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“改革是确实需要策略的,没有策略肯定做不成功。”一个小小的宣传部科长,是如何推动一场意义深远的基层民主改革?
“政治方面的改革是有难度的,特别是做基层民主改革这种高难度的事情,风险很大,一不小心你就毁了。”1999年,温岭开始探索民主恳谈和参与式预算,这种“高难度”的改革至今已持续了11年。其间不仅从未中断,而且改革不断深化,在国内外产生巨大影响,被誉为“21世纪中国基层民主建设新曙光”。
与大多数改革都由党政一把手主导不同,温岭基层民主改革的幕后推动者却是陈奕敏——温岭宣传部的理论科科长。在外界看来,陈奕敏“很另类,不像宣传部的”。当地人却亲切地称之为“陈教授”,因为他颇具学者气质。而在陈奕敏自己看来,他不仅具有学者和官员的双重优势,而且他推动改革是有策略的。
“改革确实是需要策略的,没有策略肯定做不成功。”一个小小的宣传部科长,是如何推动一场意义深远的基层民主改革的?
偶然
对于温岭基层民主改革产生的原因,很多人把它归结为,温岭是市场经济先发地区、民营经济发达、民主意识强等必然性。而陈奕敏却认为,改革的开始却是一个“意外”。
1999年6月,浙江省开展农业农村现代化教育,温岭试点单位松门镇的党委书记朱从才,想改变多年来形成的单向灌输说教模式。他问主抓这项工作的陈奕敏,能不能采用记者招待会的方式。
陈奕敏觉得这个想法非常好,于是他设计了一个群众自愿参加、自由发言方式的“农业农村现代化教育论坛”。没有想到这个“论坛”,便是温岭民主恳谈的雏形。
“当初在设计方案的时候,我心里是没底的,不知道群众是否会自愿来参加。”结果大大出乎陈奕敏的意料,群众参与热情非常高,效果非常好。
在这种“有问必答”的干群对话中,群众提出的很多问题都得到解决或答复,因而被称为当地的“焦点访谈”。松门镇的创新做法很快在温岭全市推广,并且在陈奕敏的建议下统一命名为“民主恳谈”。
“当时只是把民主恳谈作为思想政治工作的一个载体,根本没有意识到基层民主这方面,因为我的本职工作就是做思想政治工作。”34岁的陈奕敏对理论问题很有兴趣,喜欢工作之余搞理论研究,但他那时还没有想到自己今后会搞基层民主改革。
2000年底,温岭召开了民主恳谈的研讨会,邀请省内外专家到温岭实地考察。一开始,专家们不以为然,认为温岭又是在搞形式主义。但现场观摩后却发现,民主恳谈会“不是在演戏,而是硝烟弥漫的战场”。群众为了自己的利益跟政府辩论,这种场景让专家们很激动,“这是真正意义上的对话”。
研讨会上,专家们高度肯定了民主恳谈,“这是温岭独创的新型基层民主形式。”专家们的发言让陈奕敏很震撼。
“他们明确无误地指出民主恳谈就是一种基层民主,而且意义非常大。这让我深受启发,我觉得做基层民主改革比单向说教方式更有意义。”陈奕敏下定决心,要把民主恳谈深化为基层民主改革。
试验
“民主恳谈要深化,方向肯定是基层民主,但问题是怎么深化呢?”陈奕敏想到十四大提出基层民主的4个方面:民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“民主恳谈和选举不相关,但民主恳谈可以解决后3个方面的问题,其中核心问题是民主决策。”
当陈奕敏把这个想法向领导汇报后,领导表示可以试试看。但有些人却反对,“宣传部是做思想政治工作,不是做基层民主的。把民主恳谈深化为思想政治工作也是创新,为什么要搞民主决策呢?”
