论文部分内容阅读
摘要: 完善的监督及激励机制是非经营性政府投资项目的管理方式——代建制充分发挥防治工程腐败作用的必要条件，本文着重分析代建制的监督制衡机制，并针对激励机制中的直接和间接机制提出改进措施，旨在实现非经营性政府投资项目的廉洁管理。
关键词: 代建制；监督机制；激励机制
2004年 7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的主要内容就是将在全国范围内推行“代建制”。《决定》中明确指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善，按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。”
1 代建制的监督管理体系
西方发达资本主义国家的监督基本上以“三权分立”为基础，鉴于我国国家性质，在“代建制”的监督中应使“计划部门、财政部门、建设部门和审计部门”形成联动的监督制衡机制，从而实现对非经营性政府投资项目的廉洁管理。
1.1 代建制模式下的监督制衡機制体系图
随着我国经济的不断发展，我国在非经营性项目的投入力度也不断加大，代建制作为我国非经营性政府投资项目的管理模式，要保障其实施过程中的廉洁，有必要建立起与代建制相适应的监督管理体系。
1.2 代建制监督制衡机制分析
1.2.1 建立政府权利制衡机制
政府权力制衡，是指行使权力的各个政府部门既能分工负责、互相配合，又能互相把关、互相制约，以保证权力按法律的规定运行。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》规定了“完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督”。在代建制下，国家建立健全政府投资制衡机制的要点是：代建项目决策的制衡机制；代建人选择的制衡机制；代建项目资金管理的制衡机制；代建项目实施中投资增加管理的制衡机制；代建项目竣工决算管理的制衡机制等。
1.2.2 强化政府的监督机制的作用
由于非经营性政府投资项目的特殊性，对于一个政府投资项目的建设来说，往往是一个建设主体，多个部门联合监管的局面，这些政府管理部门主要包括计划部门、财政部门、建设部门、审计部门等。首先，加强计划部门监管。其次，加强财政部门监管。再次，加强建设部门的监管。最后，加强审计部门监管。
1.2.3 建立健全我国的法律监管体系
所谓代建制下的法律监管体系，主要是指代建项目的运作要受到我国政府制定的相关法律、规章的制约。法律的监管是整个监管体系最基础的部分，也是其他监管制度建立的平台和前提。目前我国与政府投资代建项目相关的主要法律有《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》以及其它法规等。
1.2.4 加强对代建制企业市场准入的监管
我国的代建制建设模式刚刚兴起，代建制企业还处于培育发展阶段，到目前还没有出台统一的资质管理办法。当前各地对于代建企业的资质规定实质上还是借用了建筑行业的原有资质模式。但这将只是一个暂时的过程，随着我国代建制管理模式法制化和市场化的不断发展，相关统一的资质评定标准也将不断的规范和完善。公开、公平、公正的招投标环境是代建制企业健康发展的基础，因此，在发展代建制企业的过程中，招投标市场的建设也要摆在更加突出的位置。
1.2.5 完善社会监督机制
社会监督，是指社会公众、新闻媒体等对政府及其官员权力行使的监督。在政府投资项目建设管理中，国家提出了“建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督”，关键是如何才能保证社会监督机制的正常发挥。
2 代建企业激励机制设计
代建制的实施，使得政府与代建单位之间形成了委托——代理关系，双方之间由于信息不对称而存在逆向选择和道德风险，但这并不意味着政府就一定会蒙受损失，有效的代建企业激励机制，可以保证减少甚至避免这种损失，促使代建单位努力工作，最大限度地增进委托方的效用。所谓激励机制就是指组织系统中激励主体为提高激励因素或激励手段与激励客体之间相互作用关系的总和。
2.1 代建企业激励机制框架
代建企业的激励机制包括：直接激励，如代建管理费、合同奖励和风险分担等；间接激励，如在长期代建活动中形成的代建企业声誉机制与市场选择机制等。
2.2 直接激励机制
直接激励机制中包括代建管理费的计取、合同中奖励条款的设置与合理的风险分担机制。如何对直接激励机制中的各项进行设置成为保障廉洁管理的关键。目前，我国实施代建制的地区只对代建管理费用做了原则性规定，即通过公开招标投标方式，按工程投资总额的一定比例确定代建管理费，其总额不超过现行标准的建设单位管理费上限。代建费偏低使得代建单位履约的期望收益小于违约的期望收益，直接导致代建单位激励不足，缺乏主动控制道德风险的内在动力。代建企业就有可能与实施企业串通，损害国家利益。
2.3 间接激励机制
直接激励机制中的各项措施侧重于激励，是一种短期的激励手段。间接激励机制主要包括声誉激励机制和市场选择机制，这两种机制侧重于约束，属于长期激励手段。在政府投资项目，尤其是非经营性政府投资项目中推广代建制是必然趋势，因此，声誉机制和市场选择机制对代建企业机会主义行为的约束将发挥重要作用。从长期看来，声誉机制和市场选择机制必不可少。
