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摘要：水资源是人类生存的基础资源和国民经济发展的战略资源。我国水资源短缺、分布不均、污染严重，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。2011年中央1号文件要求实行最严格水资源管理制度，今年初国务院又把“三条红线”指标具体化，水利部、各流域机构和一些省市纷纷建立机构，制定制度，确定试点，完善基础工作，建立管理信息系统，下一步的任务是把“三条红线” 的具体指标分解到各个地区并监督落实。完成这一任务面临着制定区域标准难度大，水资源管理体制机制不合理，管理基础工作薄弱，管理信息系统不统一、不完善，区域标准落实困难等问题。面对这些挑战，一方面应该充分发挥地方政府的作用，扎实做好基础工作以及建立信息系统的准备工作，做好红线标准制定与落实的准备工作，另一方面要发挥市场机制的作用，把红线的落实建立在市场机制基础之上，使最严格水资源管理制度尽快建立。
关键词：水资源；水资源管理；三条红线；四项制度
Abstract: the water resources is the foundation of human survival resources and national economic development strategic resources. The shortage of water resources in our country, uneven distribution, serious pollution, has restricted the sustainable economic and social development of the main bottleneck. In 2011, the central 1 file requirements to practice the most strict water resources management system, earlier this year the state council and the "three red line" index embodiment, the ministry of water resources, the river basin institutions and some provinces and cities have set up agencies, make system, determine the pilot, perfect the basic work, the establishment of management information system, the next task is to "three red line" of the specific index decomposition to all areas and supervise the implementation. To accomplish this task facing formulating regional standard level of difficulty is big, water resources management system and mechanism is not reasonable, management foundation work is weak, the management information system is not unified, not perfect, regional standard implementation problems such as difficult. In the face of these challenges, on the one hand, we should give full play to the role of the local government, a solid foundation to work and to establish the information system of the preparatory work, completes the red line standard formulation and implementation of the preparatory work, on the other hand to play the function of market mechanism, the implementation of the red line based on market mechanism, based on the most strict water resources management system to establish as soon as possible.
Keywords: water resources; Water resources management; Three red line; Four system
中圖分类号： P641.8 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
