摘要：随着我国新《环境保护法》的颁布，按日计罚制度成为了新亮点被学界广泛关注。按日计罚制度是解决旧有的环境行政处罚不利的重要措施之一。有“史上最严环保法”之称的新环保法表明我国社会各界对国内环保事业的高度重视。针对我国日益严峻的环境客观现状，“按日计罚”很好地适应了我国环境形势，增强了执法权威性，沉重打击了环境违法行为，本文从“按日计罚”的背景、国内外的相关实践、以及入法的意义和制度缺陷及完善这几个方面对环境法按日计罚制度进行深入研究，可以填补我国对环境法按日计罚制度研究的空白，对我国环境法按日计罚制度的构架意义重大且影响深远。
　　关键词：按日计罚；环境违法行为；执法权威
　　一、“按日计罚”的提出背景
　　新环保法第6章“法律责任”部分共11条，第59条规定了按日连续处罚制度，适用的违法情形即违法排污受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，起始期限自责令改正之日的次日起。计算标准为“防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得”。
　　我国最初的环境法并未涉及“按日计罚”，一些规定仅散见于一些单行法里，并且对罚款具体数额都设置有上限。这造成守法成本远高于违法成本的现象比比皆是。为解决这一问题，“按日计罚”制度应运而生。
　　（一）政治理论层面
　　党的十八大提出，建设中国特色社会主义事业总体布局纳入生态文明建设，提出要从源头扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，努力建设美丽中国，为“按日计罚”制度的提出提供了理论支撑。
　　（二）法学理论层面
　　早在2006年，现任环境保护部政策法规司副司长别涛教授就已经提出将“按日计罚”纳入现行环境法中；汪再祥曾发表文章《我国现行连续罚制度之检讨——基于行政法体系与规范本质的思考》；另外还有其他一些环境法领域的学者对该制度的具体内容进行了详尽的阐述和探讨。
　　（三）国内执法实践层面
　　我国重庆市、深圳市等城市实施按日计罚的实践证明了按日计罚制度应用于我国是切实可行的。另外，在新环保法出台之前，北京市的一家发电厂持续超标排放，当地环保局对其按月处罚多次，实际上已经突破了对持续环境违法行为只能处罚一次的束缚。
　　（四）国内立法探索层面
　　2009年，深圳开始实施《深圳经济特区环境保护条例》，当地众多企业纷纷积极响应，相关的环境违法案件数量大大减少，为“按日计罚”的提出奠定了实践基础。考虑到上位法和下位法的衔接问题，新环保法第59条授权地方立法可以根据实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。如《深圳经济特区环境保护条例》规定了违反排污许可、环境影响评价、试生产、三同时等制度都要实施按日连续处罚。
　　（五）国外立法借鉴层面
　　一些发达资本主义国家产生环境问题的时间更早，在环境立法方面更加完善、成熟，很多国家均已经在法律法规中规定了“按日计罚”制度。如美国的《清洁水法》，规定如某个环境违法行为处于持续状态，便实行“按日计罚”，每天不超过三万七千五百美金；英国《清洁空气法》中规定了对于持续性违法行为的累积计罚规定。
　　二、“按日计罚”制度入法的必要性
　　（一）提高执法权威
　　环境执法行为是环保工作的重中之重。新《环保法》中的“按日计罚”制度及相应的实施办法对适用对象及计罚方法做出了明确具体的规定。与此同时，“处罚不设上限”这一点加强了执法力度，在很大程度上改变了屡教不改的现象，也可降低执法成本，提高执法效率，使环保工作可以顺利展开。新《环保法》赋予了环境执法新的武器，全国各地的环境保护行政主管部门均可依法利用法律赋予的职权，增强行政主管部门的执法权威。