“这时候就需要策略了。”陈奕敏解释说,作为思想政治工作的民主恳谈,我们肯定保留,但此外也可以尝试作为一种民主的形式,就是做民主决策的民主恳谈,这两者是可以共同推进的,“在基层民主改革的同时,保留思想政治工作,这样领导就没多大意见了。”
“有了想法就要去乡镇做试验,如何才能让乡镇自愿地去做呢?”温岭宣传部每年都要评选创新奖,获奖的乡镇在年终考核时可以加分,而组织评选的正是陈奕敏的理论科。“如果按照我的方案去做,我保证它能得到创新奖。”创新奖成为陈奕敏在乡镇推动改革的重要抓手。
2001年初,正当陈奕敏想找乡镇试验他的想法时,牧屿镇党委书记金小云主动找到陈奕敏,希望能做一些创新。两人一拍即台。
陈奕敏给牧屿镇设计的方案很简单,原来民主恳谈的基本方式不变,只是议题和程序变了。首先是有集中明确的议题,不像以前那样宽泛,也不是单个群众的问题,而是公共事务。其次,对决策项目的提出、群众参与决策程序和监督等,都有一系列的规定。
当时,牧屿镇正要建设一个牧屿山公园,镇政府正好拿这个项目试水。在恳谈会上,群众展开了热烈的讨论,提出的很多意见和建议都被政府采纳,原先专家设计的方案也进行了很大的修改。
第一次改革就大获成功,让陈奕敏很兴奋。经过媒体的争相报道后,温岭的改革越来越受到国内外的广泛关注。
此后,陈奕敏又先后在温峤镇和新河镇,推動民主决策性的民主恳淡。这两个乡镇的党委书记和牧屿镇的金小云一样,也都非常开明。在陈奕敏看来,温岭有一批非常好的乡镇书记,他们愿意去改革,这是推动民主恳谈向前发展的重要动力之一。
与此同时,温岭市也连续出台9个文件,深化和推广民主恳谈,其中包括把民主恳淡纳入对乡镇的考核。“原来对话性的民主恳谈如果一开始就不做了,很多人肯定接受不了。所以我们也不蜕不做,只是考核时乡镇做不做我不管,我只考核民主决策性的民主恳谈。”陈奕敏告诉《决策》。
波折
2004年,民主恳淡获得了第二届“中国地方政府创新奖”,温岭的基层民主改革也达到了一个高潮。但此时,却出现不少反对的声音。有些领导认为,民主决策还是党和政府决策,民主恳淡会只能作为决策的一个程序,它本身并不能决策。
“问题就出在民主恳谈没有合法性。”作为一种草根民主,民主恳谈在体制外的自然生长,是没有法律依据的。要深化改革,就必须将它纳入到体制内。在之后的一年多时间里,如何把民主恳谈纳入体制内的问题,一直困扰着陈奕敏。
“我首先想到了基层人大。如果能将民主恳谈和人大结合起来,不仅可以解决自身合法性问题,还可以‘激活’基层人大。”对于二者的结合方法,陈奕敏想到了6种,但这些办法在实践中都行不通,这让他一度很苦恼。
2005年初,陈爽敏在北京遇到了“世界与中国研究所”所长李凡,两人交谈甚欢。后来,李凡又到温岭进行了深入的考察。考察后,他对陈奕敏说,民主恳谈可以讨论政府预算。
“李凡的这句话内容很简单,但是给我启发非常大,我一下子豁然开朗了。”陈奕敏觉得,这就是民主恳谈与人大的 最佳结合点,因为人大有预算的审批权,通过民主恳谈然后再进入人大程序,就能把二者很好地结合起来。
此时,對陈奕敏的改革一直大力支持的金小云,已经调到了松门镇任党委书记。于是,陈奕敏又把改革试验场转移到了松镇。当他把想法告诉金小云后,金小云没有犹豫就答应了。
2005年5月,松门镇开人代会之前,陈奕敏把方案都起草好了,正当准备实施时,金小云突然接到一纸调令。“书记要调走了,参与式预算肯定没法在松门镇做了。”陈奕敏急于寻找新的试验场。
经过一番仔细地寻找,陈奕敏把目光对准了刚调到新河镇当书记的金良民。凭他以往的了解,他觉得金良民对基层民主改革很有兴趣。果然陈奕敏说了以后,金良民很爽快地同意了。
当新河镇召开人代会时,已是7月份了,此时再讨论预算已经意义不大。虽然改革的象征意义大于实际意义,但第一次参与式预算总算顺利启动了。然而之后不久,又发生了一个意想不到的波折。
陈奕敏当初在做参与式预算的操作方案时,曾咨询过有关方面的学者。学者建议,把名称由“预算编制民主恳谈会”改为“预算初审民主恳谈会”。正是这个小小的改动,引起了一场争论,甚至差点使改革夭折。
