论文部分内容阅读
【摘要】堤防违章建筑对于河道管理部门而言是一个棘手的问题，尤其是在水管体制改革的新形势下。违章建筑的形成与存在是由多种因素造成的。本文从漳河堤防违章建筑说起，进一步的分析了堤防违章建筑的形成原因，并对如何处理堤防违章建筑方面提出建议，以期对河道管理部门起到参考作用。
【关键词】处理；堤防；违章建筑；拆除
The causes of illegal buildings dike Analysis and Countermeasures——The example of Zhang River embankment
Yan Yong-qiang,Li Juan
(Ministry of Water Resources IOC Handan He Wuju Zhangweinan CanalHandanHebei056001)
【Abstract】Embankment zoning and building department for the purposes of river management is a difficult problem, especially in the water system under the new situation. The formation and existence of illegal construction is a combination of factors. In this paper, the Zhang River levee illegal construction begins, further analysis of the illegal construction of the dike causes, and how to deal with illegal construction in the dike to make recommendations with a view to play a reference role in river management.
【Key words】Treatment;Dike;Illegal buildings;Removed
水管体制改革对水利工程管理标准提出了更高的要求。对河道管理部门而言，水利工程的达标晋级迫切需要对堤防违章建筑进行有效的管理并进行分类别、分阶段的拆除，及时还堤防以原貌。拆除堤防违章建筑既是河道防洪安全的考虑也是水利工程建设与管理的需要。
1. 违章建筑概述
1.1定義。
建筑物，是指运用各种材料生产出来的具有各种使用价值的，是人可以在其中进行生活或生产活动的、固定于土地之上的房屋或其他场所，如住宅、办公楼、厂房、库房等。违章建筑，是指违反法律和政策的规定，由公民或法人擅自建造的建筑物及构筑物，通常表现为擅自搭建的棚房、摊位、简易楼宇等。
1.2特征
违章建筑最主要的特征就是不具有合法性，即违章建筑是不受法律保护的。由于其违反了法律的禁止性规定，所以原则上不赋予当事人所有权，不能依法进行产权登记。但是，违章建筑物本身仍然是物的一种，在有关行政主管部门未依法认定要求拆除之前，违章建筑建造者仍然对物享有某些物权法上的权利。这些权利主要包括：
（1）有权处分建筑材料。虽然建造人对该建筑物不享有所有权，因此亦不享有处分权，但违章建筑物建造人对违章建筑物的构筑材料享有所有权，对构筑材料当然享有处分权。
（2）有权占有并使用建筑物。占有是一种事实而非一种权利，是一种人对物的控制与支配状态。占有可因享有所有权、他物权或者其他权利而发生，也可因某种缺乏权利依据的行为以及单纯的自然事实而发生。违章建筑物尽管不能取得所有权，但因为建造人对该违章建筑物具有事实上的管领力，可以成立占有。这种占有的事实状态受法律保护。占有的目的并不仅仅是据为己有，而是按照物的物理性能和用途加以利用。违章建筑之上的使用权是一种临时性使用权。一旦建筑物被拆除，使用权随即消灭；或者违章建筑取得合法性之后，该种违章建筑之上的使用权也就消灭，转化为合法建筑的使用权。
（3）有权对违章建筑收益。违章建筑的所有人对违章建筑的占有是有权占有，所以其当然有权收益，只是这种收益权应当受到法律的限制，占有人只能因本人使用建筑物而取得收益，而不能以出租等方式收益。。
2. 漳河堤防违章建筑产生原因及现状分析。
漳河发源于太行山腹地，经清漳河与浊漳河合流而下，流经磁县、临漳、魏县、大名、馆陶五县，与卫河汇流，入卫运河。漳河是漳卫南运河水系的主要行洪河道，一河两堤。随着社会经济的发展和人口的增多，沿河堤防的违章建筑逐渐出现，并有增多的趋势。河道管理部门开始重视并下大力度进行管理。漳河堤防违章建筑的形成与存在既有历史原因也有现实因素。
2.1堤防违章建筑。
