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摘要：当前少数民族地区财政改革取得了重大进展，财政收支逐年增加，但财政赤字也持续扩大，财政支出存在的规模不足、结构不优、区域差距拉大等问题日益突出。本文在分析民族自治地区财政支出的规模特征、结构特征和区域特征的基础上，提出相应政策建议。
关键词：少数民族地区 财政支出 特征 政策建议
发展少数民族经济是包括财政政策在内的宏观经济政策的重要目标，财政支出政策是政府对少数民族经济进行宏观调控的重要方式。改革开放以来，随着国家经济体制的调整变化，我国的财政体制也经历多次调整，按照地方财政主体独立性程度，我国先后实行了4种类型的财政体制：统收统支制；统一领导，分级管理体制；划分收支，分级包干：分税制财政体制。目前，正在进行省管县的第5次财政体制改革。不同的财政体制决定着不同的财政支出结构。从1994年的分税制财政体制改革以来，随着市场经济体制改革和政府职能转变。中央和地方政府对民族自治地区财权分配和事权划分上也日趋完善，少数民族地区的财政支出规模和结构发生了很大的变化。
一、少数民族地区财政支出的规模特征
财政支出规模反映的是政府活动的范围和对经济的干预程度。测量财政支出规模的方法有两种：一种是财政支出的绝对规模。另一种是财政支出的相对规模。财政支出的绝对规模通常用本年财政支出的绝对额表示，支出规模越大，表明政府活动范围越广，但这个指标不能准确地衡量政府在整个经济中的地位和作用。财政支出的相对规模，亦称相对财政支出，通常用本年财政支出与本年国内生产总值的比值来表示，相对财政支出在一定程度上反映了政府在整个经济中的地位和作用。
(一) 财政支出的绝对规模
1994年分税制改革以来，少数民族地区的财政总收入和总支出都保持了较高的增长态势。财政总收入从1994年的201亿元增长到2007年的1661亿元，年均增长59％。与此同时。财政总支出也从1994年的517亿元增长到2007年的4899亿元，年均增长65％。总体来看，财政收入年均增速低于支出增速，财政赤字持续扩大，从1994年的316亿元上升到2007年的3238亿元。分阶段来看，1995—1998年财政收入年均增速高于支出增速，赤字减速扩大：1999—2002年收入增速低于支出增速。赤字加速扩大；2003年至今，收入增速高于支出增速，赤字又呈减速扩大。
民族地区财政收支和赤字的变化与中央政府实施的财政政策和财政体制改革密切相关。例如，1994年的分税制改革，调动了中央和地方政府增加财政收入的积极性，民族自治地区财政收入在随后几年的年均增长率均高于同期财政支出的增长率。1999年底我国实施西部大开发战略，随后实施中部崛起战略，中央政府在积聚我国97，5％少数民族人口的中西部地区开始实施扩张性财政政策，目标在于促进中西部地区经济发展，缩小东中西部经济差距。同一时期，民族自治地区财政支出高速增长，财政赤字规模也越来越大。2003年随着国家对民族自治地方转移支付力度加大，财政收入与支出均呈高速增长态势，高速增长的收入确保了扩张性财政政策的实施，从而弥补了民族地区公共建设投资主体缺位问题，为今后民族地区经济发展和政府财源建设夯实了基础。
(二)财政支出的相对规模
分税制改革以来，少数民族地区财政支出占地区生产总值GDP的比重呈先降后升的变化。从1994年到1998年，相对财政支出一直小于15％，1999年这一比值突破15％，到2007年穩定在22％左右。这一变化也是与我国的财政体制改革密切联系的。1994年的分税制改革，充实了中央政府的财政收入，也调动了地方增收的积极性，财政支出逐渐增加。但与民族地区对公共产品和服务的巨大需求相比，财政支出占GDP的比值还是较低的。这一比值还有较大的上升空间。到1999年西部大开发战略实施，中央政府对民族地区的转移支付力度大大增加，相对财政支出得到了高速增长，