声誉机制的核心在于对长期利益的追求而放弃短期利益，即代建人对长短期利益比较的结果。
关键词: 代建制；监督机制；激励机制
2004年 7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的主要内容就是将在全国范围内推行“代建制”。《决定》中明确指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善，按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。”
1 代建制的监督管理体系
西方发达资本主义国家的监督基本上以“三权分立”为基础，鉴于我国国家性质，在“代建制”的监督中应使“计划部门、财政部门、建设部门和审计部门”形成联动的监督制衡机制，从而实现对非经营性政府投资项目的廉洁管理。
1.1 代建制模式下的监督制衡機制体系图
随着我国经济的不断发展，我国在非经营性项目的投入力度也不断加大，代建制作为我国非经营性政府投资项目的管理模式，要保障其实施过程中的廉洁，有必要建立起与代建制相适应的监督管理体系。
1.2 代建制监督制衡机制分析
1.2.1 建立政府权利制衡机制
政府权力制衡，是指行使权力的各个政府部门既能分工负责、互相配合，又能互相把关、互相制约，以保证权力按法律的规定运行。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》规定了“完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督”。在代建制下，国家建立健全政府投资制衡机制的要点是：代建项目决策的制衡机制；代建人选择的制衡机制；代建项目资金管理的制衡机制；代建项目实施中投资增加管理的制衡机制；代建项目竣工决算管理的制衡机制等。
1.2.2 强化政府的监督机制的作用
由于非经营性政府投资项目的特殊性，对于一个政府投资项目的建设来说，往往是一个建设主体，多个部门联合监管的局面，这些政府管理部门主要包括计划部门、财政部门、建设部门、审计部门等。首先，加强计划部门监管。其次，加强财政部门监管。再次，加强建设部门的监管。最后，加强审计部门监管。
1.2.3 建立健全我国的法律监管体系
所谓代建制下的法律监管体系，主要是指代建项目的运作要受到我国政府制定的相关法律、规章的制约。法律的监管是整个监管体系最基础的部分，也是其他监管制度建立的平台和前提。目前我国与政府投资代建项目相关的主要法律有《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》以及其它法规等。
1.2.4 加强对代建制企业市场准入的监管
我国的代建制建设模式刚刚兴起，代建制企业还处于培育发展阶段，到目前还没有出台统一的资质管理办法。当前各地对于代建企业的资质规定实质上还是借用了建筑行业的原有资质模式。但这将只是一个暂时的过程，随着我国代建制管理模式法制化和市场化的不断发展，相关统一的资质评定标准也将不断的规范和完善。公开、公平、公正的招投标环境是代建制企业健康发展的基础，因此，在发展代建制企业的过程中，招投标市场的建设也要摆在更加突出的位置。
1.2.5 完善社会监督机制
社会监督，是指社会公众、新闻媒体等对政府及其官员权力行使的监督。在政府投资项目建设管理中，国家提出了“建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督”，关键是如何才能保证社会监督机制的正常发挥。
2 代建企业激励机制设计
代建制的实施，使得政府与代建单位之间形成了委托——代理关系，双方之间由于信息不对称而存在逆向选择和道德风险，但这并不意味着政府就一定会蒙受损失，有效的代建企业激励机制，可以保证减少甚至避免这种损失，促使代建单位努力工作，最大限度地增进委托方的效用。所谓激励机制就是指组织系统中激励主体为提高激励因素或激励手段与激励客体之间相互作用关系的总和。
2.1 代建企业激励机制框架
代建企业的激励机制包括：直接激励，如代建管理费、合同奖励和风险分担等；间接激励，如在长期代建活动中形成的代建企业声誉机制与市场选择机制等。
2.2 直接激励机制
直接激励机制中包括代建管理费的计取、合同中奖励条款的设置与合理的风险分担机制。如何对直接激励机制中的各项进行设置成为保障廉洁管理的关键。目前，我国实施代建制的地区只对代建管理费用做了原则性规定，即通过公开招标投标方式，按工程投资总额的一定比例确定代建管理费，其总额不超过现行标准的建设单位管理费上限。代建费偏低使得代建单位履约的期望收益小于违约的期望收益，直接导致代建单位激励不足，缺乏主动控制道德风险的内在动力。代建企业就有可能与实施企业串通，损害国家利益。
2.3 间接激励机制
直接激励机制中的各项措施侧重于激励，是一种短期的激励手段。间接激励机制主要包括声誉激励机制和市场选择机制，这两种机制侧重于约束，属于长期激励手段。在政府投资项目，尤其是非经营性政府投资项目中推广代建制是必然趋势，因此，声誉机制和市场选择机制对代建企业机会主义行为的约束将发挥重要作用。从长期看来，声誉机制和市场选择机制必不可少。
声誉机制的核心在于对长期利益的追求而放弃短期利益，即代建人对长短期利益比较的结果。