原来,无论是预算的初步审查,还是人代会的正式审查,主体都是人大,只有人大才有权力对预算进行审查,所以公众只有在政府编制预算过程中参与讨论。
“当时我还不明白两个概念的差别,后来因此而遭到人大有关领导的反对,到现在有些领导还认为参与式预算的概念不准确。”对此,陈奕敏仍感到遗憾。
策略
在推动改革的过程中,有两个策略陈奕敏一直认为自己当时做对了。其中一个策略是不向领导汇报。
“在新河镇做参与式预算时,市领导一个都不知道,甚至我们部门的领导也不知道。”在陈奕敏看来,如果领导不同意,那改革就没法启动。即使领导同意,他也需要时间来研究判断,而当时没有时间等待了。“如果汇报了,那肯定做不起来了。”
在很多人看来,陈奕敏深谙官场规则,而且“胆子够大”,因为很难预知这样的改革会有什么风险。“如果有问题,责任我承担。我是小小的科长,承担责任对我没什么损失。大不了科长不当,没有什么关系。”
在媒体大篇幅报道温岭参与式预算后,时任市委书记陈伟义才知道“这么大动作”的改革,他当即打电话叫陈奕敏去他办公室。
“当时我吓了一大跳,以为真的出什么问题了。”没想到陈伟义不但没有责备他没有汇报,反而拍了拍他的肩膀说,“做得挺好,媒体表扬你了。你要总结经验,逐步推广。”书记的表态让陈奕敏身上所有的负担都化解了。
陈奕敏的另一个策略,则是不用行政力量强行推广。“我反对市里开会、发文件全面推广,如果乡镇不愿意做,你强迫它,它就应付,这样做了也没效果。”从民主恳谈到参与式预算,陈奕敏都是一个一个乡镇地去找,说服乡镇自愿改革。
在新河镇试点成功后,陈奕敏希望在其他乡镇也推广参与式预算,联系了3个镇,但都不愿意做。因为参与式预算在很大程度上制约了政府的权力,而且有些乡镇领导认为搞基层民主改革,不但不是政绩而且有政治风险,所以推广起来很难。
2007年,金良民调离了新河镇。很多媒体和专家悲观地认为会“人走政息”,但陈奕敏还是成功说服了有关领导,使得改革没有中断。
此后,陈奕敏又找到两个乡镇推广参与式预算。而且在专家的建议下,引入了预算修正议案程序,在人大代表表决前又增加辩论环节。这样一来,极大地激发了人大代表行使权力的意识和责任感,从而“激括”了基层人大职能,参与式预算取得了突破性进展。
“现在对基层民主改革不断有新的想法,好像泉水一样不断冒出来。有了新想法就到乡镇去试验。”陈奕敏觉得搞民主恳淡很有意思,“比当官有意思多了。”
从1999年至今,陈奕敏推动的民主恳谈和参与式预算改革,在国内外影响越来越大,但他自己仍然是宣传部的科长。和他同样资历的人都被提拔了,只有他11年里没有升任何职务。他自己也搞不清楚为什么没能升官,也不知道是不是受了改革的影响。
“在基层,一般只能提拔到局长或乡镇书记,再升就很难了,所以我就无所谓了。我喜欢搞理论研究。”在陈奕敏看来,不升官对改革来说是好事,如果11年中他提拔上去离开宣传部了,改革就会中断。
陈奕敏觉得,自己就是命中注定搞基层民主的,“基层民主对中国非常重要,虽然我们做的工作微不足道,但只要能产生一些作用就行了。一个人一辈子能够做一件大家都觉得有意义的事情,那就足够了,这比升官还过瘾。”
“政治方面的改革是有难度的,特别是做基层民主改革这种高难度的事情,风险很大,一不小心你就毁了。”1999年,温岭开始探索民主恳谈和参与式预算,这种“高难度”的改革至今已持续了11年。其间不仅从未中断,而且改革不断深化,在国内外产生巨大影响,被誉为“21世纪中国基层民主建设新曙光”。
与大多数改革都由党政一把手主导不同,温岭基层民主改革的幕后推动者却是陈奕敏——温岭宣传部的理论科科长。在外界看来,陈奕敏“很另类,不像宣传部的”。当地人却亲切地称之为“陈教授”,因为他颇具学者气质。而在陈奕敏自己看来,他不仅具有学者和官员的双重优势,而且他推动改革是有策略的。
“改革确实是需要策略的,没有策略肯定做不成功。”一个小小的宣传部科长,是如何推动一场意义深远的基层民主改革的?