同时，少数民族地区财政支出的增幅大于地区生产总值的增幅。分税制改革以来，财政支出每增长1个百分点可能带来的GDP增长率整体上不足100％，且该指标波动较大，说明民族地区财政支出效益不高，但这种状况正在得到改善。今后应加强对财政支出资金的监管和审查，深化财政支出管理体制改革，提高财政资金使用效益。
二、少数民族地区财政支出的结构特征
以财政职能为标准，可以把财政支出划分为基础设施建设支出、支农支出、社会文教科卫事业费、抚恤和社会福利救济金、社会保障补助支出、行政管理费及其他支出。目前少数民族地区财政支出结构的整体状况，可归纳为以下几点：
第一，基础设施建设支出比重逐年上升。基建支出由2000年的117亿元上升到2006年的445亿元，年均增长47％。基建支出占地区总支出比重由2000年的10％增加到2006年的12％，表明基础设施建设费是民族地区财政支出中非常重要的一项。随着民族地区的经济发展，人民生活水平的提高，社会私人投资的不断增加，基建支出还会有所增加。
第二，支农支出所占比重稳中有升。农业是大多数民族自治地区的支柱产业。随着2002年以后中央财政对民族地区的倾斜，财政支农支出大幅增加，财政支农支出所占比重稳中有升，目前达到7％，体现了我国国民经济正在按照城乡统筹发展方略和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针稳步较快发展。
第三，社会文教科卫事业费所占比重波动不大。这一支出是民族地区比较大的财政支出项目，说明我国政府历来重视对民族地区文化、教育、科学、卫生事业的投入，提高国民整体福利水平。但同全国平均水平相比，该投入规模还是相对不足。根据《中国民族统计年鉴》和《中国统计年鉴》数据计算，2006年民族地区人均文教科卫事业费为480元，全国为510元。而像北京和上海这样的发达地区都在上千元以上。这一支出太低不仅影响民族地区国民生活和福利水平的提高，也减弱了经济发展后劲，不利于民族地区经济增长方式转变。
第四，抚恤和社会福利救济金和社会保障补助支出稳中有升。随着财政总支出的增加，国家预算用于社会保障体系建设的投入比例不断上升，尤其是对自然灾害救济费、弱势群体社会福利补贴、社会保险基金的补助等。但与全国平均水平相比，这一比例相对较低。一方面，民族自治地区抚恤和社会福利救济金比例与全国平均水平大致相当，2006年均约为3％，但是民族地区大多处于自然灾害频发和生态环境恶劣的西部。国家应加大对生态脆弱民族地区的抚恤和救济资金；另一方面，民族自治地区社会保障补助支出比例低于全国，2006年民族地区为4％，全国为6％，这与民族地区城镇化率较低有关。社会保障补助多是国家对城市社会保障体系建设的财政补贴，民族地区多为欠发达的农村地区，农村社会保障体系 很不完善，财政投入相应也较少。今后，在继续完善城市社会保障的同时。中央和民族地方政府还要大力发展农村社会保障，彻底解决民族地区居民的吃饭、看病、养老等基本生存问题。
第五，行政管理费及其他支出所占比重持续下降，但基数太大。随着经济建设和社会公共事业的发展，政府的社会管理职能也不断扩大，机构规模逐年膨胀。目前民族地区财政供养人员已过万人，行政管理费居高不下。当然，这里统计的只是预算内的行政管理费，如果加上预算外的、未公开的行政管理开支，这个比重还会大大增加。民族地方政府应精简机构编制，调减支出数量，提高运行效率。
三、少数民族地区财政支出的区域特征