堤防违章建筑，是指未经河道主管部门许可而在堤防上修筑的建筑物、构筑物。违章原因主要包括：（1）未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑。（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑。（3）擅自改变了使用性质建成的建筑。（4）擅自将临时建筑设成为永久性建筑
2.2漳河堤防违章建筑产生原因。
漳河堤防违章建筑的形成是由多种因素交织而成，和大多数堤防违章建筑的形成原因具有相似性，现简要对其进行分析：
（1）历史原因形成的堤防产权尤其是护堤地产权不明晰，其中，部分护堤地按集体所有分到农户。2000年之前所形成的违章建筑基本为历史原因所形成的。
（2）沿河村庄经济的相对欠发达，公路较少，堤防是连接村庄的纽带，各个村庄之间的沟通靠堤防来连接。
（3）伴随着沿河村庄人口的扩张，宅基地的批复相对困难，很多人把目光盯在了人流相对密集的堤防路口做生意。经济利益驱动是当事人敢于违法建设的主要原因，经营需要早已代替生活需要成为违章建筑的主要动机。2000年后所形成的堤防占压，基本上是由于此种原因导致。
（4）漳河为东西流向的河道，堤防顺河势而行，堤防违章建筑沿堤防为南北向，利于采光。这个也是漳河堤防违章建筑较多的一个重要原因。
（5）上游岳城水库的蓄滞，漳河常年无水，以及多年不来大水，群众的防汛意识淡漠。或基于堤防地势较高，即使来水也无大碍的考虑。
（6）水管体制改革之前，水管单位管养并重，水行政执法人员少且均为兼职，经费少，执法装备不足，堤防战线长，管理力度不够，也是漳河堤防违章建筑形成的一个重要原因。
2.3漳河堤防违章建筑现状分析。
漳河堤防违章建筑现状，见表1：
表1邯郸局堤防管理范围内违章建筑统计
县
别 岸 别 村 庄
（个） 堤 坡
（间/平米） 护 堤 地
（间/平米） 建 设 时 间
2000年前 2000年后（间/平米）
（间/平米） 其中堤坡
临漳 左 13 102/2813 486/5440右 19 113/2917 995/18752 1272/18191.5 424/11730.5 35/953
魏县 左 12 122/2330 46/810右 7 67/1270 35/570 62/1090 207/3920 139/2660
大名 左 19 14/225 359/6300 右 28 265/4412 860/15096340/6544 406/6506 13/210
馆陶 左 13 66/623 78/1147 77/831 67/939 18/180
该表反映出，沿河村庄以及堤防违章建筑的规模和数量都相当的庞杂。其中，馆陶河务局在2007年晋升国家二级堤防的活动中，采取多项措施，实现了对沿河堤防违章建筑的全部拆除。其他县河务局尚未进行拆除，违章建筑数量基本维持。
漳河堤防违章建筑的类型主要有：自建住宅用民房、经营性门面、村集体修建的庙宇或集体或个人修建的厂房等。
3. 处理原则及对策初探
馆陶河务局在2007年的国家二级堤防达标活动中，采取有效措施对所辖堤防违章建筑进行彻底的拆除，并及时还堤防原貌。现结合该局的一些做法，在处理堤防违章建筑的问题上，就河道管理部门而言，所应坚持的原则提出一些建议：
3.1处理原则。
处理堤防违章建筑，河道管理部门应坚持一些原则，主要涉及：
（1）事实求是的原则。
这一原则是做好拆除堤防违章建筑的前提，是解决堤防管辖范围内由于历史原因造成的违章建筑的基本原则。故此，河道管理部门在处置违章建筑时应当查明违章建筑形成的时间、原因、用途等因素，妥善处理。
（2）合法行政、合理行政的原则。
河道主管部门应当将遵循公平、公正的原则贯穿于处理堤防违章建筑问题的始终，平等对待被拆除当事人及相关当事人，不偏私、不歧视，针对违章建筑采取必要、适当的措施和手段。
（3）宽严相济、充分保护被拆除人合法权益的原则。
由于形成违章建筑的原因比较复杂，且在实际生活中，违章建筑已成为一部分低收入家庭的主要收入来源，成为其维持基本生活的保障。河道管理部门应當分门别类，宽严相济，针对不同的具体情况，采取不同的措施，充分保护被拆除人的合法权益。
3.2对策初探。
处理堤防违章建筑，最棘手之处便在于很大程度上触动了群众的切身利益，而群众则不管这种利益的取得方式是否合法。一方面，河道管理部门要拆除堤防违章建筑，恢复堤防标准断面；另一方面，拆除堤防违章建筑又势必会触动群众的切身利益。这就要在二者之间寻求一个平衡点。对如何把握这个平衡点，提出一些建议：
（1）以人为本，因势利导，做好群众思想工作。在对堤防违章建筑的拆除过程中，要认真贯彻科学发展观和“以人为本”的要求，用国家的大的方针政策对群众进行因势利导的宣传，积极做好群众的思想工作，忌蛮干、硬干，努力争取群众的配合与支持。
（2）划清产权，明确界限，分类别分阶段处理。在对堤防违章建筑的处理上，要认真划清产权：对于当时错误的划归集体的部分，收回时要对现在的占压使用人给予一定的经济补偿；对于一直为国有产权，被村集体或个人占压的部分，要分阶段的进行拆除处理，及时收回，还堤防以原貌。