　　（二）严厉打击环境违法行为
　　“按日计罚”对于排污行为“零容忍”，生产经营主体的环境违法成本大大提升，促使拒不改正其环境违法行为的企业尽可能改正环境违法行为，同时积极引进先进的生产设备、改进生产技术，以减少对环境的污染，从而减少违法成本，在激烈的市场竞争中占据优势地位。
　　（三）促进环境与经济的平衡发展
　　环境行政处罚制度的制定务必综合考虑经济与环境的平衡发展问题，在遏制环境违法行为的同时不能阻碍经济的健康发展。“按日计罚”制度要求生产经营者依照法定程序安排生产经营活动，运行环境污染防治设备，如若不然则需承受高额罚单。“按日计罚”实现了罚责相适应，可迫使生产经营者自发提高工艺技术，积极寻求环保的生产模式，使环境保护和经济发展相辅相成，促进环境与经济的平衡发展。
　　三、现行“按日计罚”制度的缺陷与完善
　　（一）“按日计罚”的性质及适用范围
　　我国现行的“按日计罚”制度属于执行罚性制度。这是由我国当前落后的环境保护技术、相关法律法规较单一的特征决定的。新《环保法》规定，对受到行政处罚要求改正却拒不改正的违法排污行为实施 “按日计罚”，根据环保部发布的处罚办法，该行为具体包括：超过法定标准或重点污染物排放总量排放污染物，通过暗管等方式逃避监管，排放违禁污染物，违法倾倒危险废物及其他违法排污行为。实施连续处罚的对象主要是那些主观恶意较大的企业。
　　（二）针对“按日计罚”制度缺陷完善的几点构想
　　1.应适当拓宽其适用范围
　　我国当前的“按日计罚”仅针对的是违法排污，对于环境信息违法行为并不适用。我国应将环境信息违法行为均纳入其中以进一步提高威慑力。应明确对各环境领域的违法行为进行按日连续处罚，从而扩大其影响力和威慑力，减少各领域的环境违法行为，进一步促進环境状况的改善。
　　2.在专门法中增设专门条款，协调基本法与单行法的关系
　　环保法对“按日计罚”仅做了宏观性的规定，需要其他相关单行法对具体的实施进一步明确。应尽可能扩大环保法的适用范围，并在专门法中增设相关条款，提供细则，增强可操作性和适用性。另一方面，环保行政主管部门作为按日计罚制度的执行者，应被授权制定具体规则。可通过授权环保部门制定具体规则以保证环境执法的有效性。
　　3.对污染环境主观恶意大的企业单位从重处罚
　　应分两种情况区别对待：一是在对违法企业送达责令改正违法行为决定书后，要规定时效期间内的复查次数和具体日期，以防排污者故意增加污染物的排放。一经发现应予以从重处罚；而是在被依法进行处罚后明知故犯、屡教不改，很短时间内继续超标排放、违规排放的，应当予以从重处罚，可以考虑同时建立信誉档案制度，对主观恶意大的企业进行通报批评，并在处以财产罚的同时吊销其执照。
　　4.设置合理的罚款数额
　　根据经济学原理，一定要使违法成本高于收益，这样可规避以往违法成本远低于守法成本的弊病。同时，在数额的设定过程中，不能远超违法经营者的负担能力，逾越罚款的最高限度，以防挫伤企业守法的积极性和给相关部门执法带来困扰。综上，最适宜的罚款数额应该等于违法所得收益和被处罚的概率的商加上环境行政主管部门执法的成本。
　　5.建立环境罚款的专项基金制度
　　应制定相关的财务制度对环境罚款的用途以及适用范围做出规定，切实落实专款专用，审计单位应定期对行政部门进行审计。可在违法经营者主动采取措施予以改正的情况下对这一部门企业实行基金奖励，还可从罚款中拨出固定的一部分当做专业经费，用来提升执法的技术，增强执法的效能。最后，鼓励公众参与和监督，对举报者应给予一定的奖金激励。
　　6.按日计罚制度与其他行政处罚制度相结合
　　可以结合其他一些行政措施，例如：限制生产、停产整治、停业甚至关闭违法企业增加经营者的违法成本，从源头断绝经营者的利益来源，从而迫使企业主动及时地停止违法行为，并按照相关法律进行整改。同时，对那些拒不改正的经营者，采取加重处罚。