由于民族地区经济发展水平差异很大，因而也造成了地方间财政支出结构差异比较大。民族自治地区人均财政支出呈现如下区域特征：一是除广西外，4个自治区财政支出远高于其他自治地区。西藏人均财政支出高达7454元、内蒙古达3395元、宁夏达3200元、新疆达3310元。二是中部民族地区的财政支出普遍低于东部沿海地区。如湖北省人均财政支出仅为1242元、湖南省为1190元，而东部沿海的广东和浙江均接近2000元。三是西南民族地区的财政支出普遍低于西北。重庆市人均财政支出为1039元、贵州省为976元、云南省为1557元，西北最低的甘肃却达到1845元。对比全国(2006年为2315元)，除四大自治区、吉林、浙江和四川外，其余13个民族地区均低于全国平均水平，民族自治地区的财政支出总体上较少。造成这种现象的原因，还是分税制以来，民族地区地方财政收入太少，而中央转移支付又多偏向四大自治区，限制了地方财政支出规模增长，也限制了政府刺激经济、调节收入分配等职能。
从财政支出结构来看，民族自治地区呈现如下区域特征：第一，行政管理费及其他支出在地方财政支出中占有最大比重，均超过45％，反映民族地区的财政是“吃饭财政”。第二，除贵州外，基础设施建设支出在西部地区的支出比重最高，如四川达到13％，宁夏达到20％，西藏更高达29％；第三。支农支出在东部和中部相对较高，如浙江达到14％，湖南达到7％：第四，抚恤和社会福利救济金和社会保障补助支出在东北三省、湖南、海南相对较高，这些都是革命老区，如吉林达到15％，湖南达到10％。第四，社会文教科卫事业费在西北区比重较低，反映这些地区财政支出结构重基建、轻民生，仍然处于改造自然环境的社会发展状态。
四、政策建议
当前民族自治地区财政改革取得了重大进展，财政收支逐年增加，但财政赤字持续扩大，相对财政支出普遍偏低，支出结构不合理，人均支出地区差距较大，财政支出对经济贡献不明显等问题也日益突出。在上述分析的基础上，这里提出若干改进和完善民族地区财政支出的对策建议。
(一)明晰民族地方政府財权与事权的划分
财权与事权的不一致是分税制以后的突出问题，为了使民族地方政府不会因为缺乏财力而使事权得不到有效落实，需要明确划分民族地方政府财权与事权。一方面需要思考如何扩大地方财权。通过地方主体税种的构建，适当增加民族地方政府在税收立法、执法、司法上的一些权利，如赋予地方政府扩大资源税的征收范围和提高其比例的权利等，保证民族地区财力有一个稳定的来源。另一方面，减轻民族地区社会保障支出和高等教育支出的事权责任。
(二)改革中央对民族地区转移支付方式
目前民族地区所获得中央转移支付虽多，却大多是一般性转移支付和专项转移支付，最具有灵活性的税收返还却很少。税收返还主要受益者是东部发达省份，共获得全部税收返还的一半以上。这种状况造成发达地区财政支出更为自主，民族地区则更多受到中央的影响。同时，财政部调查显示：一般性转移支付存在资金难以管理的问题：专项转移支付也存在中央专项过多。项目交叉，透明度差，并且有些专项转移支付要求地方配套资金等诸多问题和麻烦。因此，应改变目前税收返还按收入来源地分配的局面，并实行公式化、透明化的转移支付制度。
(三)合理优化民族地区财政支出结构
在继续加大中央对民族自治地区的财政投资同时，民族地区财政支出结构需优化调整。一是退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、社会公共事业的支持力度。二是充分认识农业在民族地区经济发展战略中的基础地位，加强对农业的投人。三是加大人力资本投资，发展教育事业，四是在不影响经济健康增长前提下，逐步增加社会保障支出，加强社会保障体系的建设。五是精简机构，扭转行政管理费居高不下的局面。
(四)特殊民族地区应具有特殊的财政支出结构
民族地区内部的经济发展差异较大。财政支出的经济效益具有明显的地区差异。前文分析发现，政府的基础设施投入主要在西部民族区，支农支出主要在东部和中部民族区，社会科教文卫事业费在西北投入太少，这与民族自治地区千差万别的自然和地理条件、迥异的社会和经济状况有关，所以在进行地方财政支出结构调整时，必须充分考虑各地区的实际情况。按照效率和公平原则，分别进行结构调整，不同地区区别对待。
(五)完善财政支出管理方式，提高资金使用效率