（3）多方合作，合理补偿，解决群众后顾之忧。水行政主管部门应积极与地方政府、土管局等单位联手协作，为违章建筑户选好他处宅基地，并按照拆迁费的标准进行补偿，切实解决群众的后顾之忧。
（4）集中力量，统一部署，全力恢复堤防原貌。其余三个县河务局要结合堤防维修养护和工程管理达标晋级的开展，集中力量，抓住时机，统一部署，统一行动，形成大的声势，全力对堤防违章建筑进行有效清理，及时恢复堤防原貌，维护河道防汛安全。
（5）一方主导，他方协作，保护群众应有权利。2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》在法律责任中，明确规定乡、村违章建筑的拆除权由政府行使。该法第六十五条明确规定，“在乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改正的，可以拆除”。另一方面，《中华人民共和国水法》第六十五条：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害两岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状”，由此县级以上人民政府水行政主管部门及流域管理机构对违章建筑同样有拆除权，因此，河道主管部门应积极与当地政府及其城乡规划主管部门以及当地的水行政主管部门联系、沟通，争取以政府为主导的联合执法。地方人民政府在行使这项权利的时候，也要充分保护当事人的权利。如果做出了强制拆除措施的话，根据有关法律的规定，对行政处罚不服的，当事人仍然可以提起诉讼。错误拆除给当事人造成损失的，也要依法给予赔偿。
4. 小结
在水管体制改革的新形势下，堤防违章建筑的处理对河道管理部门而言是一个特别棘手的问题。堤防违章建筑的形成与存在是由各种因素造成的，同样，对堤防违章建筑的处理就不能采用单一的方法或手段，要积极谋划，多措并举，分类别、分阶段的处理好堤防违章建筑。唯有如此，才能顺利的拆除堤防违章建筑，恢复堤防标准断面，维护河道防洪安全。
参考文献
［1］水利工程管理体制改革实施方案.
［2］城乡规划法、水法.
［文章编号］1619-2737（2012）08-29-675
［作者简介］ 阎永强（1973-），男，职称：工程师，工作单位：水利部海委漳卫南运河邯郸河务局，主要从事工程管理与建设和防汛工作。
李娟(1978.12-)，女，职称：会计师，二级建造师，工作单位：漳卫南运河邯郸河务局，从事工程管理、防汛工作。
【关键词】处理；堤防；违章建筑；拆除
The causes of illegal buildings dike Analysis and Countermeasures——The example of Zhang River embankment
Yan Yong-qiang,Li Juan
(Ministry of Water Resources IOC Handan He Wuju Zhangweinan CanalHandanHebei056001)
【Abstract】Embankment zoning and building department for the purposes of river management is a difficult problem, especially in the water system under the new situation. The formation and existence of illegal construction is a combination of factors. In this paper, the Zhang River levee illegal construction begins, further analysis of the illegal construction of the dike causes, and how to deal with illegal construction in the dike to make recommendations with a view to play a reference role in river management.
【Key words】Treatment;Dike;Illegal buildings;Removed
水管体制改革对水利工程管理标准提出了更高的要求。对河道管理部门而言，水利工程的达标晋级迫切需要对堤防违章建筑进行有效的管理并进行分类别、分阶段的拆除，及时还堤防以原貌。拆除堤防违章建筑既是河道防洪安全的考虑也是水利工程建设与管理的需要。
1. 违章建筑概述
1.1定義。