偶然
对于温岭基层民主改革产生的原因,很多人把它归结为,温岭是市场经济先发地区、民营经济发达、民主意识强等必然性。而陈奕敏却认为,改革的开始却是一个“意外”。
1999年6月,浙江省开展农业农村现代化教育,温岭试点单位松门镇的党委书记朱从才,想改变多年来形成的单向灌输说教模式。他问主抓这项工作的陈奕敏,能不能采用记者招待会的方式。
陈奕敏觉得这个想法非常好,于是他设计了一个群众自愿参加、自由发言方式的“农业农村现代化教育论坛”。没有想到这个“论坛”,便是温岭民主恳谈的雏形。
“当初在设计方案的时候,我心里是没底的,不知道群众是否会自愿来参加。”结果大大出乎陈奕敏的意料,群众参与热情非常高,效果非常好。
在这种“有问必答”的干群对话中,群众提出的很多问题都得到解决或答复,因而被称为当地的“焦点访谈”。松门镇的创新做法很快在温岭全市推广,并且在陈奕敏的建议下统一命名为“民主恳谈”。
“当时只是把民主恳谈作为思想政治工作的一个载体,根本没有意识到基层民主这方面,因为我的本职工作就是做思想政治工作。”34岁的陈奕敏对理论问题很有兴趣,喜欢工作之余搞理论研究,但他那时还没有想到自己今后会搞基层民主改革。
2000年底,温岭召开了民主恳谈的研讨会,邀请省内外专家到温岭实地考察。一开始,专家们不以为然,认为温岭又是在搞形式主义。但现场观摩后却发现,民主恳谈会“不是在演戏,而是硝烟弥漫的战场”。群众为了自己的利益跟政府辩论,这种场景让专家们很激动,“这是真正意义上的对话”。
研讨会上,专家们高度肯定了民主恳谈,“这是温岭独创的新型基层民主形式。”专家们的发言让陈奕敏很震撼。
“他们明确无误地指出民主恳谈就是一种基层民主,而且意义非常大。这让我深受启发,我觉得做基层民主改革比单向说教方式更有意义。”陈奕敏下定决心,要把民主恳谈深化为基层民主改革。
试验
“民主恳谈要深化,方向肯定是基层民主,但问题是怎么深化呢?”陈奕敏想到十四大提出基层民主的4个方面:民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“民主恳谈和选举不相关,但民主恳谈可以解决后3个方面的问题,其中核心问题是民主决策。”
当陈奕敏把这个想法向领导汇报后,领导表示可以试试看。但有些人却反对,“宣传部是做思想政治工作,不是做基层民主的。把民主恳谈深化为思想政治工作也是创新,为什么要搞民主决策呢?”
