面临法制保障机制不足的问题。 在政府管理方面，由于我国应对气候变化的正式管理机构刚刚成立，主管机构权威不足，人员编制和宏观管理能力薄弱，法律法规、政策体系等都不尽完善。并且，低碳城市建设还涉及到城市规划、交通、环保、林业等各个方面，这些主管部门各自为政，政府管理缺乏统一的部署，难以形成政策合力。
第三，改革开放以来，我国正经历由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，市场机制不断完善，公民社会迅速崛起。而我国市场机制不够健全，政府在政策工具的使用上仍然倾向于管制型手段，对于市场化手段重视不足，而这往往是政策效果不佳的重要原因。同时，由于市场经济体系不健全，诚信、企业家责任与企业社会责任、社会形象约束力较薄弱，自愿协议、能源合同管理等新型的市场类政策工具效果不理想。低碳城市的建设涉及到国民经济和社会发展的方方面面，仅仅靠政府努力是无法实现的，还有赖于整个社会的共同参与。
三、 政策建议
低碳经济既是经济问题，又是环境问题，也是社会问题。对于这样的综合性大问题，应力求避免“单打一”的思维和决策，而要充分认识其中包含的不同问题之间的关联并努力寻求“多赢”方案。 低碳城市的建立也涉及到城市生活的方方面面，需要各方面的共同努力。要更加重视促进多方参与和建立政府、企业、社会的合作伙伴关系，建立一套可操作、可考量、可推广的规划实施机制，并融入法定城市规划编制规范要求，促进城市规划的发展创新，才能有效促进低碳城市的建设。 鉴于此，笔者提出以下建议：
（一）推行低碳理念，倡导全民共同努力。
低碳经济的发展是一项复杂的系统工程，单单依靠政府作用是难以完成的，政府、企业和社会之间能否形成良性的互动合作关系是一大关键性因素，甚至是基础性因素。如果得不到市民的支持，改变奢侈浪费的消费观，也不可能有企业为适应消费观的转变来发展低碳。首先，要继续广泛开展“低碳生活”的宣传和教育活动，进一步提高全民对低碳经济重要性的认识。在公众生态意识提高的基础上，建立起良好的公众参与机制，就显的更为重要。一方面，我们要创新工作方法、增加参与途径，确保全社会参与低碳经济发展的有效性；另一方面，设立有效的激励机制，充分调动全社会参与低碳经济发展的积极性。低碳城市的建立需要社会各界力量共同努力。
发展低碳城市需要政府同企业和居民三方通力合作，需要各部门共同参与。发展低碳城市既不是简单的市场行为，也不可能是完全的政府行为，而是公共治理的三方主体相互影响、相互作用、共同参与的过程。政府在低碳城市的发展中主要起到规划、引导和领导的作用，居民和企业对低碳城市的发展也有不可或缺的作用。只有通过市场调节，使得低碳产品、低碳技术、低碳服务市场化，才能充分调动企业的积极性，也才能够有力地影响到居民的消费习惯，逐步改变城市的消费模式和生活模式。而良好的公共参与机制是保障居民和企业积极参与到低碳城市建设中的先决条件。
关键词 行政管理 低碳城市 管理机制 政策工具
中图分类号： F0145 文献标识码：A
随着哥本哈根气候大会的召开，“低碳经济” 跨入全球视野，受到越来越多的关注。城市作为人类的重要居住地，消耗了80%的能源和资源，排放了相同比例的废气和废物，流经城市的河道80%以上都受到了严重的污染，城市是应对全球气候变暖的重要阵地。在全球气候问题越来越严重的形势下，无论是中国还是世界其他各国和地区都必须转变城市发展的模式，建立低碳城市。
一、 低碳城市的内涵
要界定低碳城市的内涵，首先要理解低碳经济的概念。英国在其2003年《能源白皮书》中首次正式提出“低碳经济”的概念，其认为英国的低碳经济是通过政府引导、商业激励的方式， 鼓励市场运用最新的低碳技术，为工业和投资者提供一个明确而稳定的政策框架， 促进整个经济结构的转变。
目前，对于低碳城市的研究还不是很深入，也没有一个标准的定义。我国学者从不同的方面对低碳城市进行了描述。著名学者夏堃堡认为低碳城市就是“在城市实行低碳经济，包括低碳生产和低碳消费，建立资源节约型、环境友好型社会，建设一个良性的可持续的能源生态体系”。付允、汪云林等学者认为低碳城市就是“通过在城市发展低碳经济，创新低碳技术，改变生活方式，最大限度减少城市的温室气体排放，彻底摆脱以往大量生产、大量消费和大量废弃的社会经济运行模式，形成结构优化、循环利用、节能高效的经济体系，形成健康、节约、低碳的生活方式和消费模式，最终实现城市的清洁发展、高效发展、低碳发展和可持续发展”。
二、 我国发展中存在的不足
我国的城市化进程处于快速发展阶段，城市化率从2000年的36% 上升到2009年的46%，按照国家提出的目标，到2020年要达到55%，2050年争取达到65%，届时将有超过10亿的人口生活在城市。快速的城市化同工业化的进程对我国的发展提出了严峻的挑战：我国必须摒弃发达国家在19世纪工业化初期采用的高能耗、高污染、低效率的发展模式，转而遵循环境友好型的低碳模式。
（一）我国的发展现状。