水资源是人类生存的基础资源和国民经济发展的战略资源。近年随着水资源短缺的加剧，世界各国都加强了对水资源的管理。我国是世界上的贫水国，我国水资源短缺、分布不均、污染严重，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。为了解决我国的水问题，中央2011年1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》把水利部提出的实行最严格水资源管理制度的主张提升为国家意志。文件发布后全国上下开始了建立最严格水资源管理制度的实践。本文拟对文件发布以来我国建立最严格水资源管理制度的进展情况做一梳理，并对我国建立最严格水资源管理制度面临的问题进行分析，在此基础上提出了加快建立最严格水资源管理制度的对策建议，希望有助于基于“三条红线”的最严格水资源管理制度尽快建立。
一、建立最严格水资源管理制度的进展情况
2011年中央1号文件为最建立严格水资源管理制度定义了“三条红线”，即水资源开发利用总量的控制红线、水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。之后全国上下开始贯彻中央1号文件精神，并开始了建立最严格水资源管理制度的实践。
首先是水利部，2011年以来不断完善最严格水资源管理的制度体系，起草了《实行最严格水资源管理制度考核办法》，编制印发了《全国节水型社会建设“十二五”规划》，确定山东、上海等4个省市作为实施最严格水资源管理制度第一批试点和山西、甘肃等第二批试点；组建国家水资源管理系统项目建设领导小组，7个流域、32个省级水资源管理系统领导小组，依托水文局组建了项目建设办公室；对31个省级水资源管理系统和4个流域水资源系统实施方案进行了技术审查；不断强化最严格水资源管理制度各项措施的落实。完善并出台《中央分成水资源费使用管理暂行办法》。严格建设项目水资源论证，编制了取水许可管理台账实施方案和技术方案。
其次是两大流域。2011年5月5日，水利部水资源司在郑州组织召开了流域机构实施最严格水资源管理制度座谈会，黄委主任陈小江指出，将认真履行法律赋予的水资源保护职责落实最严格水资源管理制度，严格划定和执行“三条红线”，从单纯的供水管理向供水管理和需水管理并重转变，大力推进节水型社会建设，不断提高黄河水资源管理保护水平。
2011年12月29日，长江委召开汉江流域实施最严格水资源管理制度试点方案编制工作会议，经长江水利委员会申请，水利部研究决定汉江流域为加快实施最严格水资源管理制度试点流域，试点工作将从6个方面开展，包括划定“三条红线”，建立汉江流域水资源管理责任制和考核制度;协调防洪、供水、发电、航运、生态需求，实行汉江水资源统一配置和调度;建设流域水资源管理监控设施，基本实现汉江流域水資源管理和保护信息化;以南水北调中线水源地为保护重点，推进健康汉江体系建设;建立流域与区域相结合的流域管理工作机制，强化汉江流域管理机构建设;推进汉江流域水法规体系建设。
从地方政府来看，各试点省市成立试点工作机构，编制试点工作方案，分解考核控制指标，强化监控管理手段。2011年7月初，甘肃省政府办公厅向全省印发了《甘肃省实行最严格的水资源管理制度办法》，自7月1日起施行。《办法》包括用水总量控制管理、用水效率管理、纳污能力管理、监督考核体系等6章39条内容，对最严格的水资源管理制度工作机制，建立省市县用水总量、用水效率、河道纳污控制指标的原则、主体和报批程序进行了明确规定，确定了监督考核体系。2011年12月26日，广东省政府办公厅印发广东省最严格水资源管理制度实施方案的通知，正式在全省实施最严格水资源管理制度。到2015年，全省年用水量控制在480亿m3以内，万元工业增加值用水量较现状降低30%以上，水功能区水质达标率提高到70%以上。《长沙市水资源管理条例》已于2012年1月1日起施行。
2012年1月，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，《意见》明确提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措施和保障措施。《意见》给出了“三条红线”的具体指标。到2015年，全国用水总量控制在6350亿立方米以内，到2020年控制在6700亿立方米以内，2030年控制在7000亿立方米以内；万元工业增加值用水量2015年比2010年下降30%，2020年降低到65立方米以下，2030年低到40立方米以下；农田灌溉水有效利用系数2015年提高到0.53以上，2030提高到0.60.以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率2015年提高到60%以上，2030年提高到95%以上。《意见》对用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度提出了具体要求。《意见》是国务院对实行最严格水资源管理制度作出的全面部署和具体安排，对于解决中国复杂的水资源水环境问题，实现经济社会的可持续发展具有重要意义和深远影响。
二、建立最严格水资源管理制度面临的问题
