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［摘要］ 我国事业单位依赖于财政资金或财政政策这棵大树，实行粗放式管理，对预算控制的必要性认识不足，在预算控制中存在一些薄弱环节。本文仅就事业单位内部控制中预算控制的执行现状加以分析，并提出相应对策，以期促进事业单位预算控制的进一步规范和完善。
［关键词］ 预算控制；机制变革；配套措施
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 22. 011
［中图分类号］F810.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）22- 0020- 02
内部控制制度是社会经济发展到一定阶段的产物，是现代经济管理的重要手段，对于实现企业经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，保证经营活动的经济性、效率性和效果性具有重要意义。２００８年５月至２０１０年４月，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会等部门先后发布《企业内部控制基本规范》（以下简称《内控规范》）和《企业内部控制配套指引》（以下简称《内控指引》），首先在上市公司范围内施行并鼓励非上市的其他大中型企业执行，建议小型企业和其他单位参照执行。
作为事业单位的一名财务负责人，面对事业单位的机制变革，资金渠道的多元化，企业管理方式不断推进的形势，笔者深刻体会到事业单位执行《内控规范》和《内控指引》的意义所在。我国事业单位由于其一方面代表政府承担社会公共事务的管理、监督和服务职能，另一方面在很多领域直接或间接地参与经济建设，长期以来，依赖于财政资金或财政政策这棵大树，实行粗放式管理，对预算控制的必要性认识不足。笔者长期从事事业单位财务工作，亲身感受到事业单位在预算控制中的薄弱环节，深刻体会到事业单位落实预算控制已是当务之急。本文仅就事业单位内部控制中预算控制的执行现状加以分析，并对如何参照执行提出几点设想。
1现阶段预算控制在事业单位内部控制体系中存在的主要问题
1.1 认识不到位，缺乏紧迫感
目前，事业单位与企业相比还存在一定的经济优势。无论是全额预算、差额预算、自收自支管理都会在经费收入上有一定的保证。有的是全额由财政资金拨付；有的是部分由财政资金解决；有的依赖财政政策进行各类收费（虽纳入收支两条线管理，但可以按程序返还），总之属于“有奶吃的孩子”，还没有真正自谋出路。所以事业单位的管理者缺乏后顾之忧，认为“算不算财政管饭，控不控没啥用”， 对建立预算内控制度不够重视。
1.2 预算编制不科学，指标不具约束性
因为事业单位是国家设置的带有一定公益性质的机构，目的是为了向社会提供某方面的公共服务，不以营利为目的。随着经济体制改革的深入，大部分事业单位的经费已经不是单纯地依靠国家预算内资金拨付，要在很大程度上依靠经营收入来弥补资金的不足。因此，事业单位的预算体系就形成了预算资金内、外的分离。在编制预算时，因为有预算外资金形成的“后援”，造成预算内资金支出随意敞口，不能严格控制预算内支出的水平，使预算管理粗放且具有灵活性，使预算指标失去了应有的刚性和严肃性。
1.3 预算管理流于形式，监督、考核不到位
我国事业单位预算控制乏力，最大的一个症结就是考核奖惩机制不够健全，无法科学考核预算执行情况的优劣。同时预算编制的简单粗糙和不确定性，给预算的审核批准、执行、监督、考核带来了很大的困难。部门预算指标数额只是象征性的，对日常支出难以起到指引和约束作用。一旦出现了超预算问题往往以各种借口追加了之。对没有超预算的部门，也因为预算指标的弹性，使考核机制缺乏力度。
1.4 管理人员素质偏低，能力不强