“这时候就需要策略了。”陈奕敏解释说,作为思想政治工作的民主恳谈,我们肯定保留,但此外也可以尝试作为一种民主的形式,就是做民主决策的民主恳谈,这两者是可以共同推进的,“在基层民主改革的同时,保留思想政治工作,这样领导就没多大意见了。”
“有了想法就要去乡镇做试验,如何才能让乡镇自愿地去做呢?”温岭宣传部每年都要评选创新奖,获奖的乡镇在年终考核时可以加分,而组织评选的正是陈奕敏的理论科。“如果按照我的方案去做,我保证它能得到创新奖。”创新奖成为陈奕敏在乡镇推动改革的重要抓手。
2001年初,正当陈奕敏想找乡镇试验他的想法时,牧屿镇党委书记金小云主动找到陈奕敏,希望能做一些创新。两人一拍即台。
陈奕敏给牧屿镇设计的方案很简单,原来民主恳谈的基本方式不变,只是议题和程序变了。首先是有集中明确的议题,不像以前那样宽泛,也不是单个群众的问题,而是公共事务。其次,对决策项目的提出、群众参与决策程序和监督等,都有一系列的规定。
当时,牧屿镇正要建设一个牧屿山公园,镇政府正好拿这个项目试水。在恳谈会上,群众展开了热烈的讨论,提出的很多意见和建议都被政府采纳,原先专家设计的方案也进行了很大的修改。
第一次改革就大获成功,让陈奕敏很兴奋。经过媒体的争相报道后,温岭的改革越来越受到国内外的广泛关注。
此后,陈奕敏又先后在温峤镇和新河镇,推動民主决策性的民主恳淡。这两个乡镇的党委书记和牧屿镇的金小云一样,也都非常开明。在陈奕敏看来,温岭有一批非常好的乡镇书记,他们愿意去改革,这是推动民主恳谈向前发展的重要动力之一。
与此同时,温岭市也连续出台9个文件,深化和推广民主恳谈,其中包括把民主恳淡纳入对乡镇的考核。“原来对话性的民主恳谈如果一开始就不做了,很多人肯定接受不了。所以我们也不蜕不做,只是考核时乡镇做不做我不管,我只考核民主决策性的民主恳谈。”陈奕敏告诉《决策》。
波折
2004年,民主恳淡获得了第二届“中国地方政府创新奖”,温岭的基层民主改革也达到了一个高潮。但此时,却出现不少反对的声音。有些领导认为,民主决策还是党和政府决策,民主恳淡会只能作为决策的一个程序,它本身并不能决策。
“问题就出在民主恳谈没有合法性。”作为一种草根民主,民主恳谈在体制外的自然生长,是没有法律依据的。要深化改革,就必须将它纳入到体制内。在之后的一年多时间里,如何把民主恳谈纳入体制内的问题,一直困扰着陈奕敏。
“我首先想到了基层人大。如果能将民主恳谈和人大结合起来,不仅可以解决自身合法性问题,还可以‘激活’基层人大。”对于二者的结合方法,陈奕敏想到了6种,但这些办法在实践中都行不通,这让他一度很苦恼。
2005年初,陈爽敏在北京遇到了“世界与中国研究所”所长李凡,两人交谈甚欢。后来,李凡又到温岭进行了深入的考察。考察后,他对陈奕敏说,民主恳谈可以讨论政府预算。
“李凡的这句话内容很简单,但是给我启发非常大,我一下子豁然开朗了。”陈奕敏觉得,这就是民主恳谈与人大的 最佳结合点,因为人大有预算的审批权,通过民主恳谈然后再进入人大程序,就能把二者很好地结合起来。
此时,對陈奕敏的改革一直大力支持的金小云,已经调到了松门镇任党委书记。于是,陈奕敏又把改革试验场转移到了松镇。当他把想法告诉金小云后,金小云没有犹豫就答应了。
2005年5月,松门镇开人代会之前,陈奕敏把方案都起草好了,正当准备实施时,金小云突然接到一纸调令。“书记要调走了,参与式预算肯定没法在松门镇做了。”陈奕敏急于寻找新的试验场。
经过一番仔细地寻找,陈奕敏把目光对准了刚调到新河镇当书记的金良民。凭他以往的了解,他觉得金良民对基层民主改革很有兴趣。果然陈奕敏说了以后,金良民很爽快地同意了。