建立最严格水资源管理制度下一步的工作任务是加快“三条红线”指标分解确认并监督落实。具体包括（1）将各省区分配用水总量细化到地市和县，（2）制订高耗水工业和服务业用水定额国家标准，完善用水定额体系，制订节水强制性标准。（3）按照《全国重要江河湖泊水功能区划》，完善水功能区的区划体系，（4）加强省区界缓冲区水质监测与管理，加强用水和排污省界断面的监测监控，严格控制入河排污总量，按照水功能区水质监测要求，加快干流省界水质监测自动站、移动实验室和常规监测等能力建设步伐，进一步完善监测体系，使重要水功能区、省界缓冲区监测覆盖率达到阶段性目标要求。（5）扎实推动配套政策法规的完善和落实。加快推进规划水资源论证工作，强化建设项目水资源论证管理，严格落实取水许可等管理制度，建立流域与区域管理相结合的取水许可台账管理系统，对省区和流域机构颁发的取水许可证及取水许可证动态变化情况建立台账系统，由省区各级水行政主管部门和流域机构共享，做到流域取水许可情况实时掌握、动态管理。（6）形成国家、流域和省级水资源监控管理系统。
实现这些任务面临着一些重要的问题。（1）不同地区的红线标准制定困难。中央的红线要通过地方的红线加总来实现。但各地的差异很大。例如，广西崇左市2010年万元工业增加值耗水136立方米，农田灌溉水有效利用系数为0.4，该年全国平均水平120立方米和0.5.但水功能区水质达标率2010年崇左市为74.2%，该年全国平均水平46%。其次是由于以下的种种原因，使红线指标落到实处难度很大。（2）水资源管理体制机制仍不合理。尽管许多省市形式上实现了水资源的一体化管理，如把供水、排水、污水处理都集中到水务局管理，然而，这只是形式，实际上城市用水单位包括自来水公司、污水处理公司等许多仍然由建设部门管理，水务局只管理市区范围内自备井取水单位，排污费由环保局征收，而清淤整治由水务局投入经费进行。这种不统一导致水资源管理的协调非常困难。（3）水资源管理基础工作薄弱。如水文地质信息仍不完善、水文地质勘察单位积累的信息许多没有被用于水资源管理，水源地勘界标示、公示宣传不够，规划、监管、保护不力问题突出。 尚未建立完整、统一的水资源监测、评价体系。水资源相关规划执行力度不强、存在有法不依的现象等。（4）缺乏基层用水户参与，区域标准落实困难。应该说经过多年的努力，我国目前已经形成了完整且形式严格的水资源管理体系，包括水资源综合规划、取水论证与许可、用户计划管理与有偿用水、污水排放处理与管理等，只是由于以上的种种原因，我国的水资源管理手段落后，各地封闭，存在着地方与全国的对接与统一问题。但深入研究不难发现，由于我国采用的是自上而下的管理体制，缺乏基层用水户参与，导致我们的规划、计划往往停留在文件上、口头上。
三、加快建立最严格水资源管理制度的对策建议
为了加快建立最严格水资源管理制度，针对以上问题，一方面应该充分发挥地方政府的作用，扎实做好基础工作以及建立信息系统的准备工作，做好红线标准制定与落实的准备工作，另一方面要发挥市场机制的作用，把红线的落实建立在市场机制基础之上。
（一）充分发挥地方政府的作用，做好红线标准制定与落实的准备工作
在建立最严格水资源管理制度的过程中，地方政府起着重要的作用。全国的总用水量红线要分解到各个地区的各个部门。目前我国制定“红线”主要依据水资源的供求状况，水资源的供给由自然状况和污染状况决定，用水量取决于经济发展状况和用水效率。用水效率和水功能区限制纳污红线由经济结构、技术水平和节水意识决定。水资源的未来需求量一般根据历史数据和一顶的预测决定。因此，地方政府为了加快建立最严格水资源管理制度，首先要做好调查研究和预测工作，以水源地为单元，对城市与农村水资源、地表水与地下水、水量与水质等进行全面调查，不然，分水较少影响当地经济发展，分水过多影响其他地区经济发展。
不管是制定科学的“红线”标准，还是严格执行这一标准，都离不开完善的水资源管理系统。因此，各级地方政府应该积极配合国家能力建设工作，做好各项准备工作。包括确定本地水资源管理系统建设总体目标，水资源管理系统结构层次模型，水资源管理系统建设内容，如信息采集与传输系统、计算机网络系统、数据资源管理平台、应用支撑平台和应用系统等。由于国家正在进行全国的系统建设，地方主要是准备与配合。此外，地方政府应该加强法制法规建设，进行水管体制改革，制定节水型社会配套管理办法和法规加强队伍建设，提高水资源管理水平加强节水宣传，建立公众参与型社会管理体制。
（二）发挥市场机制的作用，把红线的落实建立在市场机制基础之上
为了把“红线”标准真正落到实处，应以水价机制为纽带，发挥市场机制的作用，把水量指标作为水权分配给用水户，允许交易，把红线的落实建立在市场机制基础之上。
中央分配给地方的“红线”指标，不管是用水总量，还是用水效率以及纳污限制，最终都必须通过用水户的行为来落到实处，如果离开用水户的参与，“红线”指标将会落空。仅仅依靠政府推动效果有限。应为在三项指标中，用水效率指标是关键的，总量指标取决于用水效率和经济发展速度以及产业结构状况，纳污又取决于用水总量和污水治理状况，产业结构的调整是一个长期过程，地方政府在发展经济方面有着强烈的冲动，污水治理需要大量的投入，政府与企业有着千丝万缕的联系，因此地方政府的推动力是不可信的。
要调动开用水户的节水积极性，必须依靠价格，水价是水资源管理的主要经济杠杆，对水资源的配置和管理起着重要的导向作用。但价格必须是真正反映市场供求状况的市场价格，这种价格的形成以产权的存在为基础，因此，把水量指标作为水权分配给用水户，允许交易，由此建立科学合理的水价形成机制，把红线的落实建立在市场机制基础之上。
参考文献:
［1］陈明忠. 实施最严格水资源管理制度全面推进水资源合理配置和节约保护［J］．中国水利，2011.24
［2］莫琪海，赵学昌. 崇左市2015年水资源管理控制指标预测分析［J］．广西水利水电，2011，6
［3］湖南省长沙市水务局. 《长沙市水资源管理条例》解读［J］．中国水利，2012.1
［4］徐莺. 公众参与：我国水资源管理的发展趋势［J］．理论月刊，2012，1.