事业单位许多预算工作的参与者素质较低，普遍未受过专业教育，不具备预算管理应有的能力。面对预算控制的工作要求，这样低素质的参与者因为在管理意识、专业技能等方面的缺失，不能达到实施预算控制的基本要求，有些人对预算管理目标感到无从下手，无法真正管理好预算工作。
1.5 成本费用管理缺乏科学手段
事业单位由于其不同于企业，在编制项目预算时，成本、费用预算指标缺乏科学依据。不仅在日常支出时随意性强，特别是把一些项目经费当成了预算调控的蓄水池。挤占、挪用项目经费的情况时有发生。成本、费用支出严重失控，人为调剂现象普遍存在。
1.6 预算控制缺乏制度化、系统化
控制环境基础薄弱。大多单位未制定完善的、成文的预算控制制度。即使已经制定出相应制度，大多数也只是停留在“写在纸上、贴在墙上、给人看看”的表面文章上。预算控制忽视了内部各环节、各岗位的牵制；忽视了整体的协调；忽视了控制环境的建设等。
2应对预算控制存在的问题，必须采取行之有效的对策
2.1 加强组织领导，转变传统观念
首先领导要重视，切实创造预算管理的良好环境，提高全员对预算管理的必要性的认知。认识到事业单位实行预算控制是建立自我约束、自我控制、自我发展的良好机制的有效办法。预算控制能优化资源配置，提高工作效益和效果。要认识到预算控制不仅仅是财务部门的工作，而且是单位内部各项相关部门共同的责任。预算控制是一个系统工程，它的战略性和系统性要求各职能部门共同参与。
2.2 强化预算控制的动态管理
加强预算执行监督是深化预算控制的关键环节。对资金使用过程进行监督，对资金使用效益进行考核评价，是预算控制的必要延伸。此项工作单靠单位财务部门的力量是远远不够的，必须制定相应的内部制约监督机制，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，做到对资金使用过程监督有制度约束，有人力保障，确保资金安全、合理、有效使用。
2.3 预算控制要实现精细化管理
要实现预算控制目标，必须从精细化入手。预算编制要精细化，要在科学预测的基础上，有预见性地面对未来诸多不可知因素，针对各个环节和每个细节合理编制预算，把零基预算和弹性预算有机地结合运用。预算执行要精细化，认真对待预算指标，严格按照预算执行。预算一经批准下达，各执行单位应当认真组织实施，将预算指标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各环节和各岗位，形成全方位的预算执行责任体系。将年度预算细分为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。
预算调控要精细化，有章可循。如欲调整预算的，要先在预算执行部门进行内部挖潜；若仍不能满足要求，才可上报详细的预算调整情况说明，并依据资金保障程度，决定能否准许调整。
2.4 不断完善财务管理信息系统
要利用先进的计算机技术，建立统一高效的预算管理信息系统。各责任部门在本系统中可以实时进行预算自我监控，及时发现和纠正预算执行中存在的差错，及时跟踪预算指标的变化情况，在第一时间掌握预算管理动态，提高预算管理水平。
2.5 加强人力资源培训，提高人员的整体素质
要培养重视预算控制的组织文化。针对预算单位传统的管理理念，首先在意识培养上下功夫，让大家树立危机意识，明确资金管理人人有责。特别应不断加强预算管理直接参与者的专业知识、技能的学习，以提高其专业胜任能力。通过系统培训、专题讲座，有指导性地逐步推广预算控制措施。
2.6 加强内部审计，实行问责制度
在预算控制中发挥内部审计的评价作用。通过预算控制内审工作，发现日常执行预算控制过程中出现的各种问题，向管理当局提出有益的建设性意见。有助于明确预算管理职责范围，促进预算考核制度的落实。依据预算执行情况进行动态监督、调控和惩罚。靠“问”的制度化来保证“权责对等，预算落实”。
事业单位的预算控制正伴随着预算管理体制的改革发挥着日益强大的作用。预算控制作为内部控制的重要组成部分，在加强事业单位的经济管理过程中必将发挥其不可替代的积极作用。为此，预算控制必须以多项配套措施为依托，采取内部控制与外部控制相结合的多种监督管理手段，对整个预算过程实行全方位的控制。随着部门预算制度、国库集中收付制度与政府采购制度的全面推广与日益完善，事业单位预算控制必将得到进一步规范和完善。