具体包括：加强地方财政支出管理的法规体系建设：加快地方财政部门预算改革；建立领导责任制，遏制县级赤字与债务；强化人大对地方财政支出结构的法律监督：完善地方债权融资缓解地方预算约束等等。
关键词：少数民族地区 财政支出 特征 政策建议
发展少数民族经济是包括财政政策在内的宏观经济政策的重要目标，财政支出政策是政府对少数民族经济进行宏观调控的重要方式。改革开放以来，随着国家经济体制的调整变化，我国的财政体制也经历多次调整，按照地方财政主体独立性程度，我国先后实行了4种类型的财政体制：统收统支制；统一领导，分级管理体制；划分收支，分级包干：分税制财政体制。目前，正在进行省管县的第5次财政体制改革。不同的财政体制决定着不同的财政支出结构。从1994年的分税制财政体制改革以来，随着市场经济体制改革和政府职能转变。中央和地方政府对民族自治地区财权分配和事权划分上也日趋完善，少数民族地区的财政支出规模和结构发生了很大的变化。
一、少数民族地区财政支出的规模特征
财政支出规模反映的是政府活动的范围和对经济的干预程度。测量财政支出规模的方法有两种：一种是财政支出的绝对规模。另一种是财政支出的相对规模。财政支出的绝对规模通常用本年财政支出的绝对额表示，支出规模越大，表明政府活动范围越广，但这个指标不能准确地衡量政府在整个经济中的地位和作用。财政支出的相对规模，亦称相对财政支出，通常用本年财政支出与本年国内生产总值的比值来表示，相对财政支出在一定程度上反映了政府在整个经济中的地位和作用。
(一) 财政支出的绝对规模
1994年分税制改革以来，少数民族地区的财政总收入和总支出都保持了较高的增长态势。财政总收入从1994年的201亿元增长到2007年的1661亿元，年均增长59％。与此同时。财政总支出也从1994年的517亿元增长到2007年的4899亿元，年均增长65％。总体来看，财政收入年均增速低于支出增速，财政赤字持续扩大，从1994年的316亿元上升到2007年的3238亿元。分阶段来看，1995—1998年财政收入年均增速高于支出增速，赤字减速扩大：1999—2002年收入增速低于支出增速。赤字加速扩大；2003年至今，收入增速高于支出增速，赤字又呈减速扩大。
民族地区财政收支和赤字的变化与中央政府实施的财政政策和财政体制改革密切相关。例如，1994年的分税制改革，调动了中央和地方政府增加财政收入的积极性，民族自治地区财政收入在随后几年的年均增长率均高于同期财政支出的增长率。1999年底我国实施西部大开发战略，随后实施中部崛起战略，中央政府在积聚我国97，5％少数民族人口的中西部地区开始实施扩张性财政政策，目标在于促进中西部地区经济发展，缩小东中西部经济差距。同一时期，民族自治地区财政支出高速增长，财政赤字规模也越来越大。2003年随着国家对民族自治地方转移支付力度加大，财政收入与支出均呈高速增长态势，高速增长的收入确保了扩张性财政政策的实施，从而弥补了民族地区公共建设投资主体缺位问题，为今后民族地区经济发展和政府财源建设夯实了基础。
(二)财政支出的相对规模
分税制改革以来，少数民族地区财政支出占地区生产总值GDP的比重呈先降后升的变化。从1994年到1998年，相对财政支出一直小于15％，1999年这一比值突破15％，到2007年穩定在22％左右。这一变化也是与我国的财政体制改革密切联系的。1994年的分税制改革，充实了中央政府的财政收入，也调动了地方增收的积极性，财政支出逐渐增加。但与民族地区对公共产品和服务的巨大需求相比，财政支出占GDP的比值还是较低的。这一比值还有较大的上升空间。到1999年西部大开发战略实施，中央政府对民族地区的转移支付力度大大增加，相对财政支出得到了高速增长，
同时，少数民族地区财政支出的增幅大于地区生产总值的增幅。分税制改革以来，财政支出每增长1个百分点可能带来的GDP增长率整体上不足100％，且该指标波动较大，说明民族地区财政支出效益不高，但这种状况正在得到改善。今后应加强对财政支出资金的监管和审查，深化财政支出管理体制改革，提高财政资金使用效益。