［5］马炳旺，徐利岗. 银川市水资源管理存在问题及其对策分析［J］．人民黄河，2012，1
［6］曹丽娜，黄猛，姚丽丽. 辽宁省水资源管理系统总体设计与研究［J］．宁夏农林科技，2011
关键词：水资源；水资源管理；三条红线；四项制度
Abstract: the water resources is the foundation of human survival resources and national economic development strategic resources. The shortage of water resources in our country, uneven distribution, serious pollution, has restricted the sustainable economic and social development of the main bottleneck. In 2011, the central 1 file requirements to practice the most strict water resources management system, earlier this year the state council and the "three red line" index embodiment, the ministry of water resources, the river basin institutions and some provinces and cities have set up agencies, make system, determine the pilot, perfect the basic work, the establishment of management information system, the next task is to "three red line" of the specific index decomposition to all areas and supervise the implementation. To accomplish this task facing formulating regional standard level of difficulty is big, water resources management system and mechanism is not reasonable, management foundation work is weak, the management information system is not unified, not perfect, regional standard implementation problems such as difficult. In the face of these challenges, on the one hand, we should give full play to the role of the local government, a solid foundation to work and to establish the information system of the preparatory work, completes the red line standard formulation and implementation of the preparatory work, on the other hand to play the function of market mechanism, the implementation of the red line based on market mechanism, based on the most strict water resources management system to establish as soon as possible.
Keywords: water resources; Water resources management; Three red line; Four system
中圖分类号： P641.8 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
水资源是人类生存的基础资源和国民经济发展的战略资源。近年随着水资源短缺的加剧，世界各国都加强了对水资源的管理。我国是世界上的贫水国，我国水资源短缺、分布不均、污染严重，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。为了解决我国的水问题，中央2011年1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》把水利部提出的实行最严格水资源管理制度的主张提升为国家意志。文件发布后全国上下开始了建立最严格水资源管理制度的实践。本文拟对文件发布以来我国建立最严格水资源管理制度的进展情况做一梳理，并对我国建立最严格水资源管理制度面临的问题进行分析，在此基础上提出了加快建立最严格水资源管理制度的对策建议，希望有助于基于“三条红线”的最严格水资源管理制度尽快建立。
