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从风险与制度的关系角度，分析了彩票业在中国的发展过程以及存在的问题。认为，彩票是国家时社会投机行为进行有序管理的制度形式，实现了国家对风险的制度化利用，达到了通过赋予娱乐行为合法性，筹集社会资金发展公益事业的目的。彩票业的兴起是中国发展市场经济的必然结果，产生的问题反映了市场经济监管体制的不完善，也说明了任何制度建设都蕴藏着潜在风险。要解决彩票发行中产生的各类问题，必须从完善和强化监管机制入手，引导和激励社会公众参与合法的娱乐活动。