建筑物，是指运用各种材料生产出来的具有各种使用价值的，是人可以在其中进行生活或生产活动的、固定于土地之上的房屋或其他场所，如住宅、办公楼、厂房、库房等。违章建筑，是指违反法律和政策的规定，由公民或法人擅自建造的建筑物及构筑物，通常表现为擅自搭建的棚房、摊位、简易楼宇等。
1.2特征
违章建筑最主要的特征就是不具有合法性，即违章建筑是不受法律保护的。由于其违反了法律的禁止性规定，所以原则上不赋予当事人所有权，不能依法进行产权登记。但是，违章建筑物本身仍然是物的一种，在有关行政主管部门未依法认定要求拆除之前，违章建筑建造者仍然对物享有某些物权法上的权利。这些权利主要包括：
（1）有权处分建筑材料。虽然建造人对该建筑物不享有所有权，因此亦不享有处分权，但违章建筑物建造人对违章建筑物的构筑材料享有所有权，对构筑材料当然享有处分权。
（2）有权占有并使用建筑物。占有是一种事实而非一种权利，是一种人对物的控制与支配状态。占有可因享有所有权、他物权或者其他权利而发生，也可因某种缺乏权利依据的行为以及单纯的自然事实而发生。违章建筑物尽管不能取得所有权，但因为建造人对该违章建筑物具有事实上的管领力，可以成立占有。这种占有的事实状态受法律保护。占有的目的并不仅仅是据为己有，而是按照物的物理性能和用途加以利用。违章建筑之上的使用权是一种临时性使用权。一旦建筑物被拆除，使用权随即消灭；或者违章建筑取得合法性之后，该种违章建筑之上的使用权也就消灭，转化为合法建筑的使用权。
（3）有权对违章建筑收益。违章建筑的所有人对违章建筑的占有是有权占有，所以其当然有权收益，只是这种收益权应当受到法律的限制，占有人只能因本人使用建筑物而取得收益，而不能以出租等方式收益。。
2. 漳河堤防违章建筑产生原因及现状分析。
漳河发源于太行山腹地，经清漳河与浊漳河合流而下，流经磁县、临漳、魏县、大名、馆陶五县，与卫河汇流，入卫运河。漳河是漳卫南运河水系的主要行洪河道，一河两堤。随着社会经济的发展和人口的增多，沿河堤防的违章建筑逐渐出现，并有增多的趋势。河道管理部门开始重视并下大力度进行管理。漳河堤防违章建筑的形成与存在既有历史原因也有现实因素。
2.1堤防违章建筑。
堤防违章建筑，是指未经河道主管部门许可而在堤防上修筑的建筑物、构筑物。违章原因主要包括：（1）未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑。（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑。（3）擅自改变了使用性质建成的建筑。（4）擅自将临时建筑设成为永久性建筑
2.2漳河堤防违章建筑产生原因。
漳河堤防违章建筑的形成是由多种因素交织而成，和大多数堤防违章建筑的形成原因具有相似性，现简要对其进行分析：
（1）历史原因形成的堤防产权尤其是护堤地产权不明晰，其中，部分护堤地按集体所有分到农户。2000年之前所形成的违章建筑基本为历史原因所形成的。
（2）沿河村庄经济的相对欠发达，公路较少，堤防是连接村庄的纽带，各个村庄之间的沟通靠堤防来连接。
（3）伴随着沿河村庄人口的扩张，宅基地的批复相对困难，很多人把目光盯在了人流相对密集的堤防路口做生意。经济利益驱动是当事人敢于违法建设的主要原因，经营需要早已代替生活需要成为违章建筑的主要动机。2000年后所形成的堤防占压，基本上是由于此种原因导致。
（4）漳河为东西流向的河道，堤防顺河势而行，堤防违章建筑沿堤防为南北向，利于采光。这个也是漳河堤防违章建筑较多的一个重要原因。
（5）上游岳城水库的蓄滞，漳河常年无水，以及多年不来大水，群众的防汛意识淡漠。或基于堤防地势较高，即使来水也无大碍的考虑。
（6）水管体制改革之前，水管单位管养并重，水行政执法人员少且均为兼职，经费少，执法装备不足，堤防战线长，管理力度不够，也是漳河堤防违章建筑形成的一个重要原因。
2.3漳河堤防违章建筑现状分析。
漳河堤防违章建筑现状，见表1：
表1邯郸局堤防管理范围内违章建筑统计
县
别 岸 别 村 庄
（个） 堤 坡
（间/平米） 护 堤 地
（间/平米） 建 设 时 间
2000年前 2000年后（间/平米）
（间/平米） 其中堤坡
临漳 左 13 102/2813 486/5440右 19 113/2917 995/18752 1272/18191.5 424/11730.5 35/953
魏县 左 12 122/2330 46/810右 7 67/1270 35/570 62/1090 207/3920 139/2660
大名 左 19 14/225 359/6300 右 28 265/4412 860/15096340/6544 406/6506 13/210
馆陶 左 13 66/623 78/1147 77/831 67/939 18/180