一、建立最严格水资源管理制度的进展情况
2011年中央1号文件为最建立严格水资源管理制度定义了“三条红线”，即水资源开发利用总量的控制红线、水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。之后全国上下开始贯彻中央1号文件精神，并开始了建立最严格水资源管理制度的实践。
首先是水利部，2011年以来不断完善最严格水资源管理的制度体系，起草了《实行最严格水资源管理制度考核办法》，编制印发了《全国节水型社会建设“十二五”规划》，确定山东、上海等4个省市作为实施最严格水资源管理制度第一批试点和山西、甘肃等第二批试点；组建国家水资源管理系统项目建设领导小组，7个流域、32个省级水资源管理系统领导小组，依托水文局组建了项目建设办公室；对31个省级水资源管理系统和4个流域水资源系统实施方案进行了技术审查；不断强化最严格水资源管理制度各项措施的落实。完善并出台《中央分成水资源费使用管理暂行办法》。严格建设项目水资源论证，编制了取水许可管理台账实施方案和技术方案。
其次是两大流域。2011年5月5日，水利部水资源司在郑州组织召开了流域机构实施最严格水资源管理制度座谈会，黄委主任陈小江指出，将认真履行法律赋予的水资源保护职责落实最严格水资源管理制度，严格划定和执行“三条红线”，从单纯的供水管理向供水管理和需水管理并重转变，大力推进节水型社会建设，不断提高黄河水资源管理保护水平。
2011年12月29日，长江委召开汉江流域实施最严格水资源管理制度试点方案编制工作会议，经长江水利委员会申请，水利部研究决定汉江流域为加快实施最严格水资源管理制度试点流域，试点工作将从6个方面开展，包括划定“三条红线”，建立汉江流域水资源管理责任制和考核制度;协调防洪、供水、发电、航运、生态需求，实行汉江水资源统一配置和调度;建设流域水资源管理监控设施，基本实现汉江流域水資源管理和保护信息化;以南水北调中线水源地为保护重点，推进健康汉江体系建设;建立流域与区域相结合的流域管理工作机制，强化汉江流域管理机构建设;推进汉江流域水法规体系建设。
从地方政府来看，各试点省市成立试点工作机构，编制试点工作方案，分解考核控制指标，强化监控管理手段。2011年7月初，甘肃省政府办公厅向全省印发了《甘肃省实行最严格的水资源管理制度办法》，自7月1日起施行。《办法》包括用水总量控制管理、用水效率管理、纳污能力管理、监督考核体系等6章39条内容，对最严格的水资源管理制度工作机制，建立省市县用水总量、用水效率、河道纳污控制指标的原则、主体和报批程序进行了明确规定，确定了监督考核体系。2011年12月26日，广东省政府办公厅印发广东省最严格水资源管理制度实施方案的通知，正式在全省实施最严格水资源管理制度。到2015年，全省年用水量控制在480亿m3以内，万元工业增加值用水量较现状降低30%以上，水功能区水质达标率提高到70%以上。《长沙市水资源管理条例》已于2012年1月1日起施行。
2012年1月，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，《意见》明确提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措施和保障措施。《意见》给出了“三条红线”的具体指标。到2015年，全国用水总量控制在6350亿立方米以内，到2020年控制在6700亿立方米以内，2030年控制在7000亿立方米以内；万元工业增加值用水量2015年比2010年下降30%，2020年降低到65立方米以下，2030年低到40立方米以下；农田灌溉水有效利用系数2015年提高到0.53以上，2030提高到0.60.以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率2015年提高到60%以上，2030年提高到95%以上。《意见》对用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度提出了具体要求。《意见》是国务院对实行最严格水资源管理制度作出的全面部署和具体安排，对于解决中国复杂的水资源水环境问题，实现经济社会的可持续发展具有重要意义和深远影响。
二、建立最严格水资源管理制度面临的问题
建立最严格水资源管理制度下一步的工作任务是加快“三条红线”指标分解确认并监督落实。具体包括（1）将各省区分配用水总量细化到地市和县，（2）制订高耗水工业和服务业用水定额国家标准，完善用水定额体系，制订节水强制性标准。（3）按照《全国重要江河湖泊水功能区划》，完善水功能区的区划体系，（4）加强省区界缓冲区水质监测与管理，加强用水和排污省界断面的监测监控，严格控制入河排污总量，按照水功能区水质监测要求，加快干流省界水质监测自动站、移动实验室和常规监测等能力建设步伐，进一步完善监测体系，使重要水功能区、省界缓冲区监测覆盖率达到阶段性目标要求。（5）扎实推动配套政策法规的完善和落实。加快推进规划水资源论证工作，强化建设项目水资源论证管理，严格落实取水许可等管理制度，建立流域与区域管理相结合的取水许可台账管理系统，对省区和流域机构颁发的取水许可证及取水许可证动态变化情况建立台账系统，由省区各级水行政主管部门和流域机构共享，做到流域取水许可情况实时掌握、动态管理。（6）形成国家、流域和省级水资源监控管理系统。