二、少数民族地区财政支出的结构特征
以财政职能为标准，可以把财政支出划分为基础设施建设支出、支农支出、社会文教科卫事业费、抚恤和社会福利救济金、社会保障补助支出、行政管理费及其他支出。目前少数民族地区财政支出结构的整体状况，可归纳为以下几点：
第一，基础设施建设支出比重逐年上升。基建支出由2000年的117亿元上升到2006年的445亿元，年均增长47％。基建支出占地区总支出比重由2000年的10％增加到2006年的12％，表明基础设施建设费是民族地区财政支出中非常重要的一项。随着民族地区的经济发展，人民生活水平的提高，社会私人投资的不断增加，基建支出还会有所增加。
第二，支农支出所占比重稳中有升。农业是大多数民族自治地区的支柱产业。随着2002年以后中央财政对民族地区的倾斜，财政支农支出大幅增加，财政支农支出所占比重稳中有升，目前达到7％，体现了我国国民经济正在按照城乡统筹发展方略和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针稳步较快发展。
第三，社会文教科卫事业费所占比重波动不大。这一支出是民族地区比较大的财政支出项目，说明我国政府历来重视对民族地区文化、教育、科学、卫生事业的投入，提高国民整体福利水平。但同全国平均水平相比，该投入规模还是相对不足。根据《中国民族统计年鉴》和《中国统计年鉴》数据计算，2006年民族地区人均文教科卫事业费为480元，全国为510元。而像北京和上海这样的发达地区都在上千元以上。这一支出太低不仅影响民族地区国民生活和福利水平的提高，也减弱了经济发展后劲，不利于民族地区经济增长方式转变。
第四，抚恤和社会福利救济金和社会保障补助支出稳中有升。随着财政总支出的增加，国家预算用于社会保障体系建设的投入比例不断上升，尤其是对自然灾害救济费、弱势群体社会福利补贴、社会保险基金的补助等。但与全国平均水平相比，这一比例相对较低。一方面，民族自治地区抚恤和社会福利救济金比例与全国平均水平大致相当，2006年均约为3％，但是民族地区大多处于自然灾害频发和生态环境恶劣的西部。国家应加大对生态脆弱民族地区的抚恤和救济资金；另一方面，民族自治地区社会保障补助支出比例低于全国，2006年民族地区为4％，全国为6％，这与民族地区城镇化率较低有关。社会保障补助多是国家对城市社会保障体系建设的财政补贴，民族地区多为欠发达的农村地区，农村社会保障体系 很不完善，财政投入相应也较少。今后，在继续完善城市社会保障的同时。中央和民族地方政府还要大力发展农村社会保障，彻底解决民族地区居民的吃饭、看病、养老等基本生存问题。
第五，行政管理费及其他支出所占比重持续下降，但基数太大。随着经济建设和社会公共事业的发展，政府的社会管理职能也不断扩大，机构规模逐年膨胀。目前民族地区财政供养人员已过万人，行政管理费居高不下。当然，这里统计的只是预算内的行政管理费，如果加上预算外的、未公开的行政管理开支，这个比重还会大大增加。民族地方政府应精简机构编制，调减支出数量，提高运行效率。
三、少数民族地区财政支出的区域特征
由于民族地区经济发展水平差异很大，因而也造成了地方间财政支出结构差异比较大。民族自治地区人均财政支出呈现如下区域特征：一是除广西外，4个自治区财政支出远高于其他自治地区。西藏人均财政支出高达7454元、内蒙古达3395元、宁夏达3200元、新疆达3310元。二是中部民族地区的财政支出普遍低于东部沿海地区。如湖北省人均财政支出仅为1242元、湖南省为1190元，而东部沿海的广东和浙江均接近2000元。三是西南民族地区的财政支出普遍低于西北。重庆市人均财政支出为1039元、贵州省为976元、云南省为1557元，西北最低的甘肃却达到1845元。对比全国(2006年为2315元)，除四大自治区、吉林、浙江和四川外，其余13个民族地区均低于全国平均水平，民族自治地区的财政支出总体上较少。造成这种现象的原因，还是分税制以来，民族地区地方财政收入太少，而中央转移支付又多偏向四大自治区，限制了地方财政支出规模增长，也限制了政府刺激经济、调节收入分配等职能。