［关键词］ 预算控制；机制变革；配套措施
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 22. 011
［中图分类号］F810.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）22- 0020- 02
内部控制制度是社会经济发展到一定阶段的产物，是现代经济管理的重要手段，对于实现企业经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，保证经营活动的经济性、效率性和效果性具有重要意义。２００８年５月至２０１０年４月，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会等部门先后发布《企业内部控制基本规范》（以下简称《内控规范》）和《企业内部控制配套指引》（以下简称《内控指引》），首先在上市公司范围内施行并鼓励非上市的其他大中型企业执行，建议小型企业和其他单位参照执行。
作为事业单位的一名财务负责人，面对事业单位的机制变革，资金渠道的多元化，企业管理方式不断推进的形势，笔者深刻体会到事业单位执行《内控规范》和《内控指引》的意义所在。我国事业单位由于其一方面代表政府承担社会公共事务的管理、监督和服务职能，另一方面在很多领域直接或间接地参与经济建设，长期以来，依赖于财政资金或财政政策这棵大树，实行粗放式管理，对预算控制的必要性认识不足。笔者长期从事事业单位财务工作，亲身感受到事业单位在预算控制中的薄弱环节，深刻体会到事业单位落实预算控制已是当务之急。本文仅就事业单位内部控制中预算控制的执行现状加以分析，并对如何参照执行提出几点设想。
1现阶段预算控制在事业单位内部控制体系中存在的主要问题
1.1 认识不到位，缺乏紧迫感
目前，事业单位与企业相比还存在一定的经济优势。无论是全额预算、差额预算、自收自支管理都会在经费收入上有一定的保证。有的是全额由财政资金拨付；有的是部分由财政资金解决；有的依赖财政政策进行各类收费（虽纳入收支两条线管理，但可以按程序返还），总之属于“有奶吃的孩子”，还没有真正自谋出路。所以事业单位的管理者缺乏后顾之忧，认为“算不算财政管饭，控不控没啥用”， 对建立预算内控制度不够重视。
1.2 预算编制不科学，指标不具约束性
因为事业单位是国家设置的带有一定公益性质的机构，目的是为了向社会提供某方面的公共服务，不以营利为目的。随着经济体制改革的深入，大部分事业单位的经费已经不是单纯地依靠国家预算内资金拨付，要在很大程度上依靠经营收入来弥补资金的不足。因此，事业单位的预算体系就形成了预算资金内、外的分离。在编制预算时，因为有预算外资金形成的“后援”，造成预算内资金支出随意敞口，不能严格控制预算内支出的水平，使预算管理粗放且具有灵活性，使预算指标失去了应有的刚性和严肃性。
1.3 预算管理流于形式，监督、考核不到位
我国事业单位预算控制乏力，最大的一个症结就是考核奖惩机制不够健全，无法科学考核预算执行情况的优劣。同时预算编制的简单粗糙和不确定性，给预算的审核批准、执行、监督、考核带来了很大的困难。部门预算指标数额只是象征性的，对日常支出难以起到指引和约束作用。一旦出现了超预算问题往往以各种借口追加了之。对没有超预算的部门，也因为预算指标的弹性，使考核机制缺乏力度。
1.4 管理人员素质偏低，能力不强
事业单位许多预算工作的参与者素质较低，普遍未受过专业教育，不具备预算管理应有的能力。面对预算控制的工作要求，这样低素质的参与者因为在管理意识、专业技能等方面的缺失，不能达到实施预算控制的基本要求，有些人对预算管理目标感到无从下手，无法真正管理好预算工作。
1.5 成本费用管理缺乏科学手段