实现这些任务面临着一些重要的问题。（1）不同地区的红线标准制定困难。中央的红线要通过地方的红线加总来实现。但各地的差异很大。例如，广西崇左市2010年万元工业增加值耗水136立方米，农田灌溉水有效利用系数为0.4，该年全国平均水平120立方米和0.5.但水功能区水质达标率2010年崇左市为74.2%，该年全国平均水平46%。其次是由于以下的种种原因，使红线指标落到实处难度很大。（2）水资源管理体制机制仍不合理。尽管许多省市形式上实现了水资源的一体化管理，如把供水、排水、污水处理都集中到水务局管理，然而，这只是形式，实际上城市用水单位包括自来水公司、污水处理公司等许多仍然由建设部门管理，水务局只管理市区范围内自备井取水单位，排污费由环保局征收，而清淤整治由水务局投入经费进行。这种不统一导致水资源管理的协调非常困难。（3）水资源管理基础工作薄弱。如水文地质信息仍不完善、水文地质勘察单位积累的信息许多没有被用于水资源管理，水源地勘界标示、公示宣传不够，规划、监管、保护不力问题突出。 尚未建立完整、统一的水资源监测、评价体系。水资源相关规划执行力度不强、存在有法不依的现象等。（4）缺乏基层用水户参与，区域标准落实困难。应该说经过多年的努力，我国目前已经形成了完整且形式严格的水资源管理体系，包括水资源综合规划、取水论证与许可、用户计划管理与有偿用水、污水排放处理与管理等，只是由于以上的种种原因，我国的水资源管理手段落后，各地封闭，存在着地方与全国的对接与统一问题。但深入研究不难发现，由于我国采用的是自上而下的管理体制，缺乏基层用水户参与，导致我们的规划、计划往往停留在文件上、口头上。
三、加快建立最严格水资源管理制度的对策建议
为了加快建立最严格水资源管理制度，针对以上问题，一方面应该充分发挥地方政府的作用，扎实做好基础工作以及建立信息系统的准备工作，做好红线标准制定与落实的准备工作，另一方面要发挥市场机制的作用，把红线的落实建立在市场机制基础之上。
（一）充分发挥地方政府的作用，做好红线标准制定与落实的准备工作
在建立最严格水资源管理制度的过程中，地方政府起着重要的作用。全国的总用水量红线要分解到各个地区的各个部门。目前我国制定“红线”主要依据水资源的供求状况，水资源的供给由自然状况和污染状况决定，用水量取决于经济发展状况和用水效率。用水效率和水功能区限制纳污红线由经济结构、技术水平和节水意识决定。水资源的未来需求量一般根据历史数据和一顶的预测决定。因此，地方政府为了加快建立最严格水资源管理制度，首先要做好调查研究和预测工作，以水源地为单元，对城市与农村水资源、地表水与地下水、水量与水质等进行全面调查，不然，分水较少影响当地经济发展，分水过多影响其他地区经济发展。
不管是制定科学的“红线”标准，还是严格执行这一标准，都离不开完善的水资源管理系统。因此，各级地方政府应该积极配合国家能力建设工作，做好各项准备工作。包括确定本地水资源管理系统建设总体目标，水资源管理系统结构层次模型，水资源管理系统建设内容，如信息采集与传输系统、计算机网络系统、数据资源管理平台、应用支撑平台和应用系统等。由于国家正在进行全国的系统建设，地方主要是准备与配合。此外，地方政府应该加强法制法规建设，进行水管体制改革，制定节水型社会配套管理办法和法规加强队伍建设，提高水资源管理水平加强节水宣传，建立公众参与型社会管理体制。
（二）发挥市场机制的作用，把红线的落实建立在市场机制基础之上
为了把“红线”标准真正落到实处，应以水价机制为纽带，发挥市场机制的作用，把水量指标作为水权分配给用水户，允许交易，把红线的落实建立在市场机制基础之上。
中央分配给地方的“红线”指标，不管是用水总量，还是用水效率以及纳污限制，最终都必须通过用水户的行为来落到实处，如果离开用水户的参与，“红线”指标将会落空。仅仅依靠政府推动效果有限。应为在三项指标中，用水效率指标是关键的，总量指标取决于用水效率和经济发展速度以及产业结构状况，纳污又取决于用水总量和污水治理状况，产业结构的调整是一个长期过程，地方政府在发展经济方面有着强烈的冲动，污水治理需要大量的投入，政府与企业有着千丝万缕的联系，因此地方政府的推动力是不可信的。
要调动开用水户的节水积极性，必须依靠价格，水价是水资源管理的主要经济杠杆，对水资源的配置和管理起着重要的导向作用。但价格必须是真正反映市场供求状况的市场价格，这种价格的形成以产权的存在为基础，因此，把水量指标作为水权分配给用水户，允许交易，由此建立科学合理的水价形成机制，把红线的落实建立在市场机制基础之上。
参考文献:
［1］陈明忠. 实施最严格水资源管理制度全面推进水资源合理配置和节约保护［J］．中国水利，2011.24
［2］莫琪海，赵学昌. 崇左市2015年水资源管理控制指标预测分析［J］．广西水利水电，2011，6
［3］湖南省长沙市水务局. 《长沙市水资源管理条例》解读［J］．中国水利，2012.1
［4］徐莺. 公众参与：我国水资源管理的发展趋势［J］．理论月刊，2012，1.
［5］马炳旺，徐利岗. 银川市水资源管理存在问题及其对策分析［J］．人民黄河，2012，1
［6］曹丽娜，黄猛，姚丽丽. 辽宁省水资源管理系统总体设计与研究［J］．宁夏农林科技，2011