从财政支出结构来看，民族自治地区呈现如下区域特征：第一，行政管理费及其他支出在地方财政支出中占有最大比重，均超过45％，反映民族地区的财政是“吃饭财政”。第二，除贵州外，基础设施建设支出在西部地区的支出比重最高，如四川达到13％，宁夏达到20％，西藏更高达29％；第三。支农支出在东部和中部相对较高，如浙江达到14％，湖南达到7％：第四，抚恤和社会福利救济金和社会保障补助支出在东北三省、湖南、海南相对较高，这些都是革命老区，如吉林达到15％，湖南达到10％。第四，社会文教科卫事业费在西北区比重较低，反映这些地区财政支出结构重基建、轻民生，仍然处于改造自然环境的社会发展状态。
四、政策建议
当前民族自治地区财政改革取得了重大进展，财政收支逐年增加，但财政赤字持续扩大，相对财政支出普遍偏低，支出结构不合理，人均支出地区差距较大，财政支出对经济贡献不明显等问题也日益突出。在上述分析的基础上，这里提出若干改进和完善民族地区财政支出的对策建议。
(一)明晰民族地方政府財权与事权的划分
财权与事权的不一致是分税制以后的突出问题，为了使民族地方政府不会因为缺乏财力而使事权得不到有效落实，需要明确划分民族地方政府财权与事权。一方面需要思考如何扩大地方财权。通过地方主体税种的构建，适当增加民族地方政府在税收立法、执法、司法上的一些权利，如赋予地方政府扩大资源税的征收范围和提高其比例的权利等，保证民族地区财力有一个稳定的来源。另一方面，减轻民族地区社会保障支出和高等教育支出的事权责任。
(二)改革中央对民族地区转移支付方式
目前民族地区所获得中央转移支付虽多，却大多是一般性转移支付和专项转移支付，最具有灵活性的税收返还却很少。税收返还主要受益者是东部发达省份，共获得全部税收返还的一半以上。这种状况造成发达地区财政支出更为自主，民族地区则更多受到中央的影响。同时，财政部调查显示：一般性转移支付存在资金难以管理的问题：专项转移支付也存在中央专项过多。项目交叉，透明度差，并且有些专项转移支付要求地方配套资金等诸多问题和麻烦。因此，应改变目前税收返还按收入来源地分配的局面，并实行公式化、透明化的转移支付制度。
(三)合理优化民族地区财政支出结构
在继续加大中央对民族自治地区的财政投资同时，民族地区财政支出结构需优化调整。一是退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、社会公共事业的支持力度。二是充分认识农业在民族地区经济发展战略中的基础地位，加强对农业的投人。三是加大人力资本投资，发展教育事业，四是在不影响经济健康增长前提下，逐步增加社会保障支出，加强社会保障体系的建设。五是精简机构，扭转行政管理费居高不下的局面。
(四)特殊民族地区应具有特殊的财政支出结构
民族地区内部的经济发展差异较大。财政支出的经济效益具有明显的地区差异。前文分析发现，政府的基础设施投入主要在西部民族区，支农支出主要在东部和中部民族区，社会科教文卫事业费在西北投入太少，这与民族自治地区千差万别的自然和地理条件、迥异的社会和经济状况有关，所以在进行地方财政支出结构调整时，必须充分考虑各地区的实际情况。按照效率和公平原则，分别进行结构调整，不同地区区别对待。
(五)完善财政支出管理方式，提高资金使用效率
具体包括：加强地方财政支出管理的法规体系建设：加快地方财政部门预算改革；建立领导责任制，遏制县级赤字与债务；强化人大对地方财政支出结构的法律监督：完善地方债权融资缓解地方预算约束等等。