从2006年开始，我国多个城市开始进行具有低碳特点的城市发展新模式的尝试。作为WWF世界自然基金会“中国低碳城市发展项目”首批试点城市之一的保定市，于2006年提出“保定·中国电谷”的战略构想，重点发展风力发电、太阳能光伏发电等产业群，现有新能源企业已超过160余家，同时于2007年又提出“太阳能之城”的概念，截至到2007年底，保定50%的公共场所、40%的生活小区、40%的旅游景区完成太阳能应用改造，主要包括道路广场太阳能照明和建筑太阳能供热等。上海市崇明东滩生态城有望成为世界上第一个碳中和区域。据规划，生态城的电力热力能源全部由当地风能、生物质能和太阳能获得，步行、自行车和燃料电池公交车将作为主要出行方式，建筑屋顶将使用草坪和植物的天然隔热层，同时城区80%的固体废物实现循环利用。
另外，天津、南京、杭州、长春、贵阳等城市也纷纷提出建立“低碳城市”的目标，一股“低碳”风潮席卷全国。虽然有些城市取得了一定的成绩，但大多仍停留宏观的目标层上，缺乏有操作性的实施办法。只有对低碳城市规划进行深入研究，构建其理论基础，明确低碳城市内涵、定位及其评价指标体系，才能真正将低碳理念落到城市的规划建设实际中，并推动城市规划的发展创新，为城市的发展提供一个新的视野。
（二）存在的不足。
低碳城市建设涉及生活中的方方面面，是一个系统而庞大的工程。我国政府引导低碳经济发展，探索城市发展模式的过程中难免遇到各种各样的难题。主要表现在以下几个方面：
第一，低碳经济不仅仅是一场产业革命，而是一种经济体制的改革，也是整个世界价值观的改变，是通过低碳生产和生活方式的改变，来促进人类社会和生态环境的全面、协调、可持续发展。但是，现今的公众生活与此形成了巨大的反差，许多行为与之背道而驰。企业偷排现象严重，公民消费观念奢侈浪费，这都严重阻碍了我国经济发展的低碳转型。低碳理念的宣传手段和方式仍然单一，形成政府关注和公众、企业执行慢的反差。低碳城市建设是社会各界共同的义务和责任，没有全社会的共同参与，低碳城市建设将举步维艰。
第二，虽然我国已颁布了《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》，但是各法从不同角度出发，并且普法力度还非常薄弱，无法做到有法皆知、有法可依，违法必究。中国发展低碳经济面临法制保障机制不足的问题。 在政府管理方面，由于我国应对气候变化的正式管理机构刚刚成立，主管机构权威不足，人员编制和宏观管理能力薄弱，法律法规、政策体系等都不尽完善。并且，低碳城市建设还涉及到城市规划、交通、环保、林业等各个方面，这些主管部门各自为政，政府管理缺乏统一的部署，难以形成政策合力。
第三，改革开放以来，我国正经历由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，市场机制不断完善，公民社会迅速崛起。而我国市场机制不够健全，政府在政策工具的使用上仍然倾向于管制型手段，对于市场化手段重视不足，而这往往是政策效果不佳的重要原因。同时，由于市场经济体系不健全，诚信、企业家责任与企业社会责任、社会形象约束力较薄弱，自愿协议、能源合同管理等新型的市场类政策工具效果不理想。低碳城市的建设涉及到国民经济和社会发展的方方面面，仅仅靠政府努力是无法实现的，还有赖于整个社会的共同参与。
三、 政策建议
低碳经济既是经济问题，又是环境问题，也是社会问题。对于这样的综合性大问题，应力求避免“单打一”的思维和决策，而要充分认识其中包含的不同问题之间的关联并努力寻求“多赢”方案。 低碳城市的建立也涉及到城市生活的方方面面，需要各方面的共同努力。要更加重视促进多方参与和建立政府、企业、社会的合作伙伴关系，建立一套可操作、可考量、可推广的规划实施机制，并融入法定城市规划编制规范要求，促进城市规划的发展创新，才能有效促进低碳城市的建设。 鉴于此，笔者提出以下建议：
（一）推行低碳理念，倡导全民共同努力。
低碳经济的发展是一项复杂的系统工程，单单依靠政府作用是难以完成的，政府、企业和社会之间能否形成良性的互动合作关系是一大关键性因素，甚至是基础性因素。如果得不到市民的支持，改变奢侈浪费的消费观，也不可能有企业为适应消费观的转变来发展低碳。首先，要继续广泛开展“低碳生活”的宣传和教育活动，进一步提高全民对低碳经济重要性的认识。在公众生态意识提高的基础上，建立起良好的公众参与机制，就显的更为重要。一方面，我们要创新工作方法、增加参与途径，确保全社会参与低碳经济发展的有效性；另一方面，设立有效的激励机制，充分调动全社会参与低碳经济发展的积极性。低碳城市的建立需要社会各界力量共同努力。
发展低碳城市需要政府同企业和居民三方通力合作，需要各部门共同参与。发展低碳城市既不是简单的市场行为，也不可能是完全的政府行为，而是公共治理的三方主体相互影响、相互作用、共同参与的过程。政府在低碳城市的发展中主要起到规划、引导和领导的作用，居民和企业对低碳城市的发展也有不可或缺的作用。只有通过市场调节，使得低碳产品、低碳技术、低碳服务市场化，才能充分调动企业的积极性，也才能够有力地影响到居民的消费习惯，逐步改变城市的消费模式和生活模式。而良好的公共参与机制是保障居民和企业积极参与到低碳城市建设中的先决条件。