当新河镇召开人代会时,已是7月份了,此时再讨论预算已经意义不大。虽然改革的象征意义大于实际意义,但第一次参与式预算总算顺利启动了。然而之后不久,又发生了一个意想不到的波折。
陈奕敏当初在做参与式预算的操作方案时,曾咨询过有关方面的学者。学者建议,把名称由“预算编制民主恳谈会”改为“预算初审民主恳谈会”。正是这个小小的改动,引起了一场争论,甚至差点使改革夭折。
原来,无论是预算的初步审查,还是人代会的正式审查,主体都是人大,只有人大才有权力对预算进行审查,所以公众只有在政府编制预算过程中参与讨论。
“当时我还不明白两个概念的差别,后来因此而遭到人大有关领导的反对,到现在有些领导还认为参与式预算的概念不准确。”对此,陈奕敏仍感到遗憾。
策略
在推动改革的过程中,有两个策略陈奕敏一直认为自己当时做对了。其中一个策略是不向领导汇报。
“在新河镇做参与式预算时,市领导一个都不知道,甚至我们部门的领导也不知道。”在陈奕敏看来,如果领导不同意,那改革就没法启动。即使领导同意,他也需要时间来研究判断,而当时没有时间等待了。“如果汇报了,那肯定做不起来了。”
在很多人看来,陈奕敏深谙官场规则,而且“胆子够大”,因为很难预知这样的改革会有什么风险。“如果有问题,责任我承担。我是小小的科长,承担责任对我没什么损失。大不了科长不当,没有什么关系。”
在媒体大篇幅报道温岭参与式预算后,时任市委书记陈伟义才知道“这么大动作”的改革,他当即打电话叫陈奕敏去他办公室。
“当时我吓了一大跳,以为真的出什么问题了。”没想到陈伟义不但没有责备他没有汇报,反而拍了拍他的肩膀说,“做得挺好,媒体表扬你了。你要总结经验,逐步推广。”书记的表态让陈奕敏身上所有的负担都化解了。
陈奕敏的另一个策略,则是不用行政力量强行推广。“我反对市里开会、发文件全面推广,如果乡镇不愿意做,你强迫它,它就应付,这样做了也没效果。”从民主恳谈到参与式预算,陈奕敏都是一个一个乡镇地去找,说服乡镇自愿改革。
在新河镇试点成功后,陈奕敏希望在其他乡镇也推广参与式预算,联系了3个镇,但都不愿意做。因为参与式预算在很大程度上制约了政府的权力,而且有些乡镇领导认为搞基层民主改革,不但不是政绩而且有政治风险,所以推广起来很难。
2007年,金良民调离了新河镇。很多媒体和专家悲观地认为会“人走政息”,但陈奕敏还是成功说服了有关领导,使得改革没有中断。
此后,陈奕敏又找到两个乡镇推广参与式预算。而且在专家的建议下,引入了预算修正议案程序,在人大代表表决前又增加辩论环节。这样一来,极大地激发了人大代表行使权力的意识和责任感,从而“激括”了基层人大职能,参与式预算取得了突破性进展。
“现在对基层民主改革不断有新的想法,好像泉水一样不断冒出来。有了新想法就到乡镇去试验。”陈奕敏觉得搞民主恳淡很有意思,“比当官有意思多了。”
从1999年至今,陈奕敏推动的民主恳谈和参与式预算改革,在国内外影响越来越大,但他自己仍然是宣传部的科长。和他同样资历的人都被提拔了,只有他11年里没有升任何职务。他自己也搞不清楚为什么没能升官,也不知道是不是受了改革的影响。
“在基层,一般只能提拔到局长或乡镇书记,再升就很难了,所以我就无所谓了。我喜欢搞理论研究。”在陈奕敏看来,不升官对改革来说是好事,如果11年中他提拔上去离开宣传部了,改革就会中断。
陈奕敏觉得,自己就是命中注定搞基层民主的,“基层民主对中国非常重要,虽然我们做的工作微不足道,但只要能产生一些作用就行了。一个人一辈子能够做一件大家都觉得有意义的事情,那就足够了,这比升官还过瘾。”