事业单位由于其不同于企业，在编制项目预算时，成本、费用预算指标缺乏科学依据。不仅在日常支出时随意性强，特别是把一些项目经费当成了预算调控的蓄水池。挤占、挪用项目经费的情况时有发生。成本、费用支出严重失控，人为调剂现象普遍存在。
1.6 预算控制缺乏制度化、系统化
控制环境基础薄弱。大多单位未制定完善的、成文的预算控制制度。即使已经制定出相应制度，大多数也只是停留在“写在纸上、贴在墙上、给人看看”的表面文章上。预算控制忽视了内部各环节、各岗位的牵制；忽视了整体的协调；忽视了控制环境的建设等。
2应对预算控制存在的问题，必须采取行之有效的对策
2.1 加强组织领导，转变传统观念
首先领导要重视，切实创造预算管理的良好环境，提高全员对预算管理的必要性的认知。认识到事业单位实行预算控制是建立自我约束、自我控制、自我发展的良好机制的有效办法。预算控制能优化资源配置，提高工作效益和效果。要认识到预算控制不仅仅是财务部门的工作，而且是单位内部各项相关部门共同的责任。预算控制是一个系统工程，它的战略性和系统性要求各职能部门共同参与。
2.2 强化预算控制的动态管理
加强预算执行监督是深化预算控制的关键环节。对资金使用过程进行监督，对资金使用效益进行考核评价，是预算控制的必要延伸。此项工作单靠单位财务部门的力量是远远不够的，必须制定相应的内部制约监督机制，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督，做到对资金使用过程监督有制度约束，有人力保障，确保资金安全、合理、有效使用。
2.3 预算控制要实现精细化管理
要实现预算控制目标，必须从精细化入手。预算编制要精细化，要在科学预测的基础上，有预见性地面对未来诸多不可知因素，针对各个环节和每个细节合理编制预算，把零基预算和弹性预算有机地结合运用。预算执行要精细化，认真对待预算指标，严格按照预算执行。预算一经批准下达，各执行单位应当认真组织实施，将预算指标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各环节和各岗位，形成全方位的预算执行责任体系。将年度预算细分为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。
预算调控要精细化，有章可循。如欲调整预算的，要先在预算执行部门进行内部挖潜；若仍不能满足要求，才可上报详细的预算调整情况说明，并依据资金保障程度，决定能否准许调整。
2.4 不断完善财务管理信息系统
要利用先进的计算机技术，建立统一高效的预算管理信息系统。各责任部门在本系统中可以实时进行预算自我监控，及时发现和纠正预算执行中存在的差错，及时跟踪预算指标的变化情况，在第一时间掌握预算管理动态，提高预算管理水平。
2.5 加强人力资源培训，提高人员的整体素质
要培养重视预算控制的组织文化。针对预算单位传统的管理理念，首先在意识培养上下功夫，让大家树立危机意识，明确资金管理人人有责。特别应不断加强预算管理直接参与者的专业知识、技能的学习，以提高其专业胜任能力。通过系统培训、专题讲座，有指导性地逐步推广预算控制措施。
2.6 加强内部审计，实行问责制度
在预算控制中发挥内部审计的评价作用。通过预算控制内审工作，发现日常执行预算控制过程中出现的各种问题，向管理当局提出有益的建设性意见。有助于明确预算管理职责范围，促进预算考核制度的落实。依据预算执行情况进行动态监督、调控和惩罚。靠“问”的制度化来保证“权责对等，预算落实”。
事业单位的预算控制正伴随着预算管理体制的改革发挥着日益强大的作用。预算控制作为内部控制的重要组成部分，在加强事业单位的经济管理过程中必将发挥其不可替代的积极作用。为此，预算控制必须以多项配套措施为依托，采取内部控制与外部控制相结合的多种监督管理手段，对整个预算过程实行全方位的控制。随着部门预算制度、国库集中收付制度与政府采购制度的全面推广与日益完善，事业单位预算控制必将得到进一步规范和完善。