该表反映出，沿河村庄以及堤防违章建筑的规模和数量都相当的庞杂。其中，馆陶河务局在2007年晋升国家二级堤防的活动中，采取多项措施，实现了对沿河堤防违章建筑的全部拆除。其他县河务局尚未进行拆除，违章建筑数量基本维持。
漳河堤防违章建筑的类型主要有：自建住宅用民房、经营性门面、村集体修建的庙宇或集体或个人修建的厂房等。
3. 处理原则及对策初探
馆陶河务局在2007年的国家二级堤防达标活动中，采取有效措施对所辖堤防违章建筑进行彻底的拆除，并及时还堤防原貌。现结合该局的一些做法，在处理堤防违章建筑的问题上，就河道管理部门而言，所应坚持的原则提出一些建议：
3.1处理原则。
处理堤防违章建筑，河道管理部门应坚持一些原则，主要涉及：
（1）事实求是的原则。
这一原则是做好拆除堤防违章建筑的前提，是解决堤防管辖范围内由于历史原因造成的违章建筑的基本原则。故此，河道管理部门在处置违章建筑时应当查明违章建筑形成的时间、原因、用途等因素，妥善处理。
（2）合法行政、合理行政的原则。
河道主管部门应当将遵循公平、公正的原则贯穿于处理堤防违章建筑问题的始终，平等对待被拆除当事人及相关当事人，不偏私、不歧视，针对违章建筑采取必要、适当的措施和手段。
（3）宽严相济、充分保护被拆除人合法权益的原则。
由于形成违章建筑的原因比较复杂，且在实际生活中，违章建筑已成为一部分低收入家庭的主要收入来源，成为其维持基本生活的保障。河道管理部门应當分门别类，宽严相济，针对不同的具体情况，采取不同的措施，充分保护被拆除人的合法权益。
3.2对策初探。
处理堤防违章建筑，最棘手之处便在于很大程度上触动了群众的切身利益，而群众则不管这种利益的取得方式是否合法。一方面，河道管理部门要拆除堤防违章建筑，恢复堤防标准断面；另一方面，拆除堤防违章建筑又势必会触动群众的切身利益。这就要在二者之间寻求一个平衡点。对如何把握这个平衡点，提出一些建议：
（1）以人为本，因势利导，做好群众思想工作。在对堤防违章建筑的拆除过程中，要认真贯彻科学发展观和“以人为本”的要求，用国家的大的方针政策对群众进行因势利导的宣传，积极做好群众的思想工作，忌蛮干、硬干，努力争取群众的配合与支持。
（2）划清产权，明确界限，分类别分阶段处理。在对堤防违章建筑的处理上，要认真划清产权：对于当时错误的划归集体的部分，收回时要对现在的占压使用人给予一定的经济补偿；对于一直为国有产权，被村集体或个人占压的部分，要分阶段的进行拆除处理，及时收回，还堤防以原貌。
（3）多方合作，合理补偿，解决群众后顾之忧。水行政主管部门应积极与地方政府、土管局等单位联手协作，为违章建筑户选好他处宅基地，并按照拆迁费的标准进行补偿，切实解决群众的后顾之忧。
（4）集中力量，统一部署，全力恢复堤防原貌。其余三个县河务局要结合堤防维修养护和工程管理达标晋级的开展，集中力量，抓住时机，统一部署，统一行动，形成大的声势，全力对堤防违章建筑进行有效清理，及时恢复堤防原貌，维护河道防汛安全。
（5）一方主导，他方协作，保护群众应有权利。2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》在法律责任中，明确规定乡、村违章建筑的拆除权由政府行使。该法第六十五条明确规定，“在乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改正的，可以拆除”。另一方面，《中华人民共和国水法》第六十五条：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害两岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状”，由此县级以上人民政府水行政主管部门及流域管理机构对违章建筑同样有拆除权，因此，河道主管部门应积极与当地政府及其城乡规划主管部门以及当地的水行政主管部门联系、沟通，争取以政府为主导的联合执法。地方人民政府在行使这项权利的时候，也要充分保护当事人的权利。如果做出了强制拆除措施的话，根据有关法律的规定，对行政处罚不服的，当事人仍然可以提起诉讼。错误拆除给当事人造成损失的，也要依法给予赔偿。
4. 小结
在水管体制改革的新形势下，堤防违章建筑的处理对河道管理部门而言是一个特别棘手的问题。堤防违章建筑的形成与存在是由各种因素造成的，同样，对堤防违章建筑的处理就不能采用单一的方法或手段，要积极谋划，多措并举，分类别、分阶段的处理好堤防违章建筑。唯有如此，才能顺利的拆除堤防违章建筑，恢复堤防标准断面，维护河道防洪安全。
参考文献
［1］水利工程管理体制改革实施方案.
［2］城乡规划法、水法.
［文章编号］1619-2737（2012）08-29-675
［作者简介］ 阎永强（1973-），男，职称：工程师，工作单位：水利部海委漳卫南运河邯郸河务局，主要从事工程管理与建设和防汛工作。
李娟(1978.12-)，女，职称：会计师，二级建造师，工作单位：漳卫南运河邯郸河务局，从事工程管